前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的土地開發(fā)的概念主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：土地開發(fā)的概念范文

2003年以來，杭州市在丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設(shè)實踐中，針對當前城市土地開發(fā)管理中普遍存在的突出矛盾和問題，探索出了一條符合科學發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新理念、新模式，并取得了良好的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益。丁橋大型居住區(qū)在短短的三年時間內(nèi)基本建成，成為杭州城市建設(shè)起步最晚、拆遷最快、交地最多的區(qū)域，被譽為“丁橋速度”。

“丁橋模式”，其基本經(jīng)驗就是城市土地開發(fā)的目標取向從片面追求經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展上來；城市土地開發(fā)理念及價值取向從“以利為本”轉(zhuǎn)到“以人為本”上來；城市土地開發(fā)的模式從房地合一開發(fā)轉(zhuǎn)到土地一、二級開發(fā)分離模式上來；城市土地開發(fā)管理的體制從多部門的條塊管理模式轉(zhuǎn)到以土地為主線的公共管理模式上來。

“丁橋模式”是怎么運作的?

浙江省杭州丁橋大型居住區(qū)位于杭州市區(qū)東北部江干區(qū)的丁橋鎮(zhèn)內(nèi)，規(guī)劃為未來大杭州的CLD(即中央生活區(qū))。為切實解決中低收入家庭的居住問題，2003年杭州市委、市政府及時啟動了丁橋大型居住區(qū)建設(shè)計劃，確定以保障性住房建設(shè)為主，并列入杭州市2003年重點工程。

在丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)中，針對傳統(tǒng)城市建設(shè)和土地開發(fā)所普遍存在的問題或矛盾，特別是征地拆遷難題、中低收入群體民生問題以及城市基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套供給不足或建設(shè)滯后等問題，杭州市委、市政府以科學發(fā)展觀為指導，對城市土地開發(fā)的理念、組織體制、運作機制和運作模式等進行了大膽的創(chuàng)新實踐。

丁橋大型居住區(qū)一期規(guī)劃用地總面積5491畝，建筑總面積350萬平方米，建成區(qū)總居住人口10萬人。在短短的3年內(nèi)，丁橋大型居住區(qū)一期土地開發(fā)建設(shè)任務(wù)基本完成，至2007年底，已順利完成征地4715畝，房屋拆遷65萬平方米，興建拆遷安置房35萬平方米，已有1051戶5000多人人住新建安置房。同時，還提供了902畝經(jīng)濟適用房用地和897畝中低價商品房用地，其中2006年提供經(jīng)濟適用房用地614畝，開工建設(shè)面積達60萬平方米，占當年杭州市區(qū)經(jīng)濟適用房總開工面積的60％。曾經(jīng)偏居一隅、乏人問津的城郊小鎮(zhèn)，如今被現(xiàn)代化的安居房小區(qū)、寬闊的公路、嶄新的學校以及齊備的基礎(chǔ)設(shè)施所代替。

分析總結(jié)丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)與建設(shè)的成功經(jīng)驗，核心在于確立了一套符合科學發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新理念、新機制、新模式。

(一)貫徹“以民為先”思想，樹立符合科學發(fā)展觀要求的土地開發(fā)新理念

城市土地開發(fā)不只是“生地”變“熟地”、“熟地”變“建筑”的工程過程，而且涉及到政府公共利益、開發(fā)企業(yè)利益和各種經(jīng)濟個體利益(包含原用地企業(yè)、被征地拆遷農(nóng)民、不同階層的城市居民等)之間復雜的經(jīng)濟、社會關(guān)系的重新協(xié)調(diào)平衡過程。丁橋的成功實踐經(jīng)驗，就是以科學發(fā)展觀“以人為本”的核心理念為指導，率先樹立“以民為先”的土地開發(fā)新理念，并通過貫徹實施“五個先”的原則加以落實。

1　實施“三個先”原則，優(yōu)先保障被征地拆遷農(nóng)民利益，破解征地拆遷難題

杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設(shè)中，不僅在現(xiàn)行征地拆遷政策框架下，對征地補償、拆遷安置等給予政策傾斜，切實維護被征地拆遷戶的合法利益，而且貫徹了“以民為先”的新理念，通過實施“安置房先建設(shè)”、“10％留用地先定位”和“社會保障先落實”的“三個先”原則，來打消被征地拆遷農(nóng)戶對后續(xù)生活保障的疑慮，從而得到了被征地拆遷農(nóng)戶的贊同和支持，基本破解了征地拆遷的難題。

