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第1篇：公共資源法律法規(guī)范文

關鍵詞：采礦權；轉讓；問題；對策

隨著改革開放后我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源的需求和消耗均大幅增加，作為礦產(chǎn)資源開采權載體的采礦權稀缺性進一步凸顯，通過非法定形式轉讓采礦權及規(guī)避報批的情形隨之大量出現(xiàn)。由此產(chǎn)生的一系列問題，需及時分析，提出“止損”和完善措施。

1 采礦權轉讓實務中存在的主要問題

《礦產(chǎn)資源法》第六條規(guī)定：“已取得采礦權的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權的情形而需要變更采礦權主體的，經(jīng)依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦”，明確了采礦權轉讓的法定形式?！短降V權采礦權轉讓管理辦法》第十條規(guī)定：審批管理機關批準轉讓的，轉讓合同自批準之日起生效；不準轉讓的，審批管理機關應當說明理由。因此，法律法規(guī)規(guī)定是明確的，即采礦權應按法定方式轉讓并經(jīng)審批管理機關（國土資源行政主管部門）依法審批。然而，正是由于法律法規(guī)對采礦權的轉讓設置了如此嚴格的條件，導致采礦權二級市場基本沒有進入良性發(fā)展軌道，在取得采礦權后，不經(jīng)過主管部門的批準，非法轉讓的情況占相當大的比例[1]。存在的問題主要有：

1.1 程序倒置，采礦權轉讓審批的立法本意實現(xiàn)難

根據(jù)國土資源部和國家工商行政管理局《關于礦山企業(yè)辦理采礦登記與企業(yè)工商登記有關問題的通知》，采礦權人轉讓采礦權，受讓人為已設立礦山企業(yè)的，應在采礦登記管理機關批準轉讓并領取采礦許可證后，到工商行政管理機關辦理變更登記。即國家為了防止采礦權被“倒賣牟利”，保證有限的礦產(chǎn)資源能夠集約利用，依法對轉讓條件和受讓人資質(zhì)進行審查，規(guī)定采礦權轉讓審批頒證是企業(yè)工商變更登記的前置條件。而在現(xiàn)代企業(yè)制度發(fā)展日趨成熟的情況下，轉讓雙方多通過股權轉讓、合伙份額轉讓等方式實現(xiàn)采礦權的實質(zhì)轉讓，并直接辦理礦山企業(yè)的工商變更登記。隨后受讓人才持變更后的工商營業(yè)執(zhí)照到國土資源主管部門申請“補辦”轉讓審批，造成采礦權轉讓審批和工商變更登記的程序倒置。面對原采礦權人聯(lián)系困難和工商登記已經(jīng)完成的既成事實，國土資源部門處境尷尬，無法對采礦權轉讓條件和受讓人資質(zhì)進行嚴格審查，采礦權轉讓審批的立法本意難以實現(xiàn)。

1.2 惡意炒礦，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的總體規(guī)劃執(zhí)行難

隨著礦產(chǎn)品市場飆升，在超額利潤的誘惑下，一些礦業(yè)權人（尤其是采礦權人）利用種種手段，在無償或低價獲得的礦業(yè)權后，通過轉手倒賣獲取高額利潤，進行“炒礦”。“炒礦”是在買賣過程中獲取利潤，不對礦山的生產(chǎn)經(jīng)營作長期安排和投入，即使生產(chǎn)也是短期性和掠奪性的，因此對礦產(chǎn)資源造成極大的浪費和破壞，危及礦山生產(chǎn)安全。經(jīng)過層層炒作之后，礦權在買與賣的過程中，幾易其主，業(yè)主更替頻繁，導致管理“斷層”，破壞國家長期、整體的資源開發(fā)規(guī)劃，造成國有資產(chǎn)流失，引發(fā)礦產(chǎn)資源價格不斷上漲，形成價格泡沫，加劇資源緊張[2]，加大了行政主管部門依法監(jiān)督管理的難度，不利于礦產(chǎn)資源的合理利用和礦業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

1.3 糾紛頻發(fā)，礦業(yè)秩序和社會的穩(wěn)定維護難

未經(jīng)審批私自轉讓采礦權的負面影響也非常明顯，轉讓人和受讓人之間、轉讓人股東之間以及轉讓人股東和受讓人之間紛糾紛不斷，法律訴訟頻發(fā)。據(jù)黑龍江省雙鴨山市中級人民法院《關于采礦權轉讓糾紛案件適用法律問題的調(diào)研報告》，該市近三年受理的13件小型煤井糾紛案件中，涉及采礦權轉讓的糾紛案件就有7件，其中煤井轉讓糾紛案件2件，股權轉讓糾紛案件3件，承包合同糾紛案件2件。在全國范圍來看，因糾紛訴訟引起的群體性上訪、鬧訪、纏訴不在少數(shù)，不少私營礦山企業(yè)幾經(jīng)轉讓，關系復雜，涉及當事人較多，對礦業(yè)秩序和社會穩(wěn)定造成了嚴重影響。

