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第1篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

【關(guān)鍵詞】 房屋拆遷 現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué) 產(chǎn)權(quán) 交易成本 國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)

一、引言

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系擴(kuò)張了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋力，已成為一種能更準(zhǔn)確和全面地解釋現(xiàn)實世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)工具。盛洪（1993）用兩個詞概括了其理論核心，一個是“產(chǎn)權(quán)”，即受制度保護(hù)的利益，產(chǎn)權(quán)制度既涉及對產(chǎn)權(quán)的界定，有涉及對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；另一個是“交易費(fèi)用”，即指達(dá)成契約和保證契約執(zhí)行費(fèi)用。

眾所周知，房屋拆遷工作對于我國現(xiàn)代化建設(shè)、城市面貌更新及國有土地使用的合理布局等有著舉足輕重的意義。然而拆遷工作又直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，對于被拆遷者的國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定，導(dǎo)致了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定機(jī)制不完善，進(jìn)而降低了拆遷工作效率，嚴(yán)重增加了拆遷工作的交易成本，甚至引發(fā)了大量拆遷雙方的矛盾糾紛，對社會穩(wěn)定造成不利影響。因此，在此基礎(chǔ)上提出切合實際的建議措施，以圖為建立健全房屋拆遷的法律法規(guī)，處理好加快城市改造、提高城市品位和居民生活質(zhì)量與保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)系提供借鑒。

二、實施拆遷行為的必要性分析

對于問題交互性質(zhì)的認(rèn)識將有利于人們更理性地判斷某一行為的潛在收益和損失。科斯（1960）在分析涉及對他人產(chǎn)生有害影響的工商行為時深刻指明損害問題具有交互性質(zhì)，即外部侵害不僅起因于侵害者的行為，也起因于被侵害者的存在，避免對受損害方的損害將會使實施損害的一方遭受損失，關(guān)鍵在于避免較嚴(yán)重的損害。因此，在分析拆遷行為給房屋所有權(quán)人帶來損失的同時，更應(yīng)考察不實施拆遷行為給社會凈收益帶來的損失，唯有權(quán)衡兩者輕重，才能更好地理解實施拆遷行為增加社會總價值的戰(zhàn)略意義。

實施拆遷行為給被拆遷者帶來的損失方面，暫不考察拆遷者（損害方）對于被拆遷者（受損害方）是否補(bǔ)償及補(bǔ)償是否合理，需考慮的是由于城市居民的房屋往往是一個家庭的命脈，承載著太多的東西，當(dāng)拆遷方實施拆遷行為時，大多數(shù)被拆遷者將只能選擇放棄原來市中心便利的生活設(shè)施和交通條件，到城市邊遠(yuǎn)地區(qū)購買一套住房，這使得居民蒙受了原有物業(yè)和物業(yè)區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)喪失，以及因搬遷而造成的生活、工作、學(xué)習(xí)成本增加等損失。

此外考察不實施拆遷行為帶來的損失，亦即實施拆遷行為帶來的收益。由于拆遷制度的實施，我國許多城市實現(xiàn)了住房資金的良性循環(huán)，加快解決了住房困難，大部分危房、棚戶、簡屋得到了改造，居民的居住環(huán)境得到了較大的改善。因此，拆遷行為是我國進(jìn)行舊城改造和城市更新的重要手段。另外，拆遷制度也使中國城市住房的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了天翻地覆的變化，城鎮(zhèn)住房以公有制逐漸轉(zhuǎn)化為非國有為主，為房屋的市場交易奠定了基礎(chǔ)。因此，比較實施與不實施拆遷行為的各自損失，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然目前拆遷制度受到了一定的詬病，但是放棄拆遷制度而將城市更新重新放歸私法領(lǐng)域也是不現(xiàn)實的。

為了更好地分析實施拆遷行為的必要意義，在此引入科斯（1960）提出的“合法的妨害”這一概念，即有些行為即使對別人造成了損害，只要該行為的當(dāng)事人采用了適宜的技術(shù)降低了侵害，受到侵害的人也只能承認(rèn)這些行為的合法性，即他們只能忍受。這是法律根據(jù)對整個社會的成本與收益的考慮，作出的對私有產(chǎn)權(quán)適當(dāng)削弱的調(diào)整。于是，從提高社會凈收益的角度出發(fā)，受侵害一方應(yīng)當(dāng)允許并接受“合法的妨害”，即人民群眾應(yīng)當(dāng)對城市房屋拆遷行為報以支持和配合的態(tài)度。另外，由于相對于實力較弱的、分散的居民，拆遷方及地方人民政府顯然具有談判優(yōu)勢，這使得擁有“合法的妨害”權(quán)利的當(dāng)事人，會降低技術(shù)的適宜水平，從而使侵害的程度提高。對于國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不予以承認(rèn)及不明晰界定導(dǎo)致被拆遷者損失加重的現(xiàn)象，便是拆遷方提高侵害程度行為的具體表現(xiàn)。

三、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的城市房屋拆遷問題

土地使用權(quán)是憲法確定的私有產(chǎn)權(quán)，在涉及對這種私人產(chǎn)權(quán)的征收、征用、拆遷時，就應(yīng)當(dāng)考慮補(bǔ)償。然而近年來，在城市房屋拆遷過程中，拆遷往往只是對房屋進(jìn)行補(bǔ)償，不對土地進(jìn)行補(bǔ)償，有關(guān)土地使用權(quán)的補(bǔ)償糾紛時有發(fā)生，從而影響了社會的穩(wěn)定。此外，不合理的法定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使得居民在缺乏合理依據(jù)的情況下根據(jù)自己喜好提出要求，一旦前人的要求得到滿足，后人會以此為依據(jù)提出更高的要求，這也致使拆遷方和地方政府承受了巨大的交易成本和財政負(fù)擔(dān)。

1、城市房屋拆遷的本質(zhì)及其所涉及的土地問題

為了考察國有土地使用權(quán)的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，必須理解什么是產(chǎn)權(quán)。阿曼?阿爾奇安（1965）指出：“在任何社會里，資源的個人使用權(quán)（即產(chǎn)權(quán)）都能得到解釋，產(chǎn)權(quán)意味著對于其他人在資源使用方面做出的違背我意愿的選擇的一種保護(hù)”。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個人相應(yīng)于物時的行為規(guī)范，每個人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這些關(guān)系的成本。”

土地使用權(quán)雖然是不完全物權(quán)，但仍然是獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)利，具有對世性的特征。土地使用權(quán)者直接和不特定多數(shù)人發(fā)生法律關(guān)系，也都可以獨(dú)立地行使物權(quán)請求以保護(hù)自己的合法權(quán)利，也可以自主決定將該權(quán)利轉(zhuǎn)讓、出租或抵押，或在其權(quán)利上設(shè)定其他性質(zhì)的物權(quán)。土地使用權(quán)人實施上述法律行為時，不受土地所有權(quán)人即國家及社會任何其它個體或組織的干涉。因此，土地使用權(quán)是其使用權(quán)人的一項獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。

盡管城市的土地按照憲法規(guī)定屬于國家所有，但這些國有土地上建立了各種不同所有權(quán)的房屋，這些房屋是因為擁有國有土地使用權(quán)而存在的。城市房屋拆遷的直接目的在于國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，被拆遷人的財產(chǎn)價值構(gòu)成不僅涵蓋房產(chǎn)，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出土地的價值。從表面上看，拆遷似乎指向的是房屋，但其本質(zhì)卻是在公權(quán)力干預(yù)下的平等主體之間土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易?；谕恋厥褂脵?quán)的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，其流轉(zhuǎn)交易應(yīng)依法實行有償轉(zhuǎn)讓，房地產(chǎn)開發(fā)及拆遷行為應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金、城鎮(zhèn)拆遷費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，以平等協(xié)商、等價有償?shù)脑瓌t上取得土地使用權(quán)。

然而無論是相關(guān)法律理論，還是拆遷補(bǔ)償實踐，大多有意無意地偏離了拆遷的本質(zhì)。長期以來，一些部門和單位宣稱拆遷方產(chǎn)權(quán)人購買的只是地上建筑物的所有權(quán)，利用地方規(guī)章和政策無視、模糊以至于抹殺公民合法擁有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，不能給予被拆遷方公正合理的拆遷補(bǔ)償。因此，國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定導(dǎo)致了對于受損失方不合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而引發(fā)拆遷交易成本急劇上升、致使矛盾糾紛頻繁涌現(xiàn)，不利于社會的和諧發(fā)展。

2、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升

“交易成本包括事前發(fā)生的為達(dá)成一項合同而發(fā)生的成本和事后發(fā)生的監(jiān)督貫徹該合同而發(fā)生的成本”（R.Matthews，1986）。樊綱（1992）對交易成本的具體成本支出內(nèi)容進(jìn)行了劃分，本文所要分析的拆遷交易成本上升問題則主要涉及其中的議價成本，即為確定買者和賣者的真實要價而進(jìn)行的討價還價過程，此外還應(yīng)包括因無法達(dá)成合同而產(chǎn)生的訴訟賠償等方面的成本支出。

交易與交換，無論是物品的交換還是勞務(wù)的交換，說到底都是一種權(quán)利即“產(chǎn)權(quán)”的交換，也就是放棄對某一物品的產(chǎn)權(quán)換得對另一物品的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明確，事實上從兩個方面使交易成本上升，一方面是造成交易對象之間發(fā)生議價博弈，雙方為追逐私利引起了“有形交易成本”的上升；另一方面，模糊的產(chǎn)權(quán)會阻礙交換行為的發(fā)生，導(dǎo)致交易規(guī)模的縮小，使人無法通過交易行為提高經(jīng)濟(jì)效率，這一由產(chǎn)權(quán)不確定造成的效率損失，也被稱為“無形的交易成本”。下面就有形和無形交易成本兩個方面，對土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升問題進(jìn)行考察。

有形交易成本方面，假定拆遷方對其所致?lián)p失（包括房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)）負(fù)完全責(zé)任，被拆遷方就沒有任何理由修改他們的安排，因為對被損害權(quán)益的賠償總是能夠替代他們損失的市場價值。但是，如果拆遷方抹殺公民的土地所有權(quán)即不用負(fù)完全賠償責(zé)任，他們就會堅持這一安排，這樣輪到被拆遷方設(shè)法減少損失，采取與拆遷方進(jìn)行議價博弈的形式。進(jìn)而，在議價過程中，居民往往具有更高的博弈資本，由于一旦對某個地塊進(jìn)行拆遷，這個拆遷的程序是不可逆轉(zhuǎn)的，政府和開發(fā)商無論投入多大成本都必須將這個工作完成，此時，居民就不會擔(dān)心因為自己要價過高而使得開發(fā)商知難而退。因此，在后一種情形下即土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰的情形下，原先的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)名存實亡，被拆遷方不合理地提高補(bǔ)償要求，使拆遷方和政府承受了大大超出預(yù)算范圍的有形交易成本。

無形交易成本方面，當(dāng)拆遷雙方就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行議價談判陷入僵局而無法達(dá)成拆遷協(xié)議契約，甚至引起雙方法律糾紛時，就產(chǎn)生了無窮大的無形交易成本。即當(dāng)我們以“機(jī)會成本”的觀點(diǎn)來看該問題時，產(chǎn)權(quán)界定不清楚，事實上阻礙交易的實現(xiàn)，使任何交易成為不可能，事實上使?jié)撛跓o形的交易成本無限大。

從這個意義上說，明確界定產(chǎn)權(quán)，不僅是減少有形交易成本的前提，而且本身也減少了“無形的交易成本”。對于我們分析的城市房屋拆遷問題帶來的借鑒意義便是：承認(rèn)并明晰界定被拆遷方應(yīng)有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，并為此建立公平合理的產(chǎn)權(quán)制度以保護(hù)公民的私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，將會大大降低拆遷過程的交易成本，提高社會資源配置效率。

四、土地使用權(quán)明晰界定為被拆遷居民獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的意義

明確的產(chǎn)權(quán)界定，提供了人們進(jìn)行一切交易活動的基礎(chǔ)，它能有效減少和節(jié)約交易成本。進(jìn)而，不同的產(chǎn)權(quán)界定所帶來的資源配置效率也是不同的，換句話說，一種界定可能比另一種更有效率或更無效率，并且存在著最佳產(chǎn)權(quán)界定。盛洪（1992）認(rèn)為，“誰的行動給他人的既定經(jīng)濟(jì)利益帶來損失，誰就要負(fù)賠償責(zé)任，這便是達(dá)到最佳產(chǎn)權(quán)界定的簡化了的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)則”。

對于房屋拆遷問題而言，要達(dá)到最佳土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定，應(yīng)當(dāng)要從遭受利益損失的使用者的產(chǎn)權(quán)角度去考察，由于拆遷方的行為改變了既定的利益格局，為了使社會資源配置效率不受影響，必須負(fù)完全賠償責(zé)任。即政府及有關(guān)部門應(yīng)脫離房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)分離的思路，土地所有權(quán)公有化，并不意味著土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的公有化，應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)的完全市場價格，將其基本或完全界定為居民的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。唯有如此，才能以最有利于社會資源配置為目的的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定方式，有效減少拆遷過程中因土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰所造成的有形和無形交易成本，使拆遷交易活動更容易、更順利、更高效率地進(jìn)行。