“安置房先建設(shè)”，是指房屋拆遷實施“先建后拆”，并在安置房建設(shè)中做到被征遷群眾“三參與一監(jiān)督”(即征遷對象參與安置房地塊的選擇，參與安置房設(shè)計方案的確定，參與安置房建筑材料的選擇，參與監(jiān)督安置房建設(shè)工程的質(zhì)量)，從而大大縮短甚至避免拆遷戶過渡之苦。目前，總用地面積329畝、總建筑面積達35萬平方米的安置房建設(shè)已完工，1051戶拆遷農(nóng)戶已入住功能齊全、環(huán)境優(yōu)美的安置房。

“10％留用地先定位”，是指按照“確定先、分配先、引導先”原則對目前杭州市執(zhí)行的留用地政策予以優(yōu)先落實?！按_定先”，即征遷之初，事先征求鎮(zhèn)、村意見，在規(guī)劃中先行將314畝留用地指標全部落實到了區(qū)位條件較好的具體地塊；“分配先”，即由當?shù)劓?zhèn)政府牽頭，將通過審核的留用地指標分配到每個村；“引導先”，即丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)指揮部會同當?shù)劓?zhèn)政府對留用地進行開發(fā)性建議規(guī)劃，引導留用地資源有效配置與科學定位，確保居住區(qū)“三產(chǎn)”配套的充足與科學，從而不僅可以提供三產(chǎn)的就業(yè)崗位，還可以使村民從留用地的收益中獲得穩(wěn)定的分紅。

“社會保障先落實”，是指按照杭州市現(xiàn)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本生活保障有關(guān)政策，在征地拆遷之初，先行核定各村被征地農(nóng)民的社保指標；征地拆遷之中確保征地補償費及時到位，確保符合參保條件的被征地農(nóng)民100％參保。從而率先落實好被征地農(nóng)戶的基本生活保障，解除他們的后顧之憂。

2　實施基礎(chǔ)及公共配套設(shè)施先行建設(shè)原則，既及時滿足居民生活之需，又促進土地保值增值

現(xiàn)行的城市土地開發(fā)模式往往只將有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以實施，如“七通一平”等，而對有關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施等并無強制性要求，致使實踐中無論是經(jīng)濟適用房還是商品房項目，公共配套設(shè)施未建成或未投入運營就倉促交付的現(xiàn)象非常普遍，不僅使得居民生活便捷度難以提高，容易引發(fā)多方面問題，也影響城市土地價值增值的有效實現(xiàn)。

針對這些問題，杭州丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)實踐中，率先提出“基礎(chǔ)及公共配套設(shè)施先行建設(shè)”的原則，在統(tǒng)一規(guī)劃指導下，將道路、學校、商場等公建配套設(shè)施與安置房建設(shè)一起先行建設(shè)，以盡量減少因居住區(qū)建設(shè)給征地拆遷群眾帶來的不便，滿足當?shù)鼐用窈唾彿咳胱【用裆睢⒊鲂械确矫娴男枨?。此過程中，不僅被拆遷居民和新購房入住居民享受到了城市開發(fā)的益處，開發(fā)商也享受到城市發(fā)展的益處。截至2007年底，區(qū)內(nèi)配套道路已基本貫通；河道整治正在進行；杭州師范大學附屬丁蘭實驗學校已投入使用；污水泵站已經(jīng)建成；丁蘭公園、健身公園已基本建成；居住配套中心正在建設(shè)；自來水加壓泵站、11萬伏變電所、公交中心

站等其他配套項目也正在抓緊實施。所有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等均將在經(jīng)濟適用房投入使用前，全面建成并投入使用。

3　實施保障性民生用地優(yōu)先供給原則，保障中低收入居民居住權(quán)的實現(xiàn)

從貫徹落實科學發(fā)展觀看，當前城市土地開發(fā)應(yīng)更加重視社會公平，應(yīng)將更多的眼光投向城市中大量的無房戶、住房困難戶等弱勢群體，以實現(xiàn)“居者有其屋”。杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)項目無論是項目立項、規(guī)劃選址、還是供地政策，都始終樹立并貫徹優(yōu)先保障民生問題的理念。

首先，丁橋大型居住區(qū)建設(shè)立項的初衷，就是為了解決中低收入家庭的住房困難問題，是杭州市實施“居者有其屋”工作目標的重要組成部分，并被列為杭州市2003年重點工程計劃和“實事工程”之一。

其次，在規(guī)劃上，明確規(guī)定整個丁橋地塊按照50％的比例建設(shè)經(jīng)濟適用住房和中低價格的商品房，以充分保證保障性用地的土地供給和經(jīng)濟適用住房的建設(shè)，切實保障中低收入階層居住權(quán)的實現(xiàn)。