2 采礦權轉讓存在問題分析

2.1 現(xiàn)行法律滯后于社會實踐，是規(guī)避監(jiān)管行為存在的根本原因

在采礦權轉讓實踐中，除《礦產(chǎn)資源法》列舉的法定轉讓形式外，還大量存在非法定交易形態(tài)的礦山企業(yè)股權、合伙份額的轉讓，能否一概定性為采礦權轉讓，現(xiàn)行法律無明確規(guī)定。國土資源部《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》第三條規(guī)定“礦業(yè)權適用不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則?！薄段餀喾ā返诰艞l規(guī)定“不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！蔽覈鴮Σ粍赢a(chǎn)物權變動采納的是登記生效模式，而《礦產(chǎn)資源法》及國務院的相關法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在某些規(guī)則上與《物權法》精神不符，也未區(qū)分礦業(yè)權流轉合同審批與礦業(yè)權登記，甚至混淆，以致于執(zhí)法實踐中適用法律存在諸多疑惑，亟待改進。

2.2 行政主管部門之間信息溝通不暢，是導致程序倒置的直接原因

由于采礦權轉讓受到嚴格的限制，同時又蘊含著巨大的經(jīng)濟利益，采礦權人自然會產(chǎn)生以股權轉讓的方式，來規(guī)避關于采礦權轉讓的嚴格限制的動力。現(xiàn)實中，可能存在記載不一致的能夠證明采礦企業(yè)性質(zhì)的證明文件，如《采礦許可證》、《生產(chǎn)許可證》、《礦長資格證》和工商登記檔案等。不同的非規(guī)范性法律文件出現(xiàn)不同的記載內(nèi)容，其原因與實踐中礦業(yè)開采、經(jīng)營、轉讓的申請、批準和登記機關的分散性以及各個行政主管部門之間，沒有建立良好、及時的信息溝通有關，從而也導致了采礦權轉讓審批和工商變更登記辦理程序的倒置。

2.3 未經(jīng)審批的采礦權轉讓不受法律保護，是糾紛訴訟頻發(fā)的主要原因

經(jīng)過國家對礦業(yè)市場的調(diào)控和規(guī)范，大量的小礦山被關閉或整合，保留下來的采礦許可證更加一證難求，據(jù)2010年統(tǒng)計，全國開采企業(yè)11.95萬個，比1994年歷史最高年份的28.88萬個減少近60%，集約開發(fā)水平不斷提高[3]。截止2012年12月底，全國非油氣有效采礦許可證有9.7萬個，同比下降9.1%，較上年底減少9700個[4]。采礦權轉讓合同簽訂之后如未經(jīng)審批，或因產(chǎn)業(yè)政策性調(diào)整，導致一方當事人無法履行報批義務，在礦產(chǎn)品價格上揚或受讓人經(jīng)營效益較好時，曾經(jīng)廉價轉讓采礦權的當事人受利益的驅動和誘惑，常以未辦理采礦權轉讓審批手續(xù)為由提訟或上訪。

3 規(guī)范采礦權轉讓的對策

3.1 建立適應社會主義市場體制的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系

3.1.1 修改礦產(chǎn)資源法

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)明顯不適應當前經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，迫切需要根據(jù)新形勢對該法進行修改完善。修改時應增設“礦業(yè)權轉讓”章節(jié)，明確界定采礦權轉讓方式、需要備案的具體情形，尤其對股東進出、股份變化、法人代表變更、企業(yè)性質(zhì)轉變、企業(yè)資產(chǎn)整體出售（采礦權人不變）等與采礦權轉讓的關系予以規(guī)定，對其涉及采礦權轉讓的行為進行規(guī)制；明確不報批、不備案的法律后果；明確非法轉讓采礦權的情形及其承擔的法律后果。.

調(diào)整采礦權轉讓審批權限。按照簡政放權和“誰發(fā)證，誰負責”的原則，調(diào)整現(xiàn)行采礦權轉讓由部、省兩級審批的規(guī)定，實行部、省、市（州）縣（區(qū)）四級按頒證權限分別負責本級頒證的采礦權轉讓審批，其中部、省、市（州）三級的采礦權轉讓應按規(guī)定進入同級礦業(yè)權交易機構或公共資源交易機構簽訂轉讓合同。

3.1.2 修訂采礦權轉讓管理制度

實行采礦權轉讓的分類管理制度。對轉讓雙方簽訂轉讓合同并完成價款支付的情形，經(jīng)審查采礦權符合轉讓條件、受讓人具備相應開發(fā)資質(zhì)條件的，直接到國土資源行政主管部門辦理采礦權轉讓審批；經(jīng)審查不符合上述兩項條件的，批復其轉讓合同無效。無意向受讓人的，由采礦權人委托礦業(yè)權交易機構或公共資源交易機構掛牌轉讓，確定受讓人，轉讓人和受讓人在交易機構的鑒證下簽訂轉讓合同，嚴格進行轉讓信息公示和轉讓審批。通過分類處理，增強法律執(zhí)行的可行性，引導采礦權人進場交易，將采礦權轉讓納入依法監(jiān)管的軌道。

3.1.3 完善采礦權登記制度

國土資源管理部門通過完善采礦權管理信息系統(tǒng)和礦業(yè)權配號系統(tǒng)，在采礦權登記中將礦山企業(yè)控股股東和法定代表人列入登記內(nèi)容，并在采礦許可證副本上注明?？毓蓹嘧儎佣鴽]有到辦理轉讓審批或備案的，基于采礦權產(chǎn)生的有關權益，國土資源管理部門應不予保護。