同時，不能執(zhí)行的法律，只是一紙空文；不能有效地加以貫徹和保護(hù)的產(chǎn)權(quán)，只是“口頭”的產(chǎn)權(quán)。因此，為使界定產(chǎn)權(quán)不流于形式，還必須有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，即能對破壞產(chǎn)權(quán)的行為進(jìn)行有效的制裁。既然產(chǎn)權(quán)的概念本身是一個社會概念，是在人與人之間才能劃定的社會關(guān)系，那么也就需要以國家機(jī)器為物質(zhì)基礎(chǔ)的社會契約方式加以界定和保護(hù)，而產(chǎn)權(quán)制度便是這樣一種社會法律契約形式。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）指出：“產(chǎn)權(quán)制度是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位和社會關(guān)系”。產(chǎn)權(quán)制度的價值，就是它所能避免的為爭奪產(chǎn)權(quán)而付出的代價和因產(chǎn)權(quán)未定帶來的資源配置的機(jī)會損失。因此，產(chǎn)權(quán)制度較之沒有產(chǎn)權(quán)制度是優(yōu)越的，有關(guān)拆遷立法和監(jiān)督執(zhí)行部門要在行政法規(guī)、地方規(guī)章和具體行動中真正明晰界定以及保護(hù)居民土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，加快建立起將土地房屋共同界為私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的公民產(chǎn)權(quán)制度，推動城市房屋拆遷安置工作更好地為城市建設(shè)服務(wù)。

五、對我國城市房屋拆遷問題的對策性措施思考

1、以明晰界定被拆遷者土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)對拆遷法規(guī)進(jìn)行修訂

國家應(yīng)當(dāng)盡快出臺《房屋拆遷管理法》，確保城市政府因公共利益的需要征收公民、法人和其他組織的國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)時，能夠依照法律的規(guī)定進(jìn)行，而不是依據(jù)現(xiàn)行的行政法規(guī)。修訂法規(guī)的核心任務(wù)是明確城市房屋拆遷安置屬民事范疇，應(yīng)遵循“有償”、“公平”、“平等”的原則，充分保護(hù)被拆遷人依法享有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，改變對依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)被無償征收的不合理狀況。

2、逐步完善土地使用權(quán)補(bǔ)償制度

應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》及《城市房屋拆遷管理條例》中增加對土地使用權(quán)剩余年限補(bǔ)償以及區(qū)位變動補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定，這既是尊重和保護(hù)私人財產(chǎn)的體現(xiàn)，也是市場經(jīng)濟(jì)中土地資源市場化發(fā)展的必然要求。同時，通過設(shè)定較為科學(xué)完善的價格評估程序，合理確定被拆遷房屋及依附土地的貨幣補(bǔ)償金額，充分保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。由于作價補(bǔ)償時，必須考慮土地的價值因素，置換地段區(qū)位，應(yīng)以合理的土地評估價，給予被拆遷人公正合理的拆遷補(bǔ)償。因此，要全面推行市場化評估，拆遷房屋所依附土地的市場化評估要符合國家房地產(chǎn)評估規(guī)范的要求，緊跟動態(tài)的房地產(chǎn)市場。對于被拆遷房屋所依附土地和安置房屋所依附土地的評估，要參照同區(qū)位的房地產(chǎn)市場交易價格，采用同一的市場化評估方法，充分體現(xiàn)公平、公正原則。最后，具體費(fèi)用的計算標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)該通過制定新的《行政征收法》以及相應(yīng)的實施細(xì)則來加以規(guī)定和明確。

3、政府應(yīng)合理定位并履行好自身職責(zé)

在土地管理過程中，政府扮演著雙重角色，即土地所有者和行政管理者。實踐中出現(xiàn)的很多問題都是因為沒有理順這兩種角色的關(guān)系，若要有效推進(jìn)土地所有權(quán)與使用權(quán)分離、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，政府必須正確行使土地所有權(quán)和行政管理權(quán)職責(zé)。拆遷是平等主體之間土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，拆遷補(bǔ)償應(yīng)由雙方當(dāng)事人依法平等協(xié)商確定。除非涉及公共利益拆遷外，政府應(yīng)保持中立。當(dāng)然，由于土地的國有性，國家作為土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人存在管理服從的行政關(guān)系。但是如果政府能夠嚴(yán)格區(qū)分其作為土地管理者與土地所有者的角色，做到“有所為、有所不為”，才不至于在實踐中出現(xiàn)政府職能“越位、缺位、錯位” 的情況。具體到拆遷補(bǔ)償問題上，政府應(yīng)謹(jǐn)守其財產(chǎn)所有人的中立角色，尊重土地使用權(quán)人的私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，做到“行政的歸行政，市場的歸市場”，讓拆遷人與被拆遷人自主談判，無法達(dá)成協(xié)議的依法裁決；同時作為管理者，政府要把自己的工作定位在努力做好協(xié)調(diào)關(guān)系、制定優(yōu)惠政策、提供信息等服務(wù)工作，做到不從拆遷中牟利，不充當(dāng)市場競爭的主體，不與投資主體之間存在經(jīng)濟(jì)利益或親緣關(guān)系，不搞暗箱操作，做到公開、公平、公正。因此，政府唯有成為超脫的居中管理者并努力踐行上述職責(zé)，才能使其重新樹立群眾公信力，更好地推動城市房屋拆遷安置工作。

4、推行被拆遷人參與機(jī)制：對擬建項目的社會評價制度

城市發(fā)展項目是引致城市拆遷的動因所在，因此，必須要做好項目評價工作，把好城市項目審批關(guān)。然而現(xiàn)有的城市建設(shè)拆遷制度似乎在引導(dǎo)公眾參與、協(xié)商、促進(jìn)信息公開、減少負(fù)面社會影響等方面有所欠缺，在城市開發(fā)項目的規(guī)劃和建設(shè)過程中，缺乏對擬建項目進(jìn)行必要的社會評價，難以識別開發(fā)中存在的社會問題。通過對擬定項目進(jìn)行社會評價可以在拆遷戶與拆遷人之間建立一種協(xié)商機(jī)制，賦予拆遷戶協(xié)商權(quán)、發(fā)言權(quán)，把拆遷戶的意見體現(xiàn)在拆遷協(xié)議中，確保他們的利益不受侵犯，達(dá)到城市發(fā)展以城市居民為本的目的。

【參考文獻(xiàn)】

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第2篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

一、改革集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

改革現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),應(yīng)避免制度上的大起大落,這樣比較符合我國作為人口大國和糧食生產(chǎn)安全占獨(dú)特地位的國情。

1　改三級所有為村民小組單一所有

現(xiàn)行的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級所有的集體土地制度,一方面因鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組相互之間的權(quán)屬界限不清晰,給各級所有權(quán)的行使與監(jiān)督帶來困難。另一方面,由于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的范圍較大,使得農(nóng)民相互間了解較為困難,兼之大量農(nóng)民外出打工,加劇了農(nóng)民行使土地權(quán)利、表達(dá)意愿的難度,農(nóng)民的土地權(quán)益難以得到有效保障。因此,改現(xiàn)行的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級所有為村民小組單一所有,則有利于農(nóng)民土地權(quán)利的實現(xiàn)。

2　改集合共有為按份共有

對于我國集體土地所有的性質(zhì),學(xué)術(shù)界看法不一。筆者傾向于將我國現(xiàn)行的農(nóng)民集體所有視為集合共有。這種產(chǎn)權(quán)制度存在所有權(quán)主體虛位、權(quán)利虛化的問題,農(nóng)民不僅難以有效地行使土地所有者的權(quán)利,且其權(quán)利容易受到侵害。故此,筆者主張將現(xiàn)行的集合共有改為按份(戶)共有,農(nóng)民依其農(nóng)村戶籍、土地權(quán)屬證書,按份享有、行使集體土地所有權(quán),并享有相應(yīng)的退出權(quán)及獲得適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

3　落實所有權(quán),強(qiáng)化使用權(quán)

對農(nóng)民按份共有的土地所有權(quán),實行產(chǎn)權(quán)登記、發(fā)證制度。憑其農(nóng)村戶籍、土地權(quán)屬證書,對集體土地有關(guān)事項行使表決權(quán)i如對集體土地經(jīng)營管理者的任用與否、集體土地的使用及處置等。對集體土地的征收征用提起行政復(fù)議權(quán);對各級政府機(jī)構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)組織侵害集體土地的行為,提起派生訴訟的權(quán)利;建立相應(yīng)的退出與補(bǔ)償機(jī)制等。

在落實農(nóng)民按份共有的土地所有權(quán)基礎(chǔ)上,需進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民集體土地使用權(quán)。《物權(quán)法》將集體土地使用權(quán)中的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)一并規(guī)定為用益物權(quán)。根據(jù)物權(quán)法定原則,對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)均應(yīng)實行登記、發(fā)證制度,明確土地邊界、位置、面積等基本情況;非經(jīng)法定程序、不具法定理由、未經(jīng)權(quán)利人同意,任何變更或剝奪農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的行為,當(dāng)屬無效;造成損失的,應(yīng)視情況分別承擔(dān)民事或行政賠償責(zé)任甚或刑事責(zé)任;進(jìn)一步賦予農(nóng)民自行決定其土地的種植品種、經(jīng)營模式等相關(guān)事宜的權(quán)利,以及實現(xiàn)其土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

二、為集體建設(shè)用地正常流轉(zhuǎn)開禁

遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念,以科學(xué)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為指導(dǎo),構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度,使宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等非農(nóng)建設(shè)用地正常流轉(zhuǎn)開禁,以實現(xiàn)集約化用地;培育農(nóng)村土地市場,在國有土地與集體土地之間搭建起一座相通的橋梁,以實現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán),一個市場”及“同地、同價、同權(quán)”,確保集體建設(shè)用地的合法有序流轉(zhuǎn)。

三、制訂《土地征收法》,完善征地制度

1　完善土地征收程序

首先,科學(xué)界定“公共利益”,建立征地目的合法性的事先審查及征詢、聽證制度,改變“先批準(zhǔn)后公告”的做法,嚴(yán)格限制土地的征收征用及農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民土地使用權(quán)的收回。

其次,確立評估、審計制度,實行補(bǔ)償和安置方案的“事前公告”制度以及“先補(bǔ)償后征地”原則。

2　明確補(bǔ)償原則與標(biāo)準(zhǔn)。

確定補(bǔ)償原則,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍:同時,推行基準(zhǔn)地價上的價格協(xié)商機(jī)制與公平分配機(jī)制。需要指出的是,即使征收土地完全是出于公共利益的需要,其成本也應(yīng)由全社會共同承擔(dān)。所以,在土地征收中,應(yīng)通過基準(zhǔn)地價上的價格協(xié)商機(jī)制賦予農(nóng)民平等的話語權(quán),充分聽取農(nóng)民的正當(dāng)利益訴求。

3　健全并落實土地征收中的首長負(fù)責(zé)制

為有效遏制違法征地行為,對違法征地部門,應(yīng)追究其主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。尤其是對于因違法征地致人死亡、傷殘者,應(yīng)加大懲處力度。此外,還應(yīng)明確規(guī)定責(zé)任追究的部門及程序,以增強(qiáng)責(zé)任追究的可操作性。

四、強(qiáng)化土地監(jiān)管制度,形成立體多維的監(jiān)管體系

各級土地管理部門除常規(guī)地籍管理外,還要對土地利用總體規(guī)劃的落實、城市規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、修改、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)實行嚴(yán)格管理,進(jìn)一步落實土地利用規(guī)劃分級控制體系。而圍繞土地用途管制為核心的土地利用規(guī)劃的編制、修改、審批、執(zhí)行以及土地用途變更等環(huán)節(jié),則應(yīng)列入土地督察部門嚴(yán)密監(jiān)管之列。

可在土地督察機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的征地督察部,專門受理群眾對非法征地的舉報,使督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)管建立在廣大群眾的密切配合之上,以加大土地督察力度。

與此同時,應(yīng)充分發(fā)揮各級人大、政協(xié)及媒體等監(jiān)督職能,形成多維監(jiān)管體系。應(yīng)搭建網(wǎng)絡(luò)土地監(jiān)督平臺,暢通群眾和輿論監(jiān)督的渠道,實現(xiàn)公眾對土地用途的社會監(jiān)督。

五、改革現(xiàn)行的財稅制度

根據(jù)我國當(dāng)前實際情況,可設(shè)定一個利益調(diào)整的緩沖期。期間,在提高被征地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提下,可在征地價差中,根據(jù)地方政府對被征地塊投資的實際情況給與相應(yīng)比例的提成作為補(bǔ)償,以利于地方政府對公眾事業(yè)的再投資;但應(yīng)設(shè)定一個較低的最高限額,以確保被征地農(nóng)民的生存狀態(tài)明顯優(yōu)于被征地之前。鑒于地方政府對公眾事業(yè)的投資本就是其職責(zé)所在,其資金也來自納稅人,緩沖期后,地方政府則應(yīng)從征地受償主體中完全退出。國家可通過開征相應(yīng)稅目從而向農(nóng)業(yè)用地集中地區(qū)適當(dāng)傾斜,以協(xié)調(diào)、減少建設(shè)用地集中地區(qū)與農(nóng)業(yè)用地集中地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)失衡狀態(tài);這也是守住我國18億畝紅線所必須正視的現(xiàn)實。