再次，在供地政策上，優(yōu)先供給經(jīng)濟適用房用地。按照規(guī)劃，丁橋大型居住區(qū)三年內(nèi)要交付經(jīng)濟適用房用地902畝，規(guī)劃建筑總面積150多萬平方米。截至2007年底，所有經(jīng)濟適用房地塊的交地工作全部完成，成為杭州市區(qū)經(jīng)濟適用房交地最快、最多的區(qū)域，丁橋大型居住區(qū)指揮部還連續(xù)三年被評為杭州市經(jīng)濟適用房和保障性住房建設(shè)先進單位。

(二)以土地儲備為平臺，構(gòu)建符合科學發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新機制

丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)實踐中，摒棄了傳統(tǒng)的城市土地開發(fā)管理模式和機制，以新型的城市土地儲備制度為平臺，實施成片土地分級開發(fā)模式。即按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”原則，在土地出讓前，通過土地儲備，由政府先行組織實施土地前期開發(fā)，即實施城市土地一級開發(fā)模式。從而不僅使得政府能依法行使土地征用權(quán)、收購權(quán)，履行公共品提供的職責，而且有利于促進國有土地資產(chǎn)保值增值，也為優(yōu)先保障被征地拆遷農(nóng)民利益等“五個先”原則的貫徹落實奠定制度基礎(chǔ)。

(三)以國土管理部門為主導，構(gòu)建符合科學發(fā)展觀要求的新型城市土地一級開發(fā)運作模式

如前所述，以土地儲備制度為平臺，實施土地一級開發(fā)將是我國新時期城市土地開發(fā)的主導模式。因此。如何探索建立一套行之有效的城市土地一級開發(fā)模式顯得尤為關(guān)鍵。丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)實踐中，為確?！拔鍌€先”原則的貫徹落實。摒棄了傳統(tǒng)的城市土地開發(fā)管理組織體制，率先引入了公共管理的理念，探索出了一條以國土管理部門為主導，土地開發(fā)前期指揮部與政策性土地開發(fā)公司為載體，實現(xiàn)政府主導與市場運作有效結(jié)合、多部門多級聯(lián)動的新型城市土地一級開發(fā)運作模式。

1　引人公共管理的理念，建立國土管理部門主導的新型城市土地開發(fā)管理組織體制

丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)實踐中，率先引入公共管理的概念，以土地經(jīng)營為主線，構(gòu)建起以國土管理部門為主導的新型城市土地開發(fā)經(jīng)營管理組織體制。

首先，在領(lǐng)導體制上，丁橋大型居住區(qū)一期成立了由杭州市國土資源局、建委、發(fā)改委、財政和規(guī)劃各職能部門及江干區(qū)在內(nèi)的丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)領(lǐng)導小組，以協(xié)調(diào)各職能部門關(guān)系，提高土地開發(fā)審批效率。

其次，建立了以杭州市國土資源局為主的丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)指揮部，采取“市、區(qū)、鎮(zhèn)、村”四級合力建設(shè)、各部門協(xié)調(diào)配合、全社會共同參與的工作機制，以更好地協(xié)調(diào)處理征地、拆遷環(huán)節(jié)各項工作，更好地貫徹落實好“三先”工作。

第三，在具體運作層面，以國土資源管理部門為主導，實施城市土地開發(fā)和建設(shè)中的各項具體的事務(wù)性和經(jīng)營性工作。一方面，以土地儲備中心為依托，完成立項、規(guī)劃、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建設(shè)指揮部作為建設(shè)單位，統(tǒng)一征地拆遷、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一公開招標；一方面，成立附屬于國土部門的國有獨資的城市土地發(fā)展公司，既解決所需的大量資金問題，又能夠按照公司化運作要求具體實施土地開發(fā)和建設(shè)工作。

2　組建政策性土地開發(fā)公司，實現(xiàn)政府主導與市場運作的有效結(jié)合

土地儲備制度建立以來，作為事業(yè)性單位的土地儲備機構(gòu)理所當然承擔土地一級開發(fā)中的事務(wù)性管理工作。而對于土地一級開發(fā)過程中涉及的融資活動、基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)等具體經(jīng)營性活動，理應(yīng)是開發(fā)企業(yè)的優(yōu)勢所在。但若完全由追求利潤最大化為目標的開發(fā)企業(yè)來承擔土地一級開發(fā)的所有經(jīng)營性活動，又很難確保土地開發(fā)過程中的社會、生態(tài)目標的有效落實。