3.1.4 強化法律法規(guī)的銜接

礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)應加強與《物權法》、《合同法》及即將出臺的《不動產(chǎn)登記條例》等相關法律法規(guī)的銜接，實現(xiàn)采礦權的物權屬性和不動產(chǎn)屬性互不沖突、采礦權轉讓實務中存在問題能夠順利解決以及合理開發(fā)有限礦產(chǎn)資源的目的，促進我國礦業(yè)經(jīng)濟的健康、有序發(fā)展。

3.2 加強對持證礦山企業(yè)的監(jiān)督檢查

國土資源主管部門建立日常動態(tài)巡查和采礦權年檢相結合的監(jiān)督管理制度，加強對持證礦山企業(yè)股權變化情況的檢查，對企業(yè)控股股東發(fā)生變化而未申請采礦權轉讓審批的，下發(fā)整改通知，要求其限期整改完成；股權變化可能影響采礦權人經(jīng)營策略的，督促其將股權轉讓協(xié)議報主管部門登記備案。對未按規(guī)定申請轉讓審批和備案以及轉讓審批和備案審查中發(fā)現(xiàn)股權變化影響礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的，督促其整改，否則采礦權年檢不予通過，采礦權到期不予延續(xù)。對影響嚴重且涉及上市公司的，向證券監(jiān)管部門提出相應監(jiān)管建議。做到及時發(fā)現(xiàn)，及時規(guī)范，盡可能避免矛盾疊加引發(fā)的糾紛和訴訟。

3.3 建立部門信息溝通協(xié)調(diào)機制

國土資源、工商、證券管理部門之間加強協(xié)調(diào)，在辦理采礦權變更登記、工商變更登記和上市礦業(yè)公司股權轉讓信息披露時互相告知，明確告知義務和流程。工商行政管理部門在辦理礦山企業(yè)工商年檢和工商變更登記時要求提采礦許可證副本，發(fā)現(xiàn)控股股東與工商登記不符的，不予辦理工商變更和年檢。同時國土資源管理部門與稅務管理、發(fā)改委等部門合作制定采礦權轉讓稅費征管辦法，對采礦權轉讓行為按規(guī)定征稅，受讓人憑采礦權轉讓合同、礦業(yè)權交易機構出具的鑒證文書和納稅憑證向國土資源管理部門申請辦理采礦權變更登記手續(xù)。

參考文獻：

[1]曹曉凡，王正.淺議采礦權轉讓過程中的若干法律問題[J].中國礦業(yè)，2009（8）：21-23.

[2]尚宇，卜小平.對礦業(yè)權市場若干問題的思考[J].中國礦業(yè)，2009（4）：21.

第2篇：公共資源法律法規(guī)范文

【論文摘要】本文通過對我國科技資源共享平臺建設現(xiàn)狀和運行模式進行描述與分析,找出影響科技資源共享平臺有效運行所存在的主要問題,闡述了共享平臺一線工作人員具體實踐操作時的困難與顧慮;有針對性地提出幾點償試性建議,供大家共同討論。

科技資源是科學技術發(fā)展的基礎和條件,是國家科技進步及科技創(chuàng)新的保障和物質(zhì)支撐,它已成為國家的重要戰(zhàn)略資源,顯示出在國際竟爭中的戰(zhàn)略地位。為此,我國有關部門已開始對科技資源共享問題制定了一系列措施,并做了大量的工作也取得明顯的成效,與此同時也暴露出在管理上一些突出的問題,特別是如何保障科技資源共享平臺長期有效運行尤為突出,今天本文就共享平臺運行機制問題同大家進行初步的探討,并償試性地提出幾點建議。

一、科技資源的內(nèi)涵及共享平臺建設現(xiàn)狀

科技資源是指從事科技活動的人力、物力、財力以及組織、管理、信息等硬、軟件要素的總稱,它不僅包括儀器、設備等,還包括實驗材料、實驗方法、科學實驗數(shù)據(jù)和科技人才?？萍假Y源的共享即是公開并整合現(xiàn)有的科技資源,實現(xiàn)科技資源的科學、高效使用和管理,充分利用現(xiàn)有資源,不斷開創(chuàng)新的資源,使之創(chuàng)造出更大的價值。而我國目前對科技資源共享平臺的建設主要包括三個方面的內(nèi)容:一是物理資源的共享,包括大型精密儀器、設備和實驗條件等的共享;二是信息資源的共享,包括文獻、圖書、資料、科學數(shù)據(jù)等的共享;三是人才資源的共享。