六、完善土地爭議的解決機(jī)制

從我國現(xiàn)行的《土地管理法》第16條來看,土地權(quán)屬爭議的司法解決,以行政裁決為前置程序,而對該行政裁決的期限則并無規(guī)定。該規(guī)定不利于及時有效地解決土地權(quán)屬爭議,亦不利于當(dāng)事人快速維權(quán)。筆者認(rèn)為,土地權(quán)屬爭議的解決程序應(yīng)改為,當(dāng)事人既可直接向法院;也可經(jīng)行政裁決不服后再向法院,并對行政裁決的期限作出明確規(guī)定,該期限不宜過長。

我國《土地管理法實施細(xì)則》第25條則表明,有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的最終解決,以地方政府的行政裁決為準(zhǔn)。而不容忽視的事實是,作為批準(zhǔn)征地的地方政府往往在征收中具有直接的經(jīng)濟(jì)利益。該規(guī)定剝奪了當(dāng)事人的司法救濟(jì)權(quán),使得被征地農(nóng)民喪失了對任意壓價行為的抗衡能力,從而導(dǎo)致大量被征地農(nóng)民涌向上訪之路。筆者主張應(yīng)賦予當(dāng)事人對行政裁決不服時向法院或直接向法院的權(quán)利。

第3篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

第一條為了推進(jìn)和規(guī)范城中村改建和項目建設(shè)集體土地上房屋搬遷安置工作。改善人居環(huán)境，提高居民生活水平，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本規(guī)則。

第二條十堰城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)城中村改建包括市政建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)項目建設(shè)以及其他開發(fā)建設(shè)等項目建設(shè)涉及到集體土地上房屋搬遷的適用本規(guī)則。

第三條本規(guī)則所稱城中村。仍然實行村民自治和農(nóng)村集體所有制的村莊。

第四條城中村改建應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動各方面的積極性。完備城市公共服務(wù)功能，構(gòu)建和諧社區(qū)為目的堅持統(tǒng)一規(guī)劃、集中安置、區(qū)為主體、市里支持、市場運(yùn)作、利民益民的原則，依法保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

第五條市、區(qū)人民政府成立城中村改建領(lǐng)導(dǎo)小組。

市、區(qū)城中村改建辦公室負(fù)責(zé)城中村改建的組織實施工作。

第六條各區(qū)人民政府（管委會）負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)城中村改建工作。其設(shè)立的城中村改建辦公室具體負(fù)責(zé)本區(qū)城中村改建工作的組織實施。

第七條市規(guī)劃、國土、民政、公安、勞動和社會保障等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)。

第八條市城中村改建辦公室應(yīng)當(dāng)會同市規(guī)劃行政管理部門。報市人民政府審批。

任何單位和個人不得擅自改變。經(jīng)批準(zhǔn)的城中村改建專項規(guī)劃。

對存在社會公共安全隱患的城中村由所在區(qū)人民政府組織限期改建。

可以按照有關(guān)規(guī)定遷回原城中村，由城中村遷出的入學(xué)、入伍、服刑人員。禁止其他非農(nóng)人員遷入城中村。

第九條城中村改建。有條件實施多個行政村合并改建，由所在區(qū)人民政府（管委會）決定合并改建。

第十條設(shè)立城中村改建專項資金。由政府承擔(dān)的費(fèi)用。

第二章方案制定

第十一條城中村改建方案。以及城中村改建綜合用地專項規(guī)劃指標(biāo)，統(tǒng)籌考慮村民安置、環(huán)境風(fēng)貌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，充分聽取村民意見，由區(qū)城中村改建辦公室組織編制。

城中村改建方案應(yīng)當(dāng)包括村莊現(xiàn)狀、社區(qū)居民委員會設(shè)立方案、清產(chǎn)核資方案、搬遷安置方案、土地利用方案和建設(shè)設(shè)計方案以及經(jīng)濟(jì)效益分析等。

第十二條城中村改建方案經(jīng)村民會議討論通過后。

不得實施。城中村改建方案未經(jīng)批準(zhǔn)。

第十三條經(jīng)批準(zhǔn)的城中村改建方案。確需變更用地規(guī)劃和建設(shè)設(shè)計方案以及搬遷安置方案時，須按原程序報批。

第三章改制

第十四條城中村改制。應(yīng)當(dāng)堅持戶籍制度、管理體制、經(jīng)濟(jì)組織形式和土地所有權(quán)同步轉(zhuǎn)變的原則。

第十五條實施改建的城中村。其人員依照法定程序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口。

第十六條實施改建的城中村。其集體土地依照程序轉(zhuǎn)為國有土地。

第十七條城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行清產(chǎn)核資。清產(chǎn)核資結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示并經(jīng)村民會議確認(rèn)。

農(nóng)業(yè)、財政、審計等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對清產(chǎn)核資工作的指導(dǎo)、監(jiān)督。

第十八條城中村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果。經(jīng)村民會議討論通過后實施。

原集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)原村民的社會保險費(fèi)用。

第十九條新經(jīng)濟(jì)組織組建后。設(shè)立社區(qū)居民委員會。一個行政村可以獨(dú)立設(shè)立一個社區(qū)居民委員會或就近并入現(xiàn)有社區(qū)居民委員會，也可多個行政村合并設(shè)立一個社區(qū)居民委員會。

按照現(xiàn)行的居民委員會人員組成規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。新設(shè)立的社區(qū)居民委員會人員組成和工作經(jīng)費(fèi)。

第二十條城中村村民轉(zhuǎn)為城市居民后。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于安排原村民。

第二十一條城中村改制后。具體規(guī)則由市人事和社會保障部門制定。

符合享受城市居民最低生活保障條件的原村民，城中村改制后。享受最低生活保障待遇。

第二十二條城中村改制后。環(huán)境衛(wèi)生由區(qū)環(huán)衛(wèi)部門按照城區(qū)環(huán)衛(wèi)管理方式和標(biāo)準(zhǔn)管理。

第四章土地利用

第二十三條城中村改建綜合用地應(yīng)當(dāng)納入年度用地計劃。

可以根據(jù)城中村改建需要，實施改建城中村范圍內(nèi)的少量有產(chǎn)權(quán)單位的國有土地。經(jīng)補(bǔ)償?shù)轿缓螅蓢临Y源部門依法收回其土地使用權(quán)。

第二十四條城中村改建綜合用地以招、拍、掛方式取得。

第二十五條實施改建城中村范圍內(nèi)的少量國有土地。由國土資源行政管理部門依法收購或置換，用于城中村改建。

第二十六條對D級危房及自然災(zāi)害倒塌房屋。

第五章規(guī)劃建設(shè)

第二十七條各區(qū)人民政府（管委會）摸清轄區(qū)城中村底數(shù)的基礎(chǔ)上按照五年規(guī)劃。

并按程序批準(zhǔn)后實施。城中村改建應(yīng)當(dāng)依據(jù)城中村改建專項規(guī)劃制定規(guī)劃設(shè)計方案。

第二十八條城中村改建涉及城市規(guī)劃確定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的應(yīng)當(dāng)優(yōu)先列入城市建設(shè)年度計劃。

第二十九條城中村改建建設(shè)項目。

第三十條城中村改建房屋建設(shè)的行政性收費(fèi)除國家法律法規(guī)規(guī)定征收外。經(jīng)營性收費(fèi)按成本收取。

第六章搬遷安置

第三十一條城中村改建以區(qū)政府（管委會）為主體。應(yīng)當(dāng)按照本章規(guī)定制定補(bǔ)償安置方案，進(jìn)行搬遷安置。

第三十二條實施城中村改建。先建安置房后搬遷原則進(jìn)行，確保被搬遷人及早入住。

給被搬遷人發(fā)放搬家補(bǔ)助費(fèi)和臨時安置補(bǔ)助費(fèi)。被搬遷人需要自行過渡的城中村改建主體應(yīng)當(dāng)參照市物價部門制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三十三條城中村改建主體在動遷之前。足額存入搬遷補(bǔ)償安置資金，并與開設(shè)搬遷補(bǔ)償安置資金專用賬戶的銀行和市城中村改建辦公室簽訂搬遷補(bǔ)償安置資金使用監(jiān)管協(xié)議。該監(jiān)管資金未經(jīng)市城中村管理辦公室同意，銀行不得撥付。

不得挪作他用。補(bǔ)償安置資金應(yīng)當(dāng)全部用于房屋搬遷的補(bǔ)償安置。

第三十四條城中村改建主體在動遷前應(yīng)當(dāng)委托具有房地產(chǎn)估價資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對被搬遷房屋進(jìn)行估價。

第三十五條城中村改建搬遷補(bǔ)償安置以房屋產(chǎn)權(quán)登記載明的面積和性質(zhì)作為補(bǔ)償安置依據(jù)。

第三十六條城中村房屋搬遷實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償及產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合三種補(bǔ)償安置方式。

第三十七條實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的以轉(zhuǎn)戶前城中村在冊戶籍人口為依據(jù)。并結(jié)合原房屋產(chǎn)權(quán)建筑面積進(jìn)行安置。安置房屋每戶總建筑面積不得超過260平方米。

也可根據(jù)集中安置地勢和需要，集中安置房屋戶型以80至130平方米左右為主。合理設(shè)置其他戶型。

第三十八條實行貨幣補(bǔ)償?shù)母鶕?jù)被搬遷房屋的區(qū)位、使用性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)建筑面積、房屋結(jié)構(gòu)等因素。

第三十九條安置房屋價格結(jié)算：

（一）安置房屋建筑面積與被搬遷房屋產(chǎn)權(quán)建筑面積相等部分按重置價結(jié)算；

（二）對就近上靠戶型超出應(yīng)安置補(bǔ)償面積的部分按新建房屋綜合造價結(jié)算。

（三）每戶原房屋合法產(chǎn)權(quán)面積超過260平方米的給與貨幣補(bǔ)償。

（四）安置小區(qū)按人均5平方米預(yù)留門面房由村集體或新經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理經(jīng)營。配建面積為安置小區(qū)建筑面積的5%-10%

第四十條城中村改建主體安排被搬遷人在外自行過渡期限不得超過30個月。超過搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議規(guī)定過渡期限的從逾期之月起由城中村改建實施主體按不低于原過渡補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的2倍向被搬遷人支付過渡補(bǔ)助費(fèi)。

過渡期限自被搬遷人騰空房屋之日起計算。

第四十一條城中村改建主體與被搬遷人簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議。搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：

（一）被搬遷房屋的權(quán)屬、地址、面積、使用性質(zhì)、結(jié)構(gòu)等；

（二）補(bǔ)償方式、安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)算方式；

（三）安置房屋的權(quán)屬、地址、面積、使用性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和過渡方式、過渡期限；

（四）違約責(zé)任和解決爭議的方式。

第四十二條城中村改建主體與被搬遷人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的依相關(guān)法律法規(guī)處理。

第四十三條改制后的新經(jīng)濟(jì)組織作為改建主體實施改建的可以按照批準(zhǔn)的改建方案結(jié)合本村土地資源和實際情況。并經(jīng)原村民會議討論通過。

第四十四條參與安置人員原則上必須戶籍與住房一致。農(nóng)村有合法產(chǎn)權(quán)房屋，若是另有住房的只對搬遷房屋進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，沒有其它住房的納入安置范圍。

第七章監(jiān)督管理

第四十五條城中村改建主體在實施過程中應(yīng)當(dāng)文明守法。弄虛作假。

第四十六條城中村改建主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的改建方案實施改建?；蛘呱米愿淖兏慕ǚ桨傅挠捎嘘P(guān)部門依據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行處理。

第四十七條城中村改建管理工作人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行職責(zé)。、、的由其所在單位或上級主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任；給當(dāng)事人造成損失的依法予以賠償。

第4篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

關(guān)鍵詞：新疆；中亞五國；金融措施

動態(tài)地看，新疆金融業(yè)的發(fā)展步伐正逐漸加快，這進(jìn)一步擴(kuò)大了新疆和中亞五國金融機(jī)構(gòu)之間的差距。同時，新疆金融機(jī)構(gòu)對中亞五國提供資金的增量較為緩慢。而且，新疆和中亞五國都存在資金相對不足的情況。因此，引進(jìn)資金就成為新疆和中亞五國共同關(guān)注的焦點(diǎn)之一。為了引進(jìn)資金，促進(jìn)對五國的貿(mào)易，發(fā)展新疆的經(jīng)濟(jì)，有必要對五國的情況作一定的了解，并在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的應(yīng)對措施。

一、中亞五國為引進(jìn)資金的優(yōu)惠政策

概括地說，中亞五國在對外貿(mào)易方面的優(yōu)惠政策主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1.特惠政策