為較好解決企業(yè)的“贏利性”與“公共性”之間的矛盾，既提高土地一級開發(fā)的效率，降低開發(fā)成本，又能貫徹政府意圖，且較好避免政企不分或企業(yè)唯利是圖的隱患等，丁橋大型居住區(qū)的開發(fā)建設(shè)實踐中，專門組建了附屬于國土部門的國有獨資性質(zhì)的政策性土地開發(fā)公司――杭州城市土地發(fā)展公司。由該公司通過貸款等形式籌措開發(fā)資金先行投入，再通過經(jīng)濟適用房土地移交土地成本回收、部分商品房土地出讓金及安置房部分成本回收等形式回籠建設(shè)資金，并實現(xiàn)自我滾動平衡，從而較好解決了城市土地開發(fā)所需的大量資金問題；同時，又在前期建設(shè)指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導下，以該公司為主導，按照市場化、公司化運作機制，具體落實征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施開發(fā)、安置房建設(shè)等經(jīng)營性活動。從而實現(xiàn)政府主導與市場運作的有效結(jié)合，既確保社會目標的有效實現(xiàn)，又保證運作效率的提高。

“丁橋模式”的啟示

城市土地開發(fā)要貫徹落實科學發(fā)展觀，必須積極創(chuàng)新土地開發(fā)的理念、機制、體制、模式。針對我國當前城市土地開發(fā)模式普遍存在的問題及矛盾，我們認為丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設(shè)的成功經(jīng)驗，至少可以給我們以下的啟示：

1　城市土地開發(fā)必須始終堅持科學發(fā)展觀，切實貫徹“以人為本、利益共享”的理念

縱觀當前城市土地開發(fā)管理中的突出矛盾和難題，主要在于征地拆遷難題、中低收入群體民生問題以及城市公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問題。因此，要確保城市土地開發(fā)有序展開，在城市土地開發(fā)的指導思想和理念上，必須要從片面追求經(jīng)濟增長為主轉(zhuǎn)向“以人為本”、“利益共享”、“和諧發(fā)展”的軌道上來。

丁橋模式的成功經(jīng)驗，首先在于確立了“以人為本”、“以民為先”的基本理念，更在于制定了具體的落實措施，特別是通過實施“五個先”原則，將“以民為先”的理念切實貫徹到城市規(guī)劃制定、用地指標分配、政策傾斜(如對失地農(nóng)民的補償和社會保障、經(jīng)濟適用房建設(shè))等方面及其征地拆遷、土地整理、供地環(huán)節(jié)等土地開發(fā)的全過程，從而真正建立起

土地開發(fā)利益共享、和諧統(tǒng)籌發(fā)展的良性機制。其中征地拆遷環(huán)節(jié)的“以民為先”做法，不僅對于破解征地拆遷難題具有重要的實踐指導意義，對于指導我國征地制度改革創(chuàng)新也具有重要現(xiàn)實意義。

2　土地儲備制度是適應(yīng)科學發(fā)展觀要求的新型城市土地使用管理制度的重要組成部分

從丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設(shè)的實踐看，土地儲備這項創(chuàng)新制度就制度本身而言是中性的，片面追求土地收益并非是土地儲備這項制度本身所致，而是發(fā)展觀的偏差及現(xiàn)行征地制度等的缺陷所致。非但如此，土地儲備制度恰是引導城市土地開發(fā)步入科學發(fā)展軌道的重要制度保障，理應(yīng)成為科學發(fā)展觀指導下的我國新型城市土地開發(fā)管理制度的重要組成部分。

從貫徹落實科學發(fā)展觀角度看，土地儲備的目標導向不僅僅只關(guān)注通過商品性、贏利性用地的儲備、供給，以獲得土地增值收益，而更應(yīng)當關(guān)注社會性和生態(tài)性目標，通過土地儲備運作，將土地投放于非贏利性的、或微利性、公益性的用地類型，以實現(xiàn)如建設(shè)保障性住房(包括村民的安置房和居民的經(jīng)濟適用房)等。

3　城市土地一級開發(fā)應(yīng)當堅持政府主導、市場化運作模式，組建政策性土地一級開發(fā)企業(yè)的模式具有較大的優(yōu)勢

城市土地一級開發(fā)應(yīng)當堅持政府主導，也就是說城市土地一級開發(fā)的主體應(yīng)當是政府，這不僅是我國社會主義土地公有制的內(nèi)在規(guī)定性，也是科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求。從目前各地實踐上看，由土地儲備機構(gòu)承擔土地一級開發(fā)全過程的完全政府主導型土地一級開發(fā)模式，實踐效果不盡理想，且多局限于零星地塊之上。政府主導、市場化運作應(yīng)是我國城市土地一級開發(fā)的主導模式。