自從2004年7月國務院由國家科技部、發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合編制《2004—2010年國家科技基礎條件平臺建設綱要》以來,各地政府都在積極響應,按照“整合、共享、完善、提高”的要求,有效調(diào)控增量投資,激活存量資源,盡最大限度發(fā)揮現(xiàn)有資源的潛能。目前,從國家層面來看到2006年止,已建成和在建的大型科學設施有20多項,正在運行的國家重點實驗室有182個,已初步掌握了自然學科技術資源的種類、分布和豐度等基本情況,收集了37萬份農(nóng)作物種質(zhì)資源;12萬份林木種質(zhì)資源;37000多株微生物種質(zhì)資源等大量自然科技資源;已建立采用共享模式國家大型科學儀器設備中心有10多家;建成氣象、測繪、地震、水文、林業(yè)和農(nóng)業(yè)等12個科學數(shù)據(jù)共享中心;還有建成科技文獻共享平臺,成果轉化共享平臺,網(wǎng)絡環(huán)境平臺。根據(jù)科技部的有關資料顯示目前我國擁有價值50萬元以上的儀器設備達1.2萬臺以上。其次,從各級地方政府來看,經(jīng)濟相對發(fā)達的沿海城市在建立共享的大型科學設施、科學儀器和各研究實驗基地都得到較快的發(fā)展;如在北京、上海、廣州、四川、福建等10多個城市已建立了大型科學儀器設備協(xié)作共用網(wǎng),較大幅度地提高了現(xiàn)有儀器設備的利用率,為支撐各科技領域開展研究活動奠定良好的基礎,這些成績?nèi)〉门c近幾年逐步增加科技投入有著直接的聯(lián)系,但目前科技管理體制的條塊分割等方方面面的原因,科技資源的建設仍存在著重復建設和利用率低下問題,有資料報道我國的科學科學儀器設備的數(shù)量比歐盟15國的總量還多,但大多“閑的以慌”設備的利用率不到25%甚至更低。因此如何保障共享平臺的平穩(wěn)有效運行,提高其的利用率,是擺在我們面前的一個不可回避的問題。

二、目前運行模式與存在主要問題

隨著國家以對科技基礎條件的投入不斷加大,各地的科技資源共享平臺也得到快速以展,到目前為止全國已建成幾千個科學數(shù)據(jù)庫、大型科學儀器協(xié)作網(wǎng)、國家和省市級重點實驗室及工程技術研究中心等科技資源平臺;但由于長期受到老的觀念和機制的約束等原因,這些機構大多數(shù)仍以政府為投資主體,政府不但要投入大量的建設資金,還要承擔具體工作人員費用和運行維護資金,據(jù)了解在資源共享平臺工作的大部份工作人員都偏向把人工作單位的性質(zhì)定為公益性的事業(yè)機構,以減少他們的后顧之憂,即使有能力面向市場轉制的單位也不愿意走市場化的路,承擔經(jīng)營所帶來的風險;這種的運行模式已嚴重阻障著共享平臺的發(fā)展和科技體制的深化改革。產(chǎn)生這種現(xiàn)象主要是存在以下幾個原因:第一是我國在科技資源平臺共享的整體水平不高,缺乏相互交流溝通,沒有形成面向大社會的數(shù)據(jù)共享;數(shù)據(jù)產(chǎn)品的加工能力和生產(chǎn)能力較低,資源利用率不高,高水平的產(chǎn)品匱乏,無法產(chǎn)生效益養(yǎng)活自身,更談不上發(fā)展狀大。其次是還缺乏對科技公共資源投入的頂層設計和宏觀協(xié)調(diào)管理,造成許多部門爭資金、上項目、使大量的科技設備存在重復購置使用率不高;而且資金分散和缺少相應的配件供應渠道給運行維護造成不便,客觀上給共享平臺發(fā)展帶來困難。第三是到目前止我國尚未有科技資源共享體系的統(tǒng)一規(guī)范,也沒有科技資源共享的法律、法規(guī)等保障性制度,使共享實踐缺乏操作層面的規(guī)則,給科技資源共享在全國普遍推廣帶來很多實踐障礙。第四是對從業(yè)工作人員在激勵機制方面沒有相關的制度,對在共享平臺一線的工作人員既沒有相對的任務也也沒有相應的獎勵措施,工作人員不敢放開手腳開展相關業(yè)務,始終處于一種被動的工作狀態(tài),人的積極性沒有得到充分的調(diào)動,從主觀上也影響科技資源共享平臺事業(yè)的發(fā)展。

三、幾點建議

1.借助國際有益經(jīng)驗,制定共享平臺的相關法規(guī)。在我國長期以來缺乏有效的共享機制和相關的法律法規(guī)保障。而西方發(fā)達的國家在科技資源共享方面有的成功經(jīng)驗,并形成了一整套共享的規(guī)范。他們強調(diào)以政府為主導統(tǒng)統(tǒng)籌規(guī)劃,注重建立和完善共享的制度。如美國出臺的《美國聯(lián)邦信息資源管理法》,德國的《信息和通訊服務規(guī)范法》,法國的《法國的信息社會法》等等,這些法規(guī)的出臺保存障了共享操作方案的實施;又如美國數(shù)據(jù)共享政策規(guī)定美國國家政府所有和國家投資產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及信息除危及國家安全、影響政府政務、涉及個人隱私的,其余全部納入“安全與開放”的數(shù)據(jù)共享管理機制;“完全與開放”的最低標準是:數(shù)據(jù)開放,用戶獲取數(shù)據(jù)的費用不高于數(shù)據(jù)復制和郵寄所發(fā)生的費用。因此在我國加快研究制訂《中華人民共和國科技資源法》及相關法律;制定有關學科數(shù)據(jù)交匯共享管理方面的條例;以明確政府職能部門對科技條件建設與管理職責是非常必要的。