減免稅(其中最主要的是關(guān)于稅務(wù)投資特惠期的規(guī)定、減免稅的對象主要是財產(chǎn)稅和利潤稅)、免除關(guān)稅(免除關(guān)稅的期限、適用對象為投資項目所需設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅)、提供國家實物贈與(包括財產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)，價值不得超過投資總規(guī)模的30%)。

2.在投資者權(quán)益保障方面

投資商可以自行支配稅后收入，在銀行開立本外幣賬戶；在實行國有化和收歸國有時，國家賠償投資商的損失；可以采取協(xié)商、通過法庭或國際仲裁法庭解決投資爭議；第三方完成投資后，可以進(jìn)行投資商權(quán)利轉(zhuǎn)移。

3.銀行開展的業(yè)務(wù)

以亞洲綜合銀行為例，該行在獨(dú)聯(lián)體國家之間的業(yè)務(wù)市場實行銀行之間清算，貨幣兌換，進(jìn)出口貿(mào)易業(yè)務(wù)，國際匯款，期貨交易，有價證券業(yè)務(wù)。亞洲綜合銀行在執(zhí)行國際結(jié)算業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上發(fā)展同業(yè)銀行網(wǎng)并同許多獨(dú)聯(lián)體各國銀行建立同業(yè)關(guān)系，在其同業(yè)銀行中有著名的俄羅斯、烏克蘭、莫爾多瓦和哈薩克斯坦銀行：CommerzbankAG(德國)；UnionBankofCalifornia(美國)；CentroInternationaleHandelsbank,AG(澳大利亞)。該銀行還使用高技術(shù)為顧客提供廣泛的國際水平的銀行服務(wù)，按照“銀行—因特網(wǎng)”體制，顧客可以晝夜24小時地從世界各地進(jìn)行貨幣資金匯款、接受賬目、檢查賬戶等，同時還使用保護(hù)信息的現(xiàn)代技術(shù)(包括smart卡)，保證顧客轉(zhuǎn)交信息和執(zhí)行業(yè)務(wù)的保密性。

二、多方努力，積極促進(jìn)新疆對五國的貿(mào)易

（一）金融機(jī)構(gòu)應(yīng)大力開展與五國貿(mào)易有關(guān)的國際業(yè)務(wù)

1.建立為我區(qū)與中亞五國貿(mào)易服務(wù)的以商業(yè)銀行為中心的多邊清算系統(tǒng)。穩(wěn)定、安全、高效與順暢的國際多邊清算系統(tǒng)對降低流通成本、避免市場風(fēng)險、促進(jìn)國際貿(mào)易往來具有至關(guān)重要的作用。沒有以銀行為中心的多邊清算系統(tǒng)為國際貿(mào)易提供結(jié)算服務(wù)，國際貿(mào)易往來根本不可能進(jìn)行。因此應(yīng)該加強(qiáng)與中亞五國的溝通，盡快建立彼此間的多邊清算網(wǎng)絡(luò)體系。在這個清算系統(tǒng)中，結(jié)算貨幣可以是可兌換的自由貨幣，也可以是在一定基礎(chǔ)上產(chǎn)生的記賬貨幣；結(jié)算的金融機(jī)構(gòu)可以是新成立的，也可以從現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)中選擇合適的機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也可以利用環(huán)球銀行金融電訊系統(tǒng)(SWIFT)來完成清算。

如從現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)中選擇合適的機(jī)構(gòu)，則中國銀行新疆分行和吉爾吉斯斯坦的亞洲綜合銀行以及環(huán)球銀行金融電訊系統(tǒng)(SWIFT)都可以作為多邊清算系統(tǒng)的中心。

2.在對五國貿(mào)易中的結(jié)售匯給予特殊待遇：目前我國對出口收匯的管理主要以2003年8月5日印發(fā)的《出口收匯核銷管理辦法》和2003年9月8日的《出口收匯核銷管理辦法實施細(xì)則》為主，這個辦法的主要管制對象為出口收匯，主要目的不是為了鼓勵外資的進(jìn)入，因此也就沒有對外資企業(yè)的外匯收支做出相應(yīng)的規(guī)定，更沒有對外資的進(jìn)入給予特殊的待遇。

3.提供遠(yuǎn)期外匯買賣、外匯掉期（ForeignExchangeSwap）、外匯期貨(ForeignExchangeFutures)和外匯期權(quán)(ForeignExchangeOptions)等業(yè)務(wù)，為貿(mào)易雙方匯率風(fēng)險管理提供更多的選擇余地，同時還可進(jìn)行“福費(fèi)廷”(Forfeiting)和政府貸款的等業(yè)務(wù)。從事國際貿(mào)易往來的企業(yè)除信用風(fēng)險外，面臨的最大風(fēng)險就是匯率變動風(fēng)險。由于我國實行盯住美元的匯率制度，美元又實行由市場供求所決定的浮動匯率制，這就使我國的企業(yè)在國際貿(mào)易往來中使用非美元的外匯計價結(jié)算時隨時面臨計價結(jié)算貨幣匯率變動的風(fēng)險，這就需要金融機(jī)構(gòu)按照國際慣例，隨時為企業(yè)提供相關(guān)的外匯交易工具與服務(wù)，使企業(yè)能夠利用這些交易與工具，通過相應(yīng)的風(fēng)險管理降低與轉(zhuǎn)嫁匯率變動風(fēng)險，達(dá)到避險保值的目的。4.參與和提供銀團(tuán)貸款(SyndicatedLoan)，為我區(qū)企業(yè)和項目融資(ProjectFinancing)創(chuàng)造更多機(jī)會和條件：我國第一個成功的銀團(tuán)貸款的案例是“大亞灣核電站”項目(最初采取中行擔(dān)保向海外借入銀團(tuán)貸款貸再轉(zhuǎn)貸的形式)，中國工商銀行第一筆本外幣銀團(tuán)貸款是1991年上海分行牽頭組織的上海東方明珠電視塔項目銀團(tuán)貸款。對于決定我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項目，也適宜采用銀團(tuán)貸款的方式引進(jìn)資金。

（二）在五國設(shè)立分支機(jī)構(gòu)(ForeignSubsidiaryBank)，努力實現(xiàn)本地金融向五國的滲透。五國金融系統(tǒng)普遍具有“銀行體系脫離實體經(jīng)濟(jì)”、“銀行業(yè)務(wù)中短期貸款比重大，長期貸款比重極小，投機(jī)性投資大大高于生產(chǎn)性投資”的特點(diǎn)，雖然都“嚴(yán)格規(guī)范和限制在國內(nèi)設(shè)立外資、合資銀行”，但并非禁止外資和合資銀行的進(jìn)入。結(jié)合其金融系統(tǒng)存在的問題，考慮到我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，通過設(shè)立分支機(jī)構(gòu)努力實現(xiàn)本地金融機(jī)構(gòu)向五國的滲透，從而為我區(qū)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和政府進(jìn)行外部融資創(chuàng)造條件，同時也能為我區(qū)金融機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展提供良好的經(jīng)驗借鑒，還可以在信用征信方面做一些嘗試。

（三）積極推進(jìn)企業(yè)的外源融資。通常而言，企業(yè)的籌資方式分為內(nèi)部融資(主要通過折舊和留存收益進(jìn)行)和外部融資(主要通過發(fā)行股票和債券進(jìn)行)兩類。因五國大都在“培育金融市場，發(fā)展多樣化的金融工具”，我們可以抓住這個契機(jī)，通過發(fā)行股票、債券的方式籌資，同時也可以利用長期借款、租賃等方式融資，包括混合籌資(發(fā)行優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換債券和認(rèn)股權(quán)證)，這些都可能成為五國市場上比較看好的金融工具。

（四）政府對外商投資制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。為鼓勵外商在我區(qū)境內(nèi)投資，保護(hù)投資者合法權(quán)益，可以在與《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》以及《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》等有關(guān)利用外資的法律、法規(guī)和國家向中西部傾斜的有關(guān)政策不相矛盾的情況下，結(jié)合我區(qū)實際，對外商投資制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策并采取符合我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的措施。比如減免稅、免除關(guān)稅、提供國家實物贈與、政府補(bǔ)貼等措施，并在投資者權(quán)益保障方面做出一定的承諾。

1.在稅收方面，可以使用經(jīng)濟(jì)、行政、法規(guī)等手段，結(jié)合《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》，在稅法規(guī)定的稅率基礎(chǔ)上進(jìn)一步給予優(yōu)惠。結(jié)合我區(qū)的情況，可以對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外商投資企業(yè)，免征農(nóng)業(yè)稅若干年；對重點(diǎn)鼓勵的產(chǎn)業(yè)項目給予相應(yīng)的財政補(bǔ)貼，免繳、緩繳、減繳或抵繳土地使用權(quán)出讓金，限價出讓或收取(土地使用費(fèi))；對磁道資源開采暫緩征收資源稅若干年；對外商自有自用房產(chǎn)免征或減關(guān)征收城市房地產(chǎn)稅；對從事水利、能源、交通、小城鎮(zhèn)等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的用地和公益事業(yè)用地可以按行政劃撥方式取得國有土地使用權(quán)；減半征收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)；減半或最低限度收取行政事業(yè)性收費(fèi)；免征車船使用牌照稅、屠宰稅等。

2.在投資保障方面，結(jié)合《中華人民共和國價格法》、《新疆維吾爾自治區(qū)行政事業(yè)性收費(fèi)管理條例》和國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，優(yōu)先保證外資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所需的水、電、暖、汽；優(yōu)先安排土地使用、運(yùn)輸計劃和進(jìn)出口配額；禁止向外資企業(yè)亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款、亂檢查；優(yōu)先辦理外資企業(yè)人員的出入境手續(xù)等。

3.對于能夠促進(jìn)我區(qū)土地開發(fā)的給予特殊的優(yōu)惠。對利用荒山、荒地和荒灘進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的，減免土地出讓金、土地使用權(quán)若干年不變的政策，對于達(dá)到一定條件的可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或延續(xù)土地使用權(quán)；對于促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的，可以免、減、緩等方式收取探礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等。

參考文獻(xiàn)：

[1]《哈薩克斯坦共和國國家對直接投資保護(hù)法》.

[2]《哈薩克斯坦共和國銀行和銀行業(yè)務(wù)法》(2002-8-19).

[3]《哈薩克斯坦的投資法》簡介(2003年1月8日).

[4]《哈薩克斯坦共和國國家支持直接投資法》.

第5篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國經(jīng)濟(jì)由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟(jì)增長的特殊激勵結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機(jī)制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。

本報告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計了相應(yīng)的土地政策。

二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

（一）以進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機(jī)，開展國土規(guī)劃

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護(hù)為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標(biāo)為主導(dǎo)，決定一個地方在一個階段的經(jīng)濟(jì)面貌，也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此，往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應(yīng)，而且城市外延的擴(kuò)大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設(shè)規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進(jìn)行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)量的指標(biāo)性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化水平大大超過預(yù)期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權(quán)威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補(bǔ)的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進(jìn)形成主體功能區(qū)為契機(jī)，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對國土進(jìn)行全面規(guī)劃，實行科學(xué)的國土開發(fā)和保護(hù)，對于優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進(jìn)行科學(xué)布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學(xué)性，減少行政干預(yù)，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展

改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當(dāng)時的政策鼓勵農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當(dāng)時廣東比較靈活的集體土地進(jìn)入市場的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴(yán)格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時，留下了大量存量集體建設(shè)用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨(dú)家控制土地、低價供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路，不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗，避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向，給集體建設(shè)用地進(jìn)入市場開辟一個通道，將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護(hù)為主，土地政策的制定和實施則應(yīng)以強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制的完善為主，通過補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）建立和健全補(bǔ)償機(jī)制，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展

我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經(jīng)濟(jì)，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強(qiáng)，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

盡管我們力圖通過財政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距，一個地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉(zhuǎn)移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉(zhuǎn)。

解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進(jìn)程和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程；對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實行的財政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護(hù)基金，給予補(bǔ)償；除了中央財政渠道外，還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機(jī)會損失補(bǔ)償機(jī)制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟(jì)、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。

（四）充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用

我國上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風(fēng)險，農(nóng)民權(quán)益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。

我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動經(jīng)濟(jì)成長的機(jī)制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨(dú)家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，通過價格機(jī)制反映土地資源的稀缺性，引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用；將財產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果，促進(jìn)社會和諧和政治穩(wěn)定。

具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點(diǎn)是，強(qiáng)化市場機(jī)制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應(yīng)的壟斷，誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對農(nóng)民財產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)膫€案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對農(nóng)民土地權(quán)益實行合法保護(hù)。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對土地級差收益的分享，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計

（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策

1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國家和地區(qū)同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系，提高土地的集約度和利用效率，推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市集聚效應(yīng)對整個經(jīng)濟(jì)的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應(yīng)量，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過市場方式供應(yīng)于經(jīng)營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營性用地。