丁橋模式通過組建政策性土地一級開發(fā)企業(yè)的模式，較好地實現(xiàn)了政府主導和市場運作的有效結(jié)合，較好地解決了一般開發(fā)企業(yè)“贏利性”與“公共性”之間的矛盾問題。而這種模式也是英國、我國香港、新加坡等國家或地區(qū)城市新區(qū)開發(fā)、市區(qū)重建等工作中的主導模式，并取得了很好的效果。從我國各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)開發(fā)模式的比較上看，組建國有土地開發(fā)公司，在開發(fā)區(qū)管委會領(lǐng)導下實施土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)的模式，開發(fā)效果比較理想，比較符合我國國情。因此，我們認為杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)實踐中探索出的“政府主導+政策性國有土地開發(fā)公司”模式，具有重要的示范價值和推廣意義。

第2篇：土地開發(fā)的概念范文

在土地開發(fā)整理制圖的相關(guān)規(guī)范中，缺乏對土地利用專題圖上圖要素及其編碼的明確規(guī)定，不同的設(shè)計單位和制圖人員編制出來的項目圖件出現(xiàn)重要信息不統(tǒng)一或信息冗余等問題。因此，筆者從科學、實用角度出發(fā)，對土地利用專題地圖上圖要素進行分析，建立土地開發(fā)整理上圖要素分類編碼體系，有利于項目專題圖科學規(guī)范的編制和管理，并為數(shù)字制圖提供統(tǒng)一的編碼接口。

1分類編碼

1.1分類基本要素的確定信息分類的基本要素是：分類主體、分類對象、分類目的和分類所使用的標準。依據(jù)中國土地開發(fā)整理的現(xiàn)狀，提出了土地利用專題圖分類的基本要素。

1.2分類編碼的內(nèi)容按信息的結(jié)構(gòu)特征及其在土地開發(fā)整理專題制圖中的作用，將土地開發(fā)整理專題圖信息分為現(xiàn)狀基礎(chǔ)信息要素、現(xiàn)狀專題要素、規(guī)劃專題要素、附加信息要素?，F(xiàn)狀基礎(chǔ)信息要素主要包括：地理格網(wǎng)、水系及附屬設(shè)施、道路及附屬設(shè)施、電力設(shè)施、地形地貌、權(quán)屬界線、其他現(xiàn)狀要素、注記?，F(xiàn)狀專題要素主要包括：項目區(qū)邊界、土地利用現(xiàn)狀布局、現(xiàn)狀專題內(nèi)容注釋。規(guī)劃專題要素主要包括：項目區(qū)邊界、規(guī)劃后土地利用布局、規(guī)劃溝渠、規(guī)劃管道、規(guī)劃水工建筑物、規(guī)劃道路、規(guī)劃電力設(shè)施、其他規(guī)劃要素、規(guī)劃專題內(nèi)容注釋。附加信息要素主要包括：風向玫瑰圖、項目區(qū)地理位置圖、圖例、圖簽、數(shù)學基礎(chǔ)說明、指北針、圖名標注。

1.3分類編碼的原則為使編碼方案簡單實用，在制定要素分類編碼時主要考慮了以下原則：（1）與相關(guān)分類標準統(tǒng)一；（2）與行業(yè)緊密結(jié)合，反映行業(yè)特點，適應(yīng)土地開發(fā)整理行業(yè)的特殊要求；（3）適用性，盡量沿用習慣名稱，避免發(fā)生概念混淆；（4）符合行業(yè)現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定；（5）符合制圖習慣。

1.4分類編碼的方法采用6位數(shù)字型代碼方法，第1位代表主題類，第2位代表一級子類，第3、4位代表二級子類，第5、6位代表三級子類。例如編碼120101“常年河”中“，1”代表大類“地理信息要素”；“2”代表一級子類“水系及附屬設(shè)施”；“01”代表二級子類“河流、溪流”；最后兩位“01”代表三級子類“常年河”。

2分類編碼體系設(shè)計

2.1分類編碼體系的編制根據(jù)上圖要素分類分類編碼的原則和方法，結(jié)合相關(guān)標準確定上圖要素和分類編碼體系。

2.2分類編碼體系說明（1）按信息的結(jié)構(gòu)特征及其在圖件中的作用，將上圖要素分為現(xiàn)狀基礎(chǔ)信息要素、現(xiàn)狀專題信息要素、規(guī)劃專題要素和附加信息要素4個主題類。（2）現(xiàn)狀基礎(chǔ)信息要素名稱與相關(guān)標準和傳統(tǒng)習慣相結(jié)合。專題信息要素名稱采用行業(yè)通用名稱，例如土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)統(tǒng)計表、土地利用變更日期等。（3）對于現(xiàn)狀基礎(chǔ)信息要素分類，在結(jié)合傳統(tǒng)分類方法基礎(chǔ)上，適當提高與項目密切相關(guān)的要素的級別，降低不相關(guān)要素的級別，以突出行業(yè)特點。例如，將大車路、鄉(xiāng)村路、小路與公路并列作為三級類；將鐵路降級作為四級類，成為其他道路的子類。（4）4個主題類里面都有一個“其他要素”的一級子類，便于上圖要素的擴充，體現(xiàn)分類體系的科學性。（5）編碼方法中，由于主題類和一級子類相對比較固定且類別較少，故采用一位數(shù)編碼，二級子類和三級子類都采用兩位數(shù)編碼。