2.加大對現(xiàn)有科技資源的整合力度,構建高質(zhì)量的共享平臺。前些年我國在科技資源共享方面缺乏相關的溝通渠道和法律法規(guī)的保障,導致重復建設、科學儀器設備利用率低等問題的客觀存在;所以要進一步加大對各種資源的整合力度統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。特別對以往分散在政府、科研機構、高等院校和有關企業(yè)中的科技資源進行統(tǒng)計、分類整合,使其煥發(fā)出應有的活力與作用;建立起一種能長期互通信息有無的共享渠道。切實轉變科研工作人員本位主義的觀念,認為把自己的儀器設備、信息與別人共享是一種吃虧的想法,并培養(yǎng)他們?nèi)绾稳ス蚕碜约核枰目萍假Y源,真正構建一個高質(zhì)量的共享平臺。

3.進一步發(fā)揮政府的引導作用。各地方政府應結合我國剛剛修訂的《中華人民共和國科技進步法》和《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)年》中的要求,充分發(fā)揮政府直接引導的作用;首先應加大對科技資源宏觀設計與調(diào)控,自上而下整合分散的科技資源,逐步形成科學高效、協(xié)調(diào)有序的科技資源管理體制,其次是加大專項資金的投入,在剛剛起步的共享體制建設中政府要擔當投資的主渠道,給科技資源共享平臺持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)費投入支持。第三,盡快培養(yǎng)共享管理的專業(yè)人才,大力發(fā)展中介機構,引導相關企業(yè)和人員開展資源共享平臺的服務應用推廣工作。

4.采用經(jīng)濟杠桿來調(diào)節(jié)科技資源共享平臺建設。隨著政府部門各項制度的健全和科技體制改革的深入,政府應倡導運用經(jīng)濟杠桿手段來進行建設部分公共科技資源共享服務平臺,也就是在明確政策的引導下,運用經(jīng)濟手段,使科技資源的配置、積累有序進行;使擁有者能夠在較為寬松的經(jīng)濟條件下全力、高質(zhì)地完成其職責范圍內(nèi)的資源共享平臺建設、運行和維護等工作。以減少政府部門把持資源,避免重復建設;從而在整體上提高科技資源共享的質(zhì)量。如:在已有良好的監(jiān)督機制下,部分由政府投資建設的平臺對經(jīng)營者可采取經(jīng)濟獎勵的手段,即對提供給政府及公益性部門的信息資源為免費,提供給經(jīng)營性用戶應收取成本費,而收費的一部份上繳國庫,一部份留作維護費用,另一部份作為經(jīng)營者的獎勵金。這樣就可以進一步調(diào)動人的積極性;同時對使用人來講,當他所支出的費用遠遠低于自己采集、購置設備所花費時,大部分人都愿意尋求已有的資源部門,而不會去重復建設。而經(jīng)營者被利益驅動也會盡心去維護經(jīng)營好本資源平臺,逐步形居良性循環(huán),從而真正意義上實現(xiàn)資源共享。

【參考文獻】

[1]魏淑艷:《國外科技資源共享的有益經(jīng)驗及對我國的啟示》,《科技進步與對策》2005年第9期.

第3篇：公共資源法律法規(guī)范文

一、基本情況

百色市地處廣西右江河谷，屬典型的“老少邊山窮庫”地區(qū)。其鋁土礦資源豐富，最新探明儲量為7．8億噸，遠景儲量10億噸以上，占全國總儲量的四分之一以上。百色鋁土礦屬低硫高鐵鋁土礦，平均氧化鋁含量50％以上，礦體埋藏淺，多為露天開采。21世紀初國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，廣西壯族自治區(qū)黨委、政府提出把百色建設成為全國乃至亞洲重要的鋁工業(yè)基地，以加快百色革命老區(qū)脫貧致富的步伐。經(jīng)過10多年的發(fā)展，至2013年，百色形成了年采選鋁土礦1700萬噸，年產(chǎn)氧化鋁800萬噸、電解鋁80萬噸、鋁材加工130萬噸的生產(chǎn)能力，鋁及配套產(chǎn)業(yè)完成總產(chǎn)值超過600億元，占據(jù)全市工業(yè)總產(chǎn)值的“半壁江山”，成為百色老區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的強勁動力，推動百色從農(nóng)業(yè)地區(qū)向中國生態(tài)鋁工業(yè)基地的快速轉型。目前，百色市已被國家批準為廣西百色生態(tài)型鋁示范基地，形成了以中鋁廣西分公司、廣西華銀鋁業(yè)有限公司、廣西信發(fā)鋁電公司為龍頭的平果、德保、靖西三大鋁生產(chǎn)基地和田東鋁產(chǎn)業(yè)配套基地以及鋁產(chǎn)學研基地，是中國四大鋁工業(yè)基地之一，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的強勁一極。