2.強(qiáng)化市場在建設(shè)用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。（1）嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費(fèi)土地，又易滋生腐敗。建議對建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進(jìn)行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c(diǎn)。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況，建議出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設(shè)用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點(diǎn)。（1）出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價格上漲的有利時機(jī)，以盤活閑置土地為目的，由國務(wù)院盡快出臺關(guān)于處置國有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機(jī)構(gòu)抵債土地繳納閑置費(fèi)、土地收回和相關(guān)稅費(fèi)等作出明確政策規(guī)定。同時，加強(qiáng)土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進(jìn)行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點(diǎn)，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機(jī)。（2）對存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進(jìn)行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標(biāo)支持和減免稅費(fèi)，由登記機(jī)關(guān)直接按歷史用地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進(jìn)行。對違法用地的舊廠房拆遷，應(yīng)視情給予補(bǔ)償。為防止地方借改造之機(jī)擴(kuò)大集體建設(shè)用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進(jìn)行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點(diǎn)。（3）尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。

4.實行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例，土地嚴(yán)管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計劃指標(biāo)控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達(dá)70萬畝。土地嚴(yán)管后，2005年國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬畝，加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補(bǔ)平衡。（3）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡，這種做法一直沒有得到中央認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。

6.進(jìn)行土地財產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動土地財產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗，土地財產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實施。建議將與土地財產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)有償使用費(fèi)合并征收，體現(xiàn)保護(hù)耕地的目的；土地保有稅是對持有建設(shè)用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評估機(jī)構(gòu)公布一個地區(qū)一定時期的土地價格，稅務(wù)部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設(shè)用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價值的使用。（2）在土地財產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預(yù)算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點(diǎn)：一是，預(yù)算資金管理是年初進(jìn)行預(yù)算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當(dāng)年計劃出讓多少土地可以由有關(guān)機(jī)構(gòu)控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實施細(xì)則。二是，中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中，應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機(jī)。

7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

（二）重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的土地政策

1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營土地風(fēng)險。（1）改變建設(shè)用地指標(biāo)過于集中于大城市的局面。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響大。在一些省份，2/3以上的建設(shè)用地指標(biāo)被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該予以改變。（2）在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實行政府土地儲備和獨(dú)家經(jīng)營土地，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營土地并非一本萬利，應(yīng)減少政府獨(dú)家供應(yīng)土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過高，帶來供地結(jié)構(gòu)的不合理，也影響土地收益，應(yīng)當(dāng)予以改變。

2.嘗試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費(fèi)。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域落戶，促進(jìn)制造業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。

3.維持工業(yè)化、城市化進(jìn)程中集體和國有土地的“同地、同價、同權(quán)”。（1）城市化進(jìn)程中的土地國有化趨勢應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護(hù)我們這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時的長期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應(yīng)與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉(zhuǎn)讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進(jìn)行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書。（3）要對所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認(rèn)真普查，制定出補(bǔ)辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場進(jìn)行交易，這一過程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進(jìn)行等價交換。土地使用權(quán)價格應(yīng)該是市場價格。(4)加強(qiáng)集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上，嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系，要加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會保障，以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。

5.進(jìn)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補(bǔ)平衡。（2）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡。（3）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。

（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護(hù)的財政和地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。（1）國家財政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補(bǔ)償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發(fā)達(dá)地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補(bǔ)償辦法。

2.加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革，增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；（2）林地權(quán)屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。

3.對于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進(jìn)程，帶來當(dāng)?shù)厝丝谥赂唬瑧?yīng)該支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標(biāo)。

（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護(hù)的財政補(bǔ)償機(jī)制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護(hù)區(qū)，資源的保護(hù)具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護(hù)的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。

2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當(dāng)關(guān)鍵，因此，這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)功能，中央財政應(yīng)對本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護(hù)設(shè)立專門資金。

第6篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

但不久后深圳市人大通過媒體做出澄清,指出小產(chǎn)權(quán)房“準(zhǔn)生”的消息是誤讀;6月9日,國土資源部明確指出,“小產(chǎn)權(quán)房”是一個模糊、不準(zhǔn)確的概念,實質(zhì)是無產(chǎn)權(quán)的違法建筑,它違反土地管理法律,違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)管理的法律,違反相關(guān)政策,各地要嚴(yán)格依法查處大量存在的“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地、違法建筑行為;6月25日,國土資源部再次表態(tài),無論是否建在耕地上,只要是沒有經(jīng)過批準(zhǔn),沒有辦理轉(zhuǎn)讓征收手續(xù),在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的商品房都是違法的。但由于各地小產(chǎn)權(quán)房情況不一,國土部不會出臺統(tǒng)一的處理意見,會責(zé)成地方國土部門,具體調(diào)查每一個樓盤,依法合情合理地解決。

違法建筑,這個幾乎與深圳的城市化進(jìn)程相伴相生的產(chǎn)物,至今沉疴已久,成了發(fā)展的羈絆、歷史的難題。而深圳之外,小產(chǎn)權(quán)房在全國各地亦普遍存在。這次深圳市決心下猛藥治理,如何解題?能否破除?在“最遲年底之前”公布的細(xì)則頒布之前,人們正懷著各種復(fù)雜的心情等待著

安家小產(chǎn)權(quán)房

從繁華的公路拐進(jìn)深圳龍崗區(qū)布吉街道杓媽嶺教育新村,對初來乍到者來說,猶如進(jìn)了迷宮。

27座高樓緊緊簇?fù)碓谝黄?巷與巷都是相似的,樓間寬處,消防車只能勉強(qiáng)通過,窄處,面對面的窗戶可伸手相握。縱橫交錯的電線掛在樓體外墻,呈交錯狀,仰頭望去仿佛步入亞馬遜叢林,高樓遮蔽了天幕,夾縫間留有“一線天”。

面館、肉鋪、菜攤、理發(fā)店⋯⋯每幢樓的一層皆被開辟成“底商”,從一間間小店里傳出帶有南腔北調(diào)的普通話,狹長的巷子里人來人往,夾著幾輛小轎車穿行而過。

30歲的林宜鵬牽著兩歲的兒子林子豪從遠(yuǎn)處走來,隨林宜鵬走進(jìn)他們在5層的家,進(jìn)門的瞬間,忽然感到一陣清新舒爽――蛋青色反著光亮的地磚,一塵不染的仿紅木桌椅,還有一尊巨大的玻璃魚缸貼墻而立。干凈,讓這個采光并不好的屋子顯得明亮。林宜鵬略帶得意地說,裝修只花了一萬,地磚和白墻是“開發(fā)商”附送的簡裝。

“這套80多平米的房子,只花了12萬,住上十幾年本錢就回來了?！绷忠所i說,住這個社區(qū)的,基本沒有本地人,倒是五湖四海哪兒的都有,做什么的都有,像住他隔壁的是個的士司機(jī),最多的是做生意的小老板,“在深圳關(guān)內(nèi)買房、租房都貴,關(guān)外這邊便宜很多。所以關(guān)內(nèi)賺錢、關(guān)外生活,這才比較實在嘛!”

教育新村并不新,有7年歷史了。整個占地面積1.5萬平方米,有27棟十幾層的小高層,小區(qū)內(nèi)居住著大概7000多人。在被原用地單位幾經(jīng)轉(zhuǎn)讓之后,它所在的地塊被分割成20多塊出售給小開發(fā)商,從2002年7月開始,教育新村的樓房如雨后春筍般開工建設(shè)――當(dāng)時距國家以及深圳明令禁止建設(shè)和銷售小產(chǎn)權(quán)房已過去了3年。

提起這揮之不去的隱憂,林宜鵬聲調(diào)提高,語速加快,好似立即要拿起武器保衛(wèi)家園:“他們說要把房收走,連本帶息把購房款退還我們,可是以深圳現(xiàn)在的房價,我們怎么可能買得起?本來該是開發(fā)商和失職部門的責(zé)任,不應(yīng)該板子打在老百姓身上嘛!如果說我們買房手續(xù)不合法,需要補(bǔ)交什么,我們愿意去辦理?！?/p>

“我們就是普通老百姓,說我們圖便宜、不謹(jǐn)慎上當(dāng)了,那在整個過程中,相關(guān)審查部門呢?允許違章房子建起來,他們責(zé)任更大。不能讓我們這些住戶為這些失職的人造成的違建承擔(dān)責(zé)任吧!”

廉價“類商品房”,擋不住的誘惑

如果說教育新村高密度能直接給人“城中村”、“違法建筑”的印象,那么深圳還有一類違法建筑,與教育新村性質(zhì)一樣,其形式卻堪比豪華商品房。

在龍崗區(qū)龍華鎮(zhèn)牛欄前村,一座32層的大廈傲然聳立,在周圍高低不等的農(nóng)民房的簇?fù)硐?更顯鶴立雞群。雖耳聞當(dāng)?shù)厝朔Q這里為“深圳最牛小產(chǎn)權(quán)房”,但真的站在這座名叫華僑新苑的大廈腳下,仍會驚嘆其巨大的體量。

華僑新苑由4棟樓“連體”而成,每層樓共34戶,有A-J十個戶型,從24平米到130平米不等,算下來有近1000套房子,配套一應(yīng)俱全。

售樓處門庭若市,售樓小姐們忙不迭地招呼各路看房客:“是沒產(chǎn)權(quán)證,但村里宅基地都是永久產(chǎn)權(quán),沒問題的啦,我們?nèi)A僑新苑是所有小產(chǎn)權(quán)房里質(zhì)量最好的,現(xiàn)在好朝向、好樓層剩得不多了,要抓緊喔?！?/p>

“本地村民也買這里房子住嗎?”對于記者的這個問題,售樓小姐的臉上浮現(xiàn)出“太沒常識了”的表情:“公寓住的都是外地人,村民才不住這里,他們都住別墅,村里給他們蓋的。”

而在人手一張的戶型圖彩頁上,一個不起眼的角落標(biāo)著一行小字:“特別提示:本圖示僅供本村村民、華僑裝修設(shè)計時參考,本項目不對外銷售?！?/p>

帶老爸一起來看房的劉先生,對自己選中的94平米三居室的折后價格44.3萬,感覺挺滿意:“對比了周圍樓盤,商品房每平米都賣到一萬二了,是這兒的3倍。哎,只要是自己住,有沒有產(chǎn)權(quán)證沒多大關(guān)系?！?/p>

“小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正,我在買房的時候壓根就沒想過拿本的事兒。買小產(chǎn)權(quán)房我的算法很簡單:我租房每月3000元,一年是36000,10年是36萬,10年后我仍然沒房,那時候深圳的房價是啥樣我都不敢想。但我現(xiàn)在買一套三四十萬,住上十幾年也就回本了。10年后房子也還是我的資產(chǎn)?！眲⑾壬炌旰贤?一臉輕松,仿佛宣告自己的人生從此改變:“來深圳這么多年,終于有套自己的房了,至少不會再發(fā)生租房時被人趕的事了吧?！?/p>

小產(chǎn)權(quán)房,土地權(quán)益博弈之結(jié)

要解開“小產(chǎn)權(quán)房”這個復(fù)雜的結(jié),顯然面臨著諸多難題。

小產(chǎn)權(quán)房隱含巨大風(fēng)險

“從法律意義上講,當(dāng)初的購房合同不受任何保護(hù)”。深圳市社會科學(xué)院城市營運(yùn)研究中心主任高海燕對記者說,于買房人而言,小產(chǎn)權(quán)房隱含的風(fēng)險是巨大的,有如冰山淹沒在水面下的部分:“首先這類房子不能轉(zhuǎn)讓,不能獲得財產(chǎn)保險,不能得到有效賠償,即使短期內(nèi)可以居住,但訴訟風(fēng)險不可控制。其次是小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正很難實現(xiàn),一個障礙是從地權(quán)到產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)程序非常復(fù)雜,第二個是產(chǎn)權(quán)分割困難。即使退一萬步而言,如果真的給這些小產(chǎn)權(quán)房一戶一本房產(chǎn)證,這些業(yè)主還是要補(bǔ)地價以及房款,否則很難向普通民眾交代。最后,產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險,違法建筑存在監(jiān)管缺位問題,加上成本控制的因素,又會導(dǎo)致濫用劣質(zhì)建筑材料?！?/p>

深圳處理違法建筑的最大難點(diǎn),高海燕認(rèn)為,不是村民在自己的宅基地上蓋的那些所謂的小產(chǎn)權(quán)房,而是社區(qū)股份公司在原先保留的發(fā)展用地上所蓋的那些“類商品房”(即建筑形態(tài)、社區(qū)形態(tài)類同于商品房小區(qū))。“嚴(yán)格意義上講,深圳社區(qū)股份公司用地是國有土地,但它們的建造過程卻基本游離于城市土地和規(guī)劃的管理之外,對這樣的建筑該如何定性?在現(xiàn)行的土地管理法規(guī)與現(xiàn)實狀況間很難找到一個妥善的辦法”。

對于深圳再次向違建開戰(zhàn),普遍的共識是:這將是一次牽扯甚廣、非常復(fù)雜艱巨的工程。

厘清農(nóng)村城市化的歷史欠賬

自1980年建市以來,深圳市由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,農(nóng)村城市化進(jìn)程加快,出現(xiàn)了多次違法搶建的。1999年,深圳首次立法治理違建,市人大常委會頒布了《關(guān)于堅決查處違法建筑的決定》,明確1999年3月5日以后所建的違法建筑一律查處,但搶搭“末班車”的心理使原住民再度瘋狂搶建。