第3篇：土地開發(fā)的概念范文

關(guān)鍵詞：土地一級開發(fā)模式 風險問題建議

中圖分類號：F301文獻標識碼： A

一、土地一級開發(fā)的概念及內(nèi)涵

2000年12月，北京市人大常委會通過的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》中首次提到“土地一級開發(fā)”一詞，但并未對土地一級開發(fā)的涵義做出明確界定。2002年12月，北京市國土資源和房屋管理局印發(fā)了《北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法》（京國土房管出[2002]1100號），第一次從立法角度對土地一級開發(fā)做了較為詳盡權(quán)威的界定。2005年印發(fā)了《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》（京國土市[2005]540號），該文與前文相比，土地一級開發(fā)概念有所變化，前文提出的“一級開發(fā)”概念變?yōu)楹笪奶岢龅摹巴恋貎浜鸵患夐_發(fā)”。后文中規(guī)定：“本辦法所稱土地儲備和一級開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達到土地供應(yīng)條件的行為?！蓖恋貎浜鸵患夐_發(fā)主體是政府，主要環(huán)節(jié)包括土地征購、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2006年5月，北京市國土資源局印發(fā)了《北京市土地一級開發(fā)項目招標投標暫行辦法》（京國土市〔2006〕290號），其中第七條規(guī)定“土地儲備機構(gòu)作為土地一級開發(fā)項目的招標人，負責組織編制土地一級開發(fā)項目實施方案、組織實施項目招標投標活動、與中標人簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，以及對中標人在土地一級開發(fā)過程中實施監(jiān)督管理?！?，且第十條中規(guī)定“擬實施土地一級開發(fā)的工作內(nèi)容，包括前期手續(xù)辦理、征地拆遷組織和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。”該辦法表明，土地一級開發(fā)主體為土地儲備機構(gòu)通過招標方式確定的中標人，開發(fā)內(nèi)容主要是指土地平整及前期開發(fā)。

綜合有關(guān)政府部門及研究學者關(guān)于土地一級開發(fā)的定義，其內(nèi)涵集中體現(xiàn)在以下幾個方面。從一級開發(fā)目的來看，使“毛地”或“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，達到土地出讓的條件和標準，是為土地出讓所做的前期準備，即為土地儲備中的土地整理及前期開發(fā)環(huán)節(jié)；從土地一級開發(fā)的內(nèi)容來看，主要包括前期手續(xù)辦理、征地拆遷與安置、市政基礎(chǔ)設(shè)施及套設(shè)施建設(shè)；從土地開發(fā)市場分類來看，土地一級開發(fā)市場是土地一級開發(fā)存在的前提和條件，它是以土地使用權(quán)出讓為主的土地市場，并且土地一級開發(fā)主體僅僅是獲得了一級土地的開發(fā)權(quán)，而非使用權(quán)或其他權(quán)項；從土地出讓方式的變遷來看，土地一級開發(fā)是在土地儲備制度建立后逐步提出的，土地儲備制度的核心是改變由傳統(tǒng)的“生地出讓”、“毛地出讓”向“熟地出讓”，使傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)由商一級、二級聯(lián)動開發(fā)的模式走向政府主導一級開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變，使傳統(tǒng)的協(xié)議出讓走向市場化的招拍掛出讓程序。從土地儲備制度對土地一級開發(fā)的影響來看，我國土地儲備制度的產(chǎn)生、存在及發(fā)展，意味著土地一級市場從開發(fā)主體、開發(fā)模式上發(fā)生了根本性變化，也體現(xiàn)出了土地一級開發(fā)主體的專業(yè)性和市場地位，將國有土地使用推進了市場化，彰顯了土地交易的明了化和公平性。

二、土地一級開發(fā)模式特點

（一）政府獨占開發(fā)形式

政府獨占開發(fā)形式是政府指定開發(fā)企業(yè)或許以建立項目企業(yè)的方法進行土地一級開發(fā)。

此形式能夠確保政府徹底操控地價，一起確保土地開發(fā)為熟地后的增值收益不丟失，且土地一級開發(fā)法律關(guān)系單純，便于政府施行土地一級開發(fā)的各項業(yè)務(wù)。該形式首要缺點是政府的土地開發(fā)資金壓力較大，融資途徑窄。