二、自然資源開發(fā)過程中影響

當?shù)孛裆l(fā)展的因素分析自然資源開發(fā)使過去貧窮落后的老區(qū)變成了如今的“亞洲鋁都”。百色市的GDP由2003年的163億元增長到2012年的755億元，同期財政收入由2億元增長到98億元。人民收入也有相應提高，2003年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7381元，2012年增加到19561元，同期農(nóng)民人均純收入由1403元增加到4774元。百色的基礎設施、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、市容市貌、文化教育都得到了不同程度的改善和提高。然而，對于當?shù)厝罕妬碚f，百色并沒有因此而變成真正的“紅色福地”，自然資源開發(fā)在帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同時也給當?shù)孛裆鷰砹瞬恍〉呢撁嬗绊憽?/p>

(一）對資源產(chǎn)業(yè)過份依賴,產(chǎn)品附加值低，經(jīng)濟發(fā)展和人民收入面臨較大風險

產(chǎn)業(yè)結構單一幾乎是國內(nèi)大部分資源富集區(qū)的共同特點。2009年，百色市第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達69％，然而，資源采掘加工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重高達87％。而且百色的大部份礦產(chǎn)企業(yè)仍處于初級產(chǎn)品加工階段，長期依賴于低成本和低價格，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品結構單一，產(chǎn)品附加值低，缺乏市場競爭力強、直接面對消費市場的鋁產(chǎn)業(yè)下游產(chǎn)品來抵御市場風險。2008年年底，百色氧化鋁產(chǎn)能達580萬噸，而電解鋁的產(chǎn)能只有58萬噸，鋁深加工產(chǎn)能約25萬噸，這就意味著將有80％的氧化鋁、55％的電解鋁需要依賴于外部加工市場的消費。2008-2009年發(fā)生的國際金融危機對高度依賴資源采掘業(yè)的百色市沖擊很大，由于鋁土礦價格急速下跌，市場低迷，導致全市重點企業(yè)減產(chǎn)約90億元。到2013年，百色市年產(chǎn)氧化鋁已發(fā)展到800萬噸，然而能在本地直接消化、加工成電解鋁的只有80萬噸，僅占10%，還有90%的氧化鋁需要運到外部市場進行加工?？梢姡壳鞍偕袖X下游產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和發(fā)展仍然遠遠落后于鋁土礦資源的開發(fā)，使自然資源開發(fā)對于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和群眾收入增加的作用大打折扣，再加上整個經(jīng)濟對資源產(chǎn)業(yè)的過份依賴，使礦產(chǎn)業(yè)市場波動成為百色市經(jīng)濟發(fā)展的“晴雨表”，影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定和人民收入增加。

（二）自然資源開發(fā)利益分配模式不合理，優(yōu)惠政策不到位

民族地區(qū)現(xiàn)有的資源開發(fā)利益分配模式無法協(xié)調(diào)好中央、地方、企業(yè)、居民各方的利益，導致在實踐中出現(xiàn)了很多矛盾和問題。一是中央和地方利益分配機制不合理，資源稅過低，資源補償機制尚未真正建立。目前，國家對于有色金屬礦產(chǎn)的資源稅仍沿用過去的從量計征方式。據(jù)在靖西縣的調(diào)查顯示，鋁土礦資源稅占1噸礦石成本價格的比重只有2%，僅為每噸10元，當?shù)馗刹咳罕娬J為基本上屬于白拿資源，而且鋁土礦開采帶來的財政收入有一半要上交給中央，余下的地方財政還要投入環(huán)保、移民等多項社會支出，財政壓力很大。礦產(chǎn)資源補償費由于種種原因也無法征收上來。二是地方、企業(yè)、居民三方利益的激烈博弈。從各自的初衷來看，地方政府想發(fā)展經(jīng)濟，增加稅收；企業(yè)希望降低生產(chǎn)成本，追求利益最大化；居民力圖防止利益受損，維持生產(chǎn)生活的正常秩序，三方從各自立場展開博弈。從對靖西縣的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，地方政府、企業(yè)和當?shù)鼐用裰g關系出現(xiàn)了許多問題。企業(yè)開采占用大量農(nóng)田，征地規(guī)模大、數(shù)量多且隨意性很強，礦區(qū)耕地植被破壞較嚴重，而且征地補償費和生活補助費太低，對于土地復墾也是敷衍了事，交還給農(nóng)民的土地有些根本無法耕種，同時還造成道路阻塞、水源和粉層污染等環(huán)境問題，當?shù)鼐用裨孤曒d道，多次要求提高補償標準和土地復墾標準，加強環(huán)保措施。地方政府力圖通過開采資源發(fā)展經(jīng)濟，卻又無力規(guī)范和監(jiān)管企業(yè)浪費資源、采富棄貧、無序開采、破壞環(huán)境等行為，對居民訴求也無能為力。地方、企業(yè)和居民的緊張關系隨著礦產(chǎn)資源的開發(fā)進一步加劇。三是電力、燃氣等能源供應優(yōu)惠政策缺位。資源型產(chǎn)業(yè)對能源供應的要求很高，缺電、電價過高成為制約百色市工業(yè)發(fā)展最突出的瓶頸。百色市水力資源豐富，可開發(fā)利用水電資源在500萬千瓦以上。目前，百色境內(nèi)有7個在建、新建的大中型水利水電工程，涉及的水庫移民人口有12萬多人，但是百色的水電主要供應外地，當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展沒能從水電資源開發(fā)中優(yōu)先受惠。隨著鋁工業(yè)基地建設的推進，百色市電力供應空前緊張，個別年份還出現(xiàn)較大規(guī)模的拉閘限電，對工業(yè)發(fā)展構成很大制約。另外過高的電價也制約了鋁深加工的發(fā)展。如靖西信發(fā)鋁因為電價過高不得不把氧化鋁運到新疆去加工，其電價比桂西便宜近0.4元。資源開發(fā)地不能優(yōu)先和優(yōu)惠地享受到水電資源開發(fā)的好處，影響了當?shù)馗刹咳罕妼﹂_發(fā)當?shù)刈匀毁Y源的信心和動力。