2004年,深圳市為了加快城市化進(jìn)程,把農(nóng)村集體所有制土地全面轉(zhuǎn)為國有,村民轉(zhuǎn)為市民,并取消了村組織。因此嚴(yán)格來說,深圳已經(jīng)不存在農(nóng)村集體土地。

但是為了照顧原村民的利益,深圳市也給原村民每人100平米工商用地、不超過100平米的住宅用地,以及每戶200平米農(nóng)村道路、市政等公共設(shè)施用地,同時,每個村成立一個股份公司,這些土地多被村民當(dāng)做資產(chǎn)入股,每年獲得收益分紅?，F(xiàn)在的“違法建筑”多是由這些社區(qū)股份公司所建。

“物業(yè)經(jīng)濟(jì)”讓村民每年收入不菲,解決了其在城市化進(jìn)程中因失地引致的生存危機(jī)。同時,低廉的租金,讓眾多“城中村”形成了一個自給自足、物價低廉的生活娛樂配套系統(tǒng),為很多收入低微的外來務(wù)工人員提供了廉價的落腳點(diǎn)。于是,城中村又無意中承載了“勞動力蓄水池”、“倉庫”等多重功能。

“歷史遺留的違法建筑問題長期困擾著深圳的發(fā)展,違建大量侵占土地,土地?zé)o法集約利用,加劇了土地資源的緊張”。深圳市人大常委會副主任李華楠說。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的房地產(chǎn)市場是根本

盡管法律政策始終在向小產(chǎn)權(quán)房說“不”,卻并未妨礙小產(chǎn)權(quán)房供銷兩旺。

“有需求,這是最為核心的問題?！?中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞認(rèn)為,雖然金融危機(jī)讓投資性需求有所減弱,但住房需求和改善性需求仍然大量存在,高額房價,讓許多中低收入群體不得不轉(zhuǎn)向小產(chǎn)權(quán)房,才會不斷出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房各種各樣的違規(guī)操作。

第7篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

關(guān)鍵詞：政策包；環(huán)境影響評價；生態(tài)補(bǔ)償；協(xié)議保護(hù)機(jī)制；企業(yè)社會責(zé)任

中圖分類號：F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0014-06

隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，生態(tài)和環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。因此，環(huán)境政策也成為專家學(xué)者爭相討論的焦點(diǎn)，并提出了具有代表性的環(huán)境政策概念[1，2]。但總體上而言，環(huán)境政策是指國家在環(huán)境保護(hù)方面的一切行動和做法，包括環(huán)境法規(guī)及其政策安排。近年來，我國對生態(tài)建設(shè)高度重視，并采取了一系列加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的政策措施，有力地推進(jìn)了我國生態(tài)狀況的改善。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展峰會后，環(huán)境問題成為各國研究的重點(diǎn)，同時我國也加緊了環(huán)境政策的研究與建設(shè)。目前，我國現(xiàn)行的環(huán)境政策主要包括環(huán)境影響評價（Evaluation of Environmental Effects/Environmental Impact Assessments，EIA）、企業(yè)社會責(zé)任 （Corporate Social Responsibility，CSR）、各項環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策以及各部門的規(guī)章制度等。為解決我國不斷涌現(xiàn)的環(huán)境問題，國家和部門陸續(xù)推出了系列配套的環(huán)境政策。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)刺激或經(jīng)濟(jì)動力的政策和措施被認(rèn)為是最有效的管理環(huán)境的方法[3]。其中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（Ecological compensation/ Payment for Ecological Services，EPS）被西方國家證明是一種比較完善的環(huán)境激勵政策。我國也在一些省份做生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖痉?，以期找到適合于我國的生態(tài)補(bǔ)償方式，充分發(fā)揮它應(yīng)有的作用。另外，最近由幾個非政府組織引進(jìn)的環(huán)境政策-協(xié)議保護(hù)機(jī)制 （Conservation Concession Mechanism，CCM），從各地的示范項目結(jié)果來看，也是一項關(guān)系民生的環(huán)境政策。

下面就中國現(xiàn)行主要環(huán)境政策的內(nèi)涵和沿革進(jìn)行分析和研究，并把中國正在運(yùn)行并取得一定成效的和今后將會大力推廣的主要環(huán)境政策統(tǒng)一稱為環(huán)境政策包 （Integrated Policy Package，IPP），這些政策在企業(yè)運(yùn)行及項目運(yùn)作時相互結(jié)合，互為補(bǔ)充。此項目在研究階段的環(huán)境政策主要包括四個工具：環(huán)境影響評價、協(xié)議保護(hù)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償和企業(yè)社會責(zé)任。日常的企業(yè)行為中，這些政策將從各個方面約束企業(yè)對環(huán)境的影響程度。企業(yè)有投資和項目計劃時，首先要想到的是要做環(huán)境規(guī)劃。這是對項目區(qū)域資源和環(huán)境本底清查以及今后一系列動作行為的指南，項目無論大小環(huán)境規(guī)劃是必要的。環(huán)境規(guī)劃有了，最重要的還是對這個規(guī)劃進(jìn)行評價，評價規(guī)劃的實施將對這個區(qū)域環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)帶來什么樣的影響，怎樣使這些影響減到最低，又采取哪些措施解決或是避免環(huán)境問題的出現(xiàn)？有了這許多的環(huán)境問題，當(dāng)然就必須提出解決方案。生態(tài)補(bǔ)償以及企業(yè)發(fā)揮社會責(zé)任這都是行之有效的保護(hù)措施，也是一種經(jīng)濟(jì)激勵措施，再有就是近幾年提出的協(xié)議保護(hù)機(jī)制，這是一種由NGO參與保護(hù)環(huán)境以及提高居民生活水平的解決環(huán)境問題的措施。這幾種環(huán)境政策可以相輔相成，面面俱到地照顧到各個階層的利益，促進(jìn)和諧社會的發(fā)展。

一、環(huán)境政策包工具的內(nèi)涵

（一）環(huán)境影響評價 （Environmental Impact Assessments，EIA）

環(huán)境影響評價（簡稱環(huán)評）是指對擬議中的人類的重要決策和開發(fā)建設(shè)活動，可能對環(huán)境產(chǎn)生的物理性、化學(xué)性或生物性的作用及其造成的環(huán)境變化和對人類健康和福利的可能影響，進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評估，并提出減少這些影響的對策措施。環(huán)境影響評價作為一項有效的管理工具有四種最為基本的功能：判斷功能、預(yù)測功能、選擇功能和導(dǎo)向功能。

2003年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式實施，表明中國已經(jīng)建立和形成了一套具有中國特色的環(huán)境影響評價管理的法律和法規(guī)體系。環(huán)境影響評價已經(jīng)成為支持中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，成為實施可持續(xù)發(fā)展的基本保證，是實現(xiàn)“以人為本”、促進(jìn)人和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。此法所稱環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。

環(huán)評貫穿項目建設(shè)的整個過程，項目的決策鏈為戰(zhàn)略―政策―規(guī)劃―計劃―項目[4，5，6]，因此環(huán)評存在于項目整個決策鏈中，戰(zhàn)略環(huán)評則位于整個鏈條中的首位，可從源頭上保護(hù)環(huán)境。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（Strategy Environmental Impact Assessment SEA）簡稱戰(zhàn)略環(huán)評，是對政府部門和戰(zhàn)略性決策行為及其可供選擇方案的環(huán)境影響和效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)和綜合性評價的過程，它先于工程項目的環(huán)境影響評價，為政府的政策、規(guī)劃、計劃的制定和實施及方案選擇提供科學(xué)的技術(shù)支持[7，8]。由此可見，戰(zhàn)略環(huán)評是對政府政策、規(guī)劃及計劃（PPP，Policy Plan & Program）的環(huán)境影響評價，所以戰(zhàn)略環(huán)評包括我國現(xiàn)在要求的規(guī)劃環(huán)評，還包括國外已經(jīng)有的（我國未來也可能有的）政策環(huán)評和計劃環(huán)評等形式。其具體內(nèi)涵是指對政策、規(guī)劃或計劃及其替代方案可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范的、系統(tǒng)的綜合評價，并把評價結(jié)果應(yīng)用于負(fù)有公共責(zé)任的決策中[9]。它是針對項目環(huán)評的缺陷而提出的。

（二）生態(tài)補(bǔ)償（Payment for Ecological Services，PES）

生態(tài)補(bǔ)償是指，國家或社會主體之間約定對損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開發(fā)利用主體進(jìn)行收費(fèi)或向保護(hù)資源環(huán)境的主體提供利益補(bǔ)償性措施，并將所征收的費(fèi)用或補(bǔ)償性措施的惠益通過約定的某種形式，轉(zhuǎn)移到因資源環(huán)境開發(fā)利用或保護(hù)資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體的過程[10]。

目前，國際上與中國生態(tài)補(bǔ)償涵義接近的有生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（payment for environmental/ecological services）、生態(tài)/環(huán)境服務(wù)市場（Market for environmental/ecological services）和生態(tài)/環(huán)境服務(wù)補(bǔ)償（Compensation for environment/ecology ），其實質(zhì)是由于土地使用者往往不能因為提供各種生態(tài)環(huán)境服務(wù)（包括水流調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)和碳蓄積等）而得到補(bǔ)償[11]，因此對提供這些服務(wù)缺乏積極性，通過對提供生態(tài)/環(huán)境服務(wù)的土地使用者支付費(fèi)用，可以激勵保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為[12]，該措施還可以為貧困的土地所有者提供額外的收入來源，以改善他們的生計。上述概念中使用最廣泛的是生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（payment for environmental/ecological services，PES）[11]。

國際上所說的“生態(tài)（環(huán)境）補(bǔ)償（Ecological/environmental compensation）”主要是指：通過改善被破壞地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)狀況或建立新的具有相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)功能或質(zhì)量的棲息地，來補(bǔ)償由于經(jīng)濟(jì)開發(fā)或經(jīng)濟(jì)建設(shè)而導(dǎo)致的現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)功能或質(zhì)量下降或破壞，保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性[13，14，15]。這與我國生態(tài)學(xué)意義的生態(tài)補(bǔ)償比較接近，國內(nèi)除了“生態(tài)補(bǔ)償”，還存在“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”、“生態(tài)效益補(bǔ)償”、“生態(tài)效益價值補(bǔ)償”、“生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”等不同表達(dá)方式。李文華院士等對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能付費(fèi)和生態(tài)效益補(bǔ)償兩個相關(guān)概念在內(nèi)涵上存在的交叉和細(xì)微差別進(jìn)行了比較，指出針對我國的情況，采用生態(tài)效益補(bǔ)償概念更為貼切[11，16]。

（三）協(xié)議保護(hù)機(jī)制 （Conservation Concession Mechanism，CCM）

協(xié)議保護(hù)機(jī)制（也稱特許保護(hù)）是指在平衡資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過引入社會力量保護(hù)自然資源的一種創(chuàng)新機(jī)制[17]。協(xié)議保護(hù)機(jī)制由國家政府和專業(yè)的保護(hù)機(jī)構(gòu)（非政府機(jī)構(gòu)包括研究機(jī)構(gòu)、公司、社區(qū)、或是其他相關(guān)團(tuán)體）在協(xié)議的基礎(chǔ)上建立起制度化合約關(guān)系；合約授予保護(hù)機(jī)構(gòu)以保護(hù)生態(tài)為目的來管理國有土地的權(quán)利。在協(xié)議保護(hù)機(jī)制中，國家相關(guān)部門和當(dāng)?shù)氐馁Y源使用者同意保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)者或其他的投資者會按照預(yù)先協(xié)商的比例付給國家相關(guān)部門或是當(dāng)?shù)氐馁Y源使用者一定的費(fèi)用。組成要素包括清晰描述保護(hù)活動的預(yù)期結(jié)果；支付給放棄使用資源的利益相關(guān)者的周期性償付；使用保護(hù)協(xié)議履行衡量標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)測和查證保護(hù)協(xié)議的實施[18]。

協(xié)議保護(hù)機(jī)制可加強(qiáng)大面積生態(tài)豐富地區(qū)的保護(hù)從而減少政府的財政和管理的負(fù)擔(dān)，雖然他在多方面短期內(nèi)無法決定對土地的長期利用規(guī)劃，但是極具發(fā)展?jié)摿Γ杀Ｗo(hù)自然資源至少不被破壞，或者將國家自然保護(hù)區(qū)周邊的地區(qū)保護(hù)下來。此機(jī)制20世紀(jì)70年代在美國得到共識，現(xiàn)已發(fā)展到秘魯、圭亞那、哥倫比亞、墨西哥、危地馬拉、哥斯達(dá)黎加、新西蘭、喀麥隆、印尼等國。

（四）企業(yè)社會責(zé)任 （corporate social responsibility，CSR）

企業(yè)社會責(zé)任指企業(yè)公民要承擔(dān)對社會的責(zé)任，突出地強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者、特別是勞動者和環(huán)境保護(hù)者。