（二）企業(yè)主導開發(fā)形式

企業(yè)主導開發(fā)形式又稱一二級聯(lián)動開發(fā)形式，政府首先將待進行一級開發(fā)的土地一次性（或按地塊）出讓給土地一級開發(fā)企業(yè)，由土地一級開發(fā)企業(yè)按照土地使用權(quán)出讓協(xié)議的約好，對協(xié)議范圍內(nèi)土地施行包含拆遷補償，公建配套設(shè)備建造在內(nèi)的土地一級開發(fā)行為，使協(xié)議范圍內(nèi)土地到達建設(shè)條件，再面向市場轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)過土地一二級聯(lián)動開發(fā)，取得一級開發(fā)階段收益的一起，既確保了企業(yè)將來的可持續(xù)發(fā)展，也確保了可獲取土地在將來升值給企業(yè)帶來的二級開發(fā)的優(yōu)厚收益。但該形式不利于政府操控土地市場地價，政府宏觀調(diào)控土地低價的才能使土地價值下降。

（三）政府主導商業(yè)化運作形式

由政府主導的商業(yè)化運作形式是指政府“抓兩端，放中心”?！白啥恕奔从烧倏赝恋貎浞桨负凸┙o方案，“放中心”，即充分利用社會企業(yè)力量實行土地一級開發(fā)。

這種形式中，政府依據(jù)土地市場調(diào)查判斷土地需求狀況，以招拍掛方法將擬開發(fā)的土地按照“熟地”出讓，提前確定土地使用權(quán)受讓人，并由土地使用權(quán)受讓人分期付出土地受讓價款用于土地一級開發(fā)。政府經(jīng)過投標等方法選擇具有資歷的企業(yè)，在土地出讓合同規(guī)定的期限內(nèi)將出讓的土地開發(fā)為契合土地受讓人需求的條件（熟地），土地開發(fā)完成經(jīng)驗收合格后，政府正式移送土地于土地受讓人。

由政府主導的市場化運作形式既確保政府在土地一級開發(fā)中的主導地位，又能充分利用市場資源，減輕政府開發(fā)資金壓力，是中國土地一級開發(fā)將來發(fā)展趨勢。

三、土地一級開發(fā)風險問題分析

（一）編制計劃期間

土地一級開發(fā)項目受控制性詳細規(guī)劃影響較深?？刂菩栽敿氁?guī)劃具體編制是以城市總體計劃為依托。經(jīng)過控制性詳細規(guī)劃可確切的計算出可供出讓經(jīng)營性用地面積及公建配套設(shè)施規(guī)模。堅持控制性詳細規(guī)劃的穩(wěn)定性，控制政府機構(gòu)因公共利益等原因減縮可供出讓經(jīng)營性用地面積。防止擴增公建配套設(shè)施建設(shè)規(guī)模的可能性，是企業(yè)出資土地一級開發(fā)項目意圖風險辦理的要點。

（二）土地報征及轉(zhuǎn)用期間

政府依照城市開發(fā)計劃所設(shè)定的條件，經(jīng)過行政批示對農(nóng)村集體土地進行征收，將集體土地性質(zhì)變更為國有土地性質(zhì)，完成土地所有權(quán)歸屬變更。土地報征環(huán)節(jié)包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批及土地征收批示兩部分。土地一級開發(fā)項目常因新增建設(shè)用地指標配給不到位，或因獲得報征批文存在妨礙而發(fā)展緩慢，影響項目開發(fā)進程。

（三）安置拆遷補償期間

土地一級開發(fā)安置拆遷補償環(huán)節(jié)通常采用政府主導，或政府授權(quán)委托土地一級開發(fā)企業(yè)實施。其間拆遷安置補償方法是進行土地征收的重要前置條件之一，也是土地一級開發(fā)企業(yè)核算項目開發(fā)成本及收益的關(guān)鍵要素。但是，此期間土地一級開發(fā)企業(yè)通常無操控的主動權(quán)，進而缺少對項目開發(fā)成本和進程的有效操控。

（四）土地出讓期間

經(jīng)營性用地必須以招、拍、掛的方式出讓，決定了土地出讓環(huán)節(jié)市場化的特色，加之國家調(diào)控方針不斷出臺，方針效應(yīng)逐漸閃現(xiàn)。如土地出讓之時恰逢進入經(jīng)濟衰退或方針性限控期間，土地市場的動搖必將對土地一級開發(fā)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入發(fā)生晦氣影響。

（五）還遷房及公建配套設(shè)施建設(shè)

還遷房及公建配套設(shè)施建設(shè)規(guī)模大，動輒上百萬平米項目同時開工建設(shè)，建設(shè)工期較短，因而項目建造安全及質(zhì)量風險度極高。