（三）貧富差距不斷拉大

一是富區(qū)與富民的問題。鋁礦產(chǎn)資源開發(fā)雖然使靖西縣在2009－2011年3年間的財政收入平均增長率達33%，然而農(nóng)民收入?yún)s遠遠沒有跟上財政收入增長的步伐，農(nóng)民人均純收入年均增長只有3.3%，差距懸殊。這是因為當?shù)刎斦鲩L仍然主要依賴于資源產(chǎn)業(yè)，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，而當?shù)氐馁Y源開發(fā)企業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，大部分已經(jīng)發(fā)展成大型設備多、自動化程度高的現(xiàn)代企業(yè)，企業(yè)用工數(shù)量不多，技術要求也比較高，對解決當?shù)鼐蜆I(yè)、增加農(nóng)民收入拉動不大，對民生改善不明顯，占地、污染等事件反倒不少，有些甚至還影響到農(nóng)民的土地耕種，使原有的家庭收入減少。二是富縣與窮縣的差距。桂西是廣西貧困相對集中的區(qū)域，有18個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，占全區(qū)的64%，貧困人口有500萬左右，約占廣西貧困人口的1/2。近年來，平果、靖西、德保、天峨等一些縣份因為開發(fā)礦產(chǎn)和水電資源，縣級財政收入增長較快，變得相對富裕，與周圍其他縣份的差距越來越大。就百色市來說，經(jīng)濟總量排在前幾位的都是有資源產(chǎn)業(yè)的縣份，如2010年，平果縣經(jīng)濟總量達82億元，一般預算收入7億元；靖西縣經(jīng)濟總量達72億元，一般預算收入4億元。與之差距比較大的那坡縣和西林縣經(jīng)濟總量分別只有11億元和13億元，一般預算收入分別為0.5億元和0.6億元。合理謀劃發(fā)展，加大對相對貧困縣份的扶持力度，消解由于資源開發(fā)造成的區(qū)域間越來越大的發(fā)展差距和貧富懸殊，值得重視。

（四）資源開發(fā)利用與環(huán)境、社會不協(xié)調(diào)

百色市屬于典型的喀斯特地貌，自然環(huán)境極其脆弱，生態(tài)敏感度高，環(huán)境容量低。這里山多地少，土層瘠薄,地表滲漏性強,水土流失嚴重，災害頻繁,久晴必干旱，久雨必洪澇，導致人口貧困，糧食缺乏，生活困難，經(jīng)濟落后。礦產(chǎn)資源的開發(fā)無疑給當?shù)厝嗣駧砹司薮蟮南Ｍ?，然而也增加了百色的環(huán)境承載壓力，給本已十分脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。礦產(chǎn)資源開發(fā)不僅占用了大量的農(nóng)業(yè)用地，往往還會造成植被破壞、水層污染、井泉干涸、生物資源減少、水土流失加劇等惡果。一些礦山亂采濫挖，導致地面塌陷和坑道崩塌，引發(fā)事故災難。一些礦區(qū)任意排放未經(jīng)達標處理的礦坑水、選冶廢水以及尾礦池水，直接或間接地污染了地表水和地下水及周圍農(nóng)田，造成了包括土壤、水源在內(nèi)的不同程度的污染，并通過農(nóng)產(chǎn)品進入了食物鏈。通過在礦區(qū)周邊采樣的分析，有關專家也指出當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品砷含量超標情況不容樂觀。這些對當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活造成了嚴重影響，致使社會矛盾不斷激化。在靖西縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著礦業(yè)開采，礦區(qū)成片的樹木被砍伐，排泥庫不時發(fā)生泄漏事故，一些礦區(qū)周邊村莊道路變成了一年四季的黃色泥漿路，通行困難，且粉層污染嚴重，村民飲用水也受到重金屬污染，變得渾濁發(fā)黃，本來山清水秀的鄉(xiāng)村變得瘡痍滿目，當?shù)馗刹咳罕妼Υ艘庖姾艽蟆?010年，因環(huán)境污染問題，靖西縣信發(fā)鋁廠和新甲鄉(xiāng)龐凌村凌晚屯村民發(fā)生大，隨后一些村民還手持“還我家園、還我河流”“凈化河流、美化靖西”等橫幅進行游行，堵塞交通，引發(fā)了震驚全國的“7•17”，造成極其惡劣的社會影響。實踐證明，如果不正確處理好資源開發(fā)與生態(tài)保護的矛盾，隨著資源的枯竭，生態(tài)環(huán)境惡化、耕地退化和石漠化、水資源告急等問題也將會接踵而至，從而對資源地的民生和未來發(fā)展造成難以彌補的影響。