聯(lián)合國《全球契約（Global Compact）》中直接鼓勵和促進(jìn)了“企業(yè)生產(chǎn)守則運(yùn)動”的推行，它要求加入的企業(yè)自覺遵守涉及人權(quán)、勞工、環(huán)保、反腐敗等領(lǐng)域的九項原則。世界銀行定義CSR為，企業(yè)與關(guān)鍵利益相關(guān)者的關(guān)系、價值觀、遵紀(jì)守法以及尊重人、社區(qū)和環(huán)境有關(guān)的政策和實踐的集合，是企業(yè)為改善利益相關(guān)者的生活質(zhì)量而貢獻(xiàn)于可持續(xù)發(fā)展的一種承諾。2003年世界經(jīng)濟(jì)論壇認(rèn)為，作為企業(yè)公民的社會責(zé)任包括四個方面：（1） 是好的公司治理和道德標(biāo)準(zhǔn)，主要包括遵守法律、現(xiàn)存規(guī)則以及國際標(biāo)準(zhǔn)，防范腐敗賄賂，包括道德行為準(zhǔn)則問題，以及商業(yè)原則問題。（2） 是對人的責(zé)任，主要包括員工安全計劃，就業(yè)機(jī)會均等、反對歧視、薪酬公平等。（3） 是對環(huán)境的責(zé)任，主要包括維護(hù)環(huán)境質(zhì)量，使用清潔能源，共同應(yīng)對氣候變化和保護(hù)生物多樣性等。（4） 是對社會發(fā)展的廣義貢獻(xiàn)，主要指對社會和經(jīng)濟(jì)福利的貢獻(xiàn)。環(huán)境政策包4個工具的內(nèi)涵 （圖1）。

二、環(huán)境政策包工具的沿革

（一）環(huán)境影響評價的沿革

自20世紀(jì)60年代開始，環(huán)境保護(hù)成為世界各國關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，項目環(huán)境影響評價逐漸成為各國環(huán)境保護(hù)工作中的重要組成部分[16]。1964年，在加拿大召開的國際環(huán)境質(zhì)量評價會議上，首次提出了“環(huán)境影響評價”的概念[19]。1969年，美國《國家環(huán)境政策法》提出戰(zhàn)略環(huán)評（SEA）制度，指出“在對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯(lián)邦行動中，均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供關(guān)于該行動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說明”[16，18]。70年代中期，歐美一些國家開始把環(huán)評應(yīng)用擴(kuò)展到規(guī)劃層次；80年代初期，又將環(huán)評提高到政策層次；到80年代末，戰(zhàn)略環(huán)評開始得到世界范圍的廣泛接受。加拿大在1990年以《內(nèi)閣指令》的形式，要求政府各部門在戰(zhàn)略層次考慮環(huán)境因素，進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)評，并成立了專門的環(huán)境評價局[16]；歐盟各國實施戰(zhàn)略環(huán)評[20]的方式雖有不同，但都從不同程度上確定了戰(zhàn)略環(huán)評的地位。

我國的環(huán)評大致可以分為四個階段[21]：第一階段為準(zhǔn)備階段（1972―1979年）。1972 年聯(lián)合國斯德哥爾摩環(huán)境會議之后，我國開始對“環(huán)評”制度進(jìn)行探討和研究。1973年8月在北京召開的第一次環(huán)境保護(hù)會議拉開了環(huán)境保護(hù)的序幕。

第二階段為發(fā)展階段（1979―1986年），1979 年9月頒布了《環(huán)境保護(hù)法（試行） 》，首次把“環(huán)評”和基本建設(shè)項目實行“三同時”作為強(qiáng)制性的法律制度確定下來。我國的環(huán)評事業(yè)至此也進(jìn)入穩(wěn)定的發(fā)展階段。1981 年5 月頒布的《基本建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》對“環(huán)評”的范圍、內(nèi)容、程序以及管理等做了具體規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價開始有章可循。1982年第二次全國環(huán)境保護(hù)會議，成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會，環(huán)境保護(hù)被列為國家重點(diǎn)工作，成立國家環(huán)保局對環(huán)境問題統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，促進(jìn)了環(huán)境影響評價的更快發(fā)展。

第三階段為完善階段（1986―1990年），在國家環(huán)保局及各個部門的共同努力和關(guān)注下，環(huán)保事業(yè)日漸被提高到工作的每一個環(huán)節(jié)中，環(huán)境保護(hù)也日益的深入人心。國家各部門不斷的修改、完善和頒布環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境影響評價的相關(guān)法規(guī)條文，于1989年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（1989）》，把評價的范圍從原來的基本建設(shè)項目擴(kuò)大到所有對環(huán)境有影響的建設(shè)項目，并對環(huán)評內(nèi)容、程序、法律責(zé)任等作了修改和補(bǔ)充。

第四階段為提高階段（1990年至今），加強(qiáng)了國際間的交流與合作，吸取國際先進(jìn)經(jīng)驗與教訓(xùn)，提高環(huán)境影響報告書的質(zhì)量和作用，評價范圍從工業(yè)項目的污染為主向生態(tài)評價發(fā)展，從項目環(huán)評提升到規(guī)劃環(huán)評，把對環(huán)境的影響評估擴(kuò)大到流域和區(qū)域范圍。2003年9月1日開始實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中確定了戰(zhàn)略環(huán)評的地位。該法明確要求對土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和10類專項規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價，這是對我國環(huán)境影響評價制度的重大完善。

（二）生態(tài)補(bǔ)償（PES）的歷史沿革

早在20世紀(jì)20年代，愛爾蘭就采取分期付款的方式對私有林進(jìn)行補(bǔ)助，這是早期生態(tài)補(bǔ)償模型。直到20世紀(jì)80年代，生態(tài)補(bǔ)償才在世界各國受到廣泛關(guān)注，尤其是中美和南美地區(qū)已經(jīng)有相關(guān)的EPS實踐，主要體現(xiàn)在土地利用特別補(bǔ)助、環(huán)境調(diào)整稅、水文環(huán)境服務(wù)付費(fèi)、流域保護(hù)行為付費(fèi)等生態(tài)補(bǔ)償方式。

我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯渴加?0世紀(jì)80年代對生態(tài)學(xué)意義上生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶接懞徒?jīng)濟(jì)學(xué)意義上生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鳎?992年以前）。1982年中國林業(yè)經(jīng)濟(jì)研究會就已開始探討森林生態(tài)效益的形成問題，此后對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难芯恐簧⒁娪诟鞣N期刊和書籍中。1987年張誠謙最早提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿?989年中央政府才正式提出森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策 [22]。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會后，我國進(jìn)入主動的基于環(huán)境損失賠償?shù)睦碚撎接戨A段（1992―1998年），1992年原林業(yè)部邀請10個部位到13個省林區(qū)考察調(diào)研，提出建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；1998 年7 月1 日重新修改的森林法明確規(guī)定“國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”[23，24]。隨著生態(tài)保護(hù)的加強(qiáng)、生態(tài)工程的實施以及保護(hù)和發(fā)展矛盾的加劇，生態(tài)補(bǔ)償涵義拓展到對生態(tài)環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償，進(jìn)入理論和實踐相結(jié)合的階段（1998年至今），并成為國內(nèi)社會各界的熱點(diǎn)問題。

從1998年以后，我國生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)入了理論和實踐相結(jié)合的階段，研究領(lǐng)域也從完善森林和礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，擴(kuò)展到區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)工程（退耕還林（草）、退田還湖、退牧還草）生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀鱾€領(lǐng)域。2001年開始試行森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的管理和使用[22]。2005年12月頒布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和2006年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》等關(guān)系到中國未來環(huán)境與發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件都明確提出，要盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2007年8月24日，國家環(huán)?？偩至恕蛾P(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，一些地方，如浙江省率先進(jìn)行了試驗示范，積極探索實踐經(jīng)驗。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳脖惶嵘先粘蹋紫瘸霈F(xiàn)在北京對上游河北地區(qū)的補(bǔ)償，從2006年開始北京每年將落實2 000萬元幫助河北治理密云水庫和官廳水庫上游的水環(huán)境治理，開啟了流域補(bǔ)償?shù)男缕?。?/p>

（三）協(xié)議保護(hù)機(jī)制的歷史沿革

協(xié)議保護(hù)機(jī)制原產(chǎn)自南美，稱為“特許保護(hù)”，20世紀(jì)70年代在美國首先實施。2001年秘魯政府將特許保護(hù)寫入新出臺的森林法，亞馬遜保護(hù)協(xié)會（ACA）成為秘魯政府授予特許保護(hù)權(quán)的第一家非政府組織，世界上第一個真正的“特許保護(hù)協(xié)議”保護(hù)了340 000平方公頃國有熱帶雨林和流域。2000年，保護(hù)國際（CI）就開始在秘魯和圭亞那的地方上做前期準(zhǔn)備，制定可持續(xù)發(fā)展方案，做社區(qū)聯(lián)絡(luò)與調(diào)研，設(shè)立社區(qū)自愿保護(hù)基金來發(fā)展社區(qū)自己設(shè)計的保護(hù)計劃，以替代長期以來原木砍伐作為收入的主要來源。2002年，秘魯和圭亞那政府分別與保護(hù)國際（美國）簽訂了130 000 平方公頃和200 000 平方公頃森林的保護(hù)協(xié)議。2005年，全球環(huán)境研究所（GEI）將特許保護(hù)的項目引入中國四川。為使其更適合于中國的環(huán)境市場和社區(qū)發(fā)展的研究，引入“協(xié)議保護(hù)機(jī)制”的概念[17]，而且全球環(huán)境研究所對協(xié)議保護(hù)機(jī)制的試驗、示范和推廣工作取得了積極效果。

（四）企業(yè)社會責(zé)任（CSR）的歷史沿革

20世紀(jì)50― 70年代，企業(yè)的目標(biāo)是自身的生存和利潤最大化。對于企業(yè)社會責(zé)任的正式研究是由Howard R1Bowen 在1953 年出版的《商人的社會責(zé)任》一書引起的。這本書開創(chuàng)了現(xiàn)代CSR 研究的先河[25]。60 年代主要集中在CSR 的定義的研究上。70 年代關(guān)注CSR 更加具體的內(nèi)涵[26]，但研究的中心已轉(zhuǎn)到其他概念上，如企業(yè)社會責(zé)任響應(yīng)（corporate social responsiveness） 和企業(yè)社會績效（corporate social performance ，CSP） [25]。1976年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）制定了《跨國公司行為準(zhǔn)則》，這是迄今為止唯一由政府簽署并承諾執(zhí)行的多邊、綜合性跨國公司行為準(zhǔn)則。2000 年該準(zhǔn)則重新修訂，更加強(qiáng)調(diào)了簽署國政府在促進(jìn)和執(zhí)行準(zhǔn)則方面的責(zé)任。20世紀(jì)80―90年代，企業(yè)運(yùn)作開始關(guān)注環(huán)境問題，興起于歐美發(fā)達(dá)國家企業(yè)社會責(zé)任運(yùn)動，則包括環(huán)保、勞工和人權(quán)等方面的內(nèi)容。20世紀(jì)90 年代至今，社會責(zé)任運(yùn)動在全世界興起。90 年代初期，許多知名品牌公司相繼建立了自己的生產(chǎn)守則。1999年1月，在瑞士達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上，安南提出了要求企業(yè)家履行企業(yè)社會責(zé)任的“全球協(xié)議”，并于2000年7月在聯(lián)合國總部正式啟動。到2000年，全球共有246個生產(chǎn)守則，其中除118個是跨國公司自己制定的外，其余均是由商會、多邊組織或者國際機(jī)構(gòu)制定的“社會約束”性生產(chǎn)守則，主要分布于美、英、澳、加、德等國。

20世紀(jì)90年代，企業(yè)社會責(zé)任理論進(jìn)入我國學(xué)術(shù)界視野后[26]，多數(shù)研究者對此持肯定態(tài)度，整個社會也呼喚企業(yè)對企業(yè)職工、消費(fèi)者、資源環(huán)境、政府、公共設(shè)施及慈善事業(yè)承擔(dān)更大的社會責(zé)任。2002年，我國社會對企業(yè)社會責(zé)任的認(rèn)識雖處于萌芽狀態(tài)（仲大軍），但社會內(nèi)部已經(jīng)產(chǎn)生了大量的企業(yè)社會責(zé)任的要求，只是對于如何履行企業(yè)社會責(zé)任和企業(yè)社會責(zé)任是什么還不是很清楚。因此，這一時期的許多外部理論都對中國產(chǎn)生了影響。2004年是我國討論企業(yè)社會責(zé)任十分活躍的一年，企業(yè)社會責(zé)任的內(nèi)容被探討的越來越深入。2006年3月10日，國家電網(wǎng)公司了《國家電網(wǎng)公司2005社會責(zé)任報告》，這是我國企業(yè)的第一份企業(yè)社會責(zé)任報告。企業(yè)社會責(zé)任運(yùn)動中，我國企業(yè)雖積極從事慈善活動，但對環(huán)境保護(hù)、勞工保障及權(quán)益方面認(rèn)識不足[27，28]。