（六）收益獲取期間

收益獲取環(huán)節(jié)是企業(yè)出資土地一級開發(fā)項最終意圖，也是企業(yè)出資土地一級開發(fā)項目風險辦理的最終目標。企業(yè)出資土地一級開發(fā)項目最終收益怎么返還，“熟地”出讓后，企業(yè)收益終究是不是可實現(xiàn)，清楚以上問題是土地一級開發(fā)企業(yè)做出出資決策的關(guān)鍵所在。企業(yè)應(yīng)與政府明確約定土地一級開發(fā)成本返還方式及收益的額度大小，確保土地一級開發(fā)中企業(yè)的利益。

四、土地一級開發(fā)項目建議

（一）優(yōu)化運作流程，提升管理才能，加強成本操控

一級開發(fā)企業(yè)在土地整治和收儲過程中，觸及到征地、拆遷、基建、土地出讓等許多環(huán)節(jié)。同時，一級開發(fā)又是一個綜合性、系統(tǒng)性工程，觸及很多和政府對口以及和外部合作單位商洽的環(huán)節(jié)，因而，優(yōu)化運作流程、提升管理才能對一級開發(fā)企業(yè)的成本操控有著重要要求。

（二）完善規(guī)劃意圖、提升區(qū)域潛在價值

土地一級開發(fā)的價值要素中最重要是規(guī)劃。土地的特征是其一旦開發(fā)，短期內(nèi)不可能復原，而規(guī)劃的優(yōu)劣對區(qū)域功用的完善具有決定性的因素，區(qū)域功用又對區(qū)域價值有根本性的影響。

（三）掌握行業(yè)周期，操控開發(fā)節(jié)奏

在掌握行業(yè)周期方面，既要充分考慮整體宏觀經(jīng)濟、行業(yè)局勢和區(qū)域經(jīng)濟等要素，也要充分考慮政策要素。這就需求企業(yè)有敏銳的市場觸覺及意識，而且能夠與政府需求保持較高程度的一致性，做到根據(jù)市場需求來操控開發(fā)節(jié)奏，然后提升區(qū)域土地價值，最大程度的提高企業(yè)利潤率。

（四）加強項目管理，保證工程建設(shè)質(zhì)量安全

質(zhì)量安全無小事，特別是關(guān)于還遷房這樣的民生工程。為此，在工程建設(shè)過程中，要求土地一級開發(fā)企業(yè)加強思想認識，牢固樹立“千秋大業(yè)，質(zhì)量第一”的質(zhì)量思想，加強項目管理力度和管理水平，保證工程建設(shè)質(zhì)量和安全。

結(jié)束語：

綜上所述，土地一級開發(fā)主要是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地或鄉(xiāng)村集體土地進行統(tǒng)一征地、拆遷、居民安置、補償?shù)攘鞒蹋⒁?guī)劃進行相應(yīng)的市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以促使該區(qū)域范圍內(nèi)土地達到三通一平（五通一平或七通一平）的開發(fā)條件，通過政府進行收儲，以招拍掛形式完成土地有償使用或流轉(zhuǎn)。在此過程中，土地一級開發(fā)企業(yè)需要進行大量的資金周轉(zhuǎn)，因此也就會產(chǎn)生大量的資金閑置，通過短期內(nèi)閑置資金的有效周轉(zhuǎn)，能夠為土地開發(fā)企業(yè)爭取更多的利潤，也為土地開發(fā)提供資金支持。

參考文獻：

[1]王寶玲.事業(yè)單位參與土地一級開發(fā)的常見風險及策略研究[J].現(xiàn)代商業(yè),2014,03:166-167.

[2]牛明.土地一級開發(fā)領(lǐng)域的風險與機遇[J].法人,2014,03:55-56.

[3]李暉.淺議開發(fā)區(qū)土地一級開發(fā)過程中土地取得成本的控制[J].時代金融,2014,18:87+89.

第4篇：土地開發(fā)的概念范文

關(guān)鍵詞：GPS，GIS，土地開發(fā)，土地整理

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：

前 言

隨著科學技術(shù)日新月異的發(fā)展, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快,耕地日益減少, 質(zhì)量日益下降，用地需求和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾愈來愈多。保持耕地總量動態(tài)平衡, 由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變土地利用方式, 改善土地利用結(jié)構(gòu)與布局, 提高土地產(chǎn)出率和綜合利用效益, 是緩解這一矛盾的關(guān)鍵因素。

在此背景下，我國土地開發(fā)整理工作迅速地開展了起來，期待以此提高耕地面積數(shù)量，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的耕地平衡與總量提升。在這一大背景下，傳統(tǒng)的測繪與建庫技術(shù)顯然難以滿足大規(guī)模工程的需要，而GPS與GIS技術(shù)憑借快捷性、高效率、高精度等優(yōu)勢，其應(yīng)