三、自然資源開發(fā)促進當?shù)亟?jīng)濟和民生發(fā)展的對策

以礦產(chǎn)資源開發(fā)為契機，研究解決資源開發(fā)過程中面臨的突出矛盾和問題，堅持保護開發(fā)、綜合利用、改善生態(tài)和農(nóng)民增收，從而真正惠及當?shù)匕l(fā)展，保障民生，是百色市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇。

（一）建立和完善合理有效的自然資源開發(fā)利益補償機制和協(xié)調(diào)機制長期以來，對于人類價值主體地位的過度強調(diào)，導致了對自然資源價值地位的忽視，資源不被當作資產(chǎn)，資源性產(chǎn)品過于廉價，出現(xiàn)了對自然資源的野蠻掠奪和揮霍浪費。承認自然資源的價值屬性，認識到自然資源會隨著稀缺性的加劇而不斷增值，才能理順資源產(chǎn)業(yè)鏈的關系，合理進行資源的價值核算和資源租稅費體系建設，從而在宏觀調(diào)控資源的基礎上進行合理開發(fā)利用。百色市屬于后發(fā)地區(qū)，更要在正確的資源價值觀的基礎上推進實施優(yōu)勢資源開發(fā)利用戰(zhàn)略。要呼吁盡快建立合理有效的自然資源開發(fā)利益補償機制，顧及和平衡中央、地方、企業(yè)、居民各方利益，反對恣意獨占的掠奪性開發(fā)，保持代際和區(qū)際、中央和地方、企業(yè)和居民之間合理分配資源利益，促進百色資源富集區(qū)走可持續(xù)發(fā)展道路。建議把百色鋁工業(yè)基地作為我國建立自然資源開發(fā)利益補償機制的試點地區(qū)，在征收資源稅、建立生態(tài)效益補償基金、建立生態(tài)補償機制等方面進行積極探索。一是建立和完善有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)的稅費制度。提高資源稅比例，資源稅征收方式由從量計征改為從儲量和從價計征相結合，體現(xiàn)資源稀缺性和市場價格波動帶來的稅收幅度；提高探礦權、采礦權使用費征收標準和礦產(chǎn)資源補償費率，建立礦業(yè)企業(yè)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復的責任機制。二是探索開征鋁土資源價格調(diào)節(jié)基金，完善鋁品價格形成機制，以支持百色轉型發(fā)展和平衡鋁工業(yè)發(fā)展。三是建立區(qū)域自然資源開發(fā)的利益協(xié)調(diào)機制，通過轉移支付、財政補貼、產(chǎn)業(yè)合作等方式協(xié)調(diào)和平衡區(qū)域內(nèi)的發(fā)展差距，實現(xiàn)先富帶后富、共同富裕的目標。四是組織第三方機構定期開展居民收入狀況調(diào)查，著重研究資源開發(fā)如何帶動當?shù)鼐用袷杖朐黾雍蜕嫺纳啤?/p>

（二）促進技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)多樣化，拓寬農(nóng)民增收渠道

正確認識資源的有限性和人類開發(fā)利用資源潛力的無限性之間的關系，認識資源系統(tǒng)利用層次會隨著技術進步而動態(tài)演進。資源的品質(zhì)既取決于天然秉賦，又決定于技術創(chuàng)新水平。堅持資源的動態(tài)發(fā)展觀，通過技術創(chuàng)新最大限度開發(fā)資源的有用性，最大限度防御和轉化資源的有害性。一方面要堅持節(jié)約能源，另一方面要高度重視通過科技創(chuàng)新深化能源開發(fā)利用，不斷進行技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，提高資源利用效率，才能真正解決資源矛盾，擺脫單一的資源輸出地地位，實現(xiàn)資源開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。一是繼續(xù)加強淘汰落后產(chǎn)能，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造。二是大力發(fā)展優(yōu)勢資源型產(chǎn)業(yè)的下游深加工產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈。三是積極培育裝備制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，形成多元發(fā)展、多極支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。四是大力發(fā)展低消耗、低污染、高利用率、高循環(huán)率的“兩低兩高”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。積極引進太陽能、風能等新能源項目，建設新能源產(chǎn)業(yè)園。五是大力發(fā)展生態(tài)旅游休閑產(chǎn)業(yè)。進一步拓展農(nóng)業(yè)觀光、森林旅游、鄉(xiāng)村旅游，建設各具特色的生態(tài)休閑農(nóng)莊、農(nóng)家樂等生態(tài)旅游項目。六要重點發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，加快推進綠色標準化生產(chǎn)示范基地、標準化養(yǎng)殖基地和有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)示范區(qū)建設。重點發(fā)展市郊現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，有機、綠色、無公害農(nóng)業(yè)，長壽保健食品農(nóng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)生態(tài)品牌。七是將礦區(qū)經(jīng)濟社會重建與扶貧開發(fā)結合起來，在提高生態(tài)補償標準的同時，應把礦區(qū)基礎設施、公共服務設施建設和生態(tài)建設投入作為財政轉移支付資金的重要部分，確保礦區(qū)重建和農(nóng)民增收。

（三）堅持資源開發(fā)與生態(tài)文明協(xié)同發(fā)展