三、綜合環(huán)境管理的政策選擇與取向

基于我國環(huán)境現(xiàn)狀及環(huán)境管理提出的環(huán)境政策工具包，既包含了我國成熟解決環(huán)境問題的方法――環(huán)境影響評價，又包括正處于探索階段即將成為我國治理環(huán)境問題具體措施的生態(tài)補(bǔ)償、協(xié)議保護(hù)機(jī)制和企業(yè)社會責(zé)任。正如第2節(jié)所論述的，這三個機(jī)制在國外均有成功的案例，也證明了是適合于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的，必將在今后成為世界解決環(huán)境問題的主流形式。依據(jù)中國社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境狀況，建立適合于我國的環(huán)境政策體系是必要的，在這個政策體系中，環(huán)境影響評價、生態(tài)補(bǔ)償、協(xié)議保護(hù)機(jī)制和企業(yè)社會責(zé)任是必不可少的，他們將貫穿于項目的前、中、后運(yùn)作的各個環(huán)節(jié)。缺少任一個機(jī)制，項目都是不完善的，都存在著引發(fā)環(huán)境問題的隱患。環(huán)境政策工具包的形成，將構(gòu)建綜合調(diào)控系統(tǒng)[29，30]（如圖2所示），有效地提高環(huán)境政策的綜合效率。綜合運(yùn)用政策工具可以使政府、企業(yè)和公民積極合作，無論是在規(guī)范企業(yè)及個人環(huán)境行為上，還是在監(jiān)督環(huán)境政策及法律的執(zhí)行情況上，都會取得較好的效果。在環(huán)境政策的監(jiān)督調(diào)控系統(tǒng)中，政府、企業(yè)、公民將是主體，他們不僅執(zhí)行國家規(guī)定的環(huán)境政策，還監(jiān)督環(huán)境政策的執(zhí)行情況，總結(jié)分析經(jīng)驗教訓(xùn)，制定或修改相關(guān)的環(huán)境政策，使其更好的解決環(huán)境問題。

（一）政府制定環(huán)境政策的取向

盡管我國的環(huán)境法律法規(guī)逐步完善，但是大都是政策行為，對于當(dāng)下多元經(jīng)濟(jì)社會的企業(yè)、公民和非政府組織共同參與的生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動，并沒有過多的進(jìn)行環(huán)境行為的立法規(guī)范。本文政策工具的選擇從三方面考慮：一是政府出于國家和社會責(zé)任方面考慮，制定法律法規(guī)約束企業(yè)及公民的環(huán)境行為，屬政府行為；二是企業(yè)可以在國家法律的基礎(chǔ)上制定適合于本公司的企業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，即企業(yè)行為；三是政府建立第三方協(xié)議保護(hù)環(huán)境的政策或指導(dǎo)意見，指導(dǎo)第三方（即非政府組織）與企業(yè)、公民合作保護(hù)環(huán)境的行為。制定環(huán)境政策的同時，也不能忽略經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在市場機(jī)制的作用下，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策顯得尤為重要，它能激勵公眾保護(hù)環(huán)境的意識。

人類的任何活動無可避免的都會對環(huán)境產(chǎn)生一定的影響，生存的環(huán)境改變了，資源減少了，會影響到賴以生存的社區(qū)居民，經(jīng)濟(jì)利益的獲取不能以剝奪當(dāng)?shù)厝说纳鏃l件來獲取，因此在項目執(zhí)行的過程中，需要就項目產(chǎn)生的影響提出解決措施，制定相應(yīng)的代替生計，以保證當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生產(chǎn)和生活。另外，由于上游河流、濕地、森林的保護(hù)，下游居民獲得了清潔的水源，使得上游居民喪失了因開發(fā)而取得的利益權(quán)利，那么下游居民就應(yīng)該補(bǔ)償上游因此而損失的利益。這是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬蓚€方面，不但能從國家內(nèi)部體現(xiàn)出來，也能在國家與國家間體現(xiàn)出來，最顯著的即是跨界流域的補(bǔ)償問題，也是幾年來國際間討論最多的問題。雖然沒有較多的成功經(jīng)驗加以驗證，但在個別的成功案例中證明，生態(tài)補(bǔ)償對于保護(hù)環(huán)境也是行之有效的。因此，我國的環(huán)境政策選擇中，生態(tài)補(bǔ)償也應(yīng)作為關(guān)鍵政策提出，列入每一項工作的日程中，就像環(huán)境影響評價一樣。

項目在剛剛計劃時就應(yīng)遵循四大步驟：第一步，環(huán)境規(guī)劃是必不可少的；第二步，環(huán)境影響評價，無論大小項目都應(yīng)該在做了環(huán)評后才能開工；第三步，提出生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（或企業(yè)社會責(zé)任），實施方法等；第四步，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，引入?yún)f(xié)議保護(hù)機(jī)制，在涉及到政府、企業(yè)和社區(qū)的項目中，引入非政府組織（NGO）參與管理和協(xié)調(diào)，以彌補(bǔ)政府、企業(yè)的精力不足和專業(yè)知識的不足。在經(jīng)濟(jì)快速增長的今天，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶來了環(huán)境問題以及資源的匱乏。據(jù)統(tǒng)計，2007年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實際增長9.8%，大大高于同期世界經(jīng)濟(jì)年平均增長3.0%的速度，這樣大的增長給環(huán)境帶來的壓力就更大了，另據(jù)2007年環(huán)境狀況公報顯示，地表水污染形勢依然嚴(yán)峻，七大水系總體為中度污染，近岸海域總體為輕度污染。①這不僅體現(xiàn)在國內(nèi)生態(tài)環(huán)境變化上，也能在國外生態(tài)環(huán)境的變化上顯現(xiàn)，例如頻發(fā)的自然災(zāi)害現(xiàn)象。因此，企業(yè)在投資過程中應(yīng)該注重環(huán)境保護(hù)，以保護(hù)中開發(fā)、開發(fā)中保護(hù)為原則，達(dá)到資源與環(huán)境的可持續(xù)利用，造福后代。

（二）協(xié)議保護(hù)機(jī)制的選擇

協(xié)議保護(hù)機(jī)制（又稱特許保護(hù)）是一種保護(hù)費(fèi)用由第三方付給政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，用以支付由其所保護(hù)的森林或海洋產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益。這是一種直接補(bǔ)償方式[31]，在資金的使用、應(yīng)對復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系和組織形式方面（如土地權(quán)屬模糊），優(yōu)于綜合保護(hù)與發(fā)展項目（ICDP）等非直接補(bǔ)償方式。從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)上來說，自然資源及環(huán)境保護(hù)應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，但事實上，由于資源與環(huán)境的外部效益及融資機(jī)制以及國際經(jīng)驗教訓(xùn)，在我國采取協(xié)議保護(hù)機(jī)制來管理和保護(hù)國有土地、資源是可行的。這屬于一種經(jīng)濟(jì)激勵措施，以提高當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生活水平為主要措施，促使社區(qū)居民不對保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊的森林、水資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生極大的破壞，間接的保護(hù)脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。

協(xié)議保護(hù)機(jī)制能為各地資源所有者增加保護(hù)動力，可依照保護(hù)成效，每年或定期支付補(bǔ)償金來實現(xiàn)的。它不但可以保護(hù)不便于建立保護(hù)區(qū)的土地，例如私有土地或土著人的土地，還可以提供一個以保護(hù)為目的的真正的市場機(jī)制，保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳锒鄻有曰蛱囟ǖ膭又参铮苿由鐣α繀⑴c保護(hù)，擴(kuò)大保護(hù)面積，激勵當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與保護(hù)，提高保護(hù)的有效性，探索出新的生態(tài)補(bǔ)償方式[17]。因此，在實施協(xié)議保護(hù)機(jī)制中，應(yīng)考慮建立起一套激勵的稅收和金融政策，制定相應(yīng)的實施細(xì)則和指南，加強(qiáng)管理和控制，以鼓勵和倡導(dǎo)私有企業(yè)的社會責(zé)任感，樹立對環(huán)境友好的良好企業(yè)公民形象。

這是一種新型的保護(hù)環(huán)境的方式，在我國已經(jīng)有2―3家NGO在做此機(jī)制的研究與示范。目前所知的兩家NGO為全球環(huán)境研究所和大自然保護(hù)協(xié)會，均在四川省設(shè)立相關(guān)項目，但是所應(yīng)用的方法不同，也都相應(yīng)的取得了一定的成效。這證明了這種機(jī)制在我國是可行的，并能達(dá)到了相應(yīng)的目的。希望能把此機(jī)制作為一條款加進(jìn)自然保護(hù)區(qū)法中，使將來的工作有法可依、成效顯著。

（三）企業(yè)社會責(zé)任的選擇

政府政策中不但要有法律法規(guī)的約束，還要有激勵政策，例如鼓勵企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任及環(huán)境責(zé)任。近年來，隨著國際企業(yè)社會責(zé)任運(yùn)動的發(fā)展，我國也積極投入到企業(yè)社會責(zé)任運(yùn)動中，無論在國際的壓力下，還是企業(yè)自身發(fā)展的需要，都要求我們把企業(yè)社會責(zé)任作為一項必不可少的環(huán)境政策。無論何時，企業(yè)在使用自然資源和社會資源時，都應(yīng)該注意到其使用方式對環(huán)境產(chǎn)生的影響，積極采取應(yīng)對措施解決或緩解其影響范圍。這也是我們把企業(yè)社會責(zé)任選入環(huán)境政策工具包中的主因。建立企業(yè)社會責(zé)任規(guī)范，可以有效地約束企業(yè)過分強(qiáng)調(diào)利潤目標(biāo)、片面追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽視甚至漠視所應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任和環(huán)境責(zé)任，進(jìn)而出現(xiàn)無視環(huán)保、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的現(xiàn)象。同時，建立一系列的企業(yè)社會責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制、評價機(jī)制及獎懲機(jī)制等（如圖3所示），促進(jìn)企業(yè)關(guān)注自身的發(fā)展產(chǎn)生的環(huán)境問題，從而形成一種可持續(xù)的環(huán)境管理機(jī)制。

環(huán)境政策工具對企業(yè)環(huán)境改善有不同的激勵程度，導(dǎo)致在開放經(jīng)濟(jì)的影響下，處于不同環(huán)境管理體制的企業(yè)競爭的優(yōu)勢不一。國際上，我國企業(yè)的環(huán)境競爭力明顯落后于發(fā)達(dá)國家[32]，因此，要以環(huán)境保護(hù)和改善為目標(biāo)制定環(huán)境政策。而環(huán)境政策工具包里的4個工具完全符合這項要求，是最利于我國企業(yè)發(fā)展及參與國際競爭的環(huán)境政策。不僅要推動企業(yè)建立社會責(zé)任和環(huán)境責(zé)任的管理部門，還要鼓勵企業(yè)建立內(nèi)部環(huán)境審計管理制度，加強(qiáng)企業(yè)對環(huán)境的關(guān)注度以及管理工作。

四、小結(jié)

為保證長遠(yuǎn)利益，切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境，必須整合企業(yè)社會責(zé)任、環(huán)境影響評價、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、協(xié)議保護(hù)機(jī)制等已有的工具形成整體政策工具包，并把這些政策工具傳遞到國家政策層面上以及區(qū)域協(xié)議中，推動跨國企業(yè)的投資和金融部門的信貸，采用環(huán)境政策工具來規(guī)范其海內(nèi)外的環(huán)境行為，促進(jìn)其良性循環(huán)與發(fā)展。

1.跨國企業(yè)必須遵守國際環(huán)境保護(hù)公約和標(biāo)準(zhǔn)，并把我國的相關(guān)環(huán)境法律延伸到境外商業(yè)投資中，熟悉相關(guān)的國際協(xié)議和協(xié)定。同時，促使我國相關(guān)政府部門制定出政策工具包的概念以及相關(guān)規(guī)定，并積極與其他國家和組織開展雙邊會談，以保證可持續(xù)發(fā)展及和諧社會的建設(shè)。

2.通過影響立法來指導(dǎo)我國海內(nèi)外商業(yè)活動，在企業(yè)經(jīng)濟(jì)上繼續(xù)有利可圖的同時，確保項目建設(shè)注重環(huán)境保護(hù)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展，維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡。同時，推動?xùn)|道國也建立相應(yīng)的法律法規(guī)，共同約束海外企業(yè)投資過程中的環(huán)境行為和社會活動。最終，升級為多邊的區(qū)域協(xié)議，指導(dǎo)國家所有的外國投資。

3.推動戰(zhàn)略的長期發(fā)展，結(jié)合我國民間社會團(tuán)體，有效改善環(huán)境和促進(jìn)社會發(fā)展。在企業(yè)“走出去”的同時，中國的民間團(tuán)體也跟著“走出去”，為我國企業(yè)在海外投資中的環(huán)境行為提供技術(shù)指導(dǎo)，居間調(diào)節(jié)社區(qū)與企業(yè)、政府間的關(guān)系，不僅使中國企業(yè)在政策層面上得到當(dāng)?shù)卣男湃?，也使其在民間社會層面上得到認(rèn)可和支持。

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The environment policy tool choice under the restriction of the resources － environment in our country

TAO Wen-hui 1,KONG Ling-hong 2,ZHI Ying-biao 3,Emmy Komada 2

（1.Inner Mongolia Eerduosi vocation college,Eerduosi 017000,China;2.Global environment institute,Beijing 100062,China;

3.Life science college,Anhui university,Hefei 230039,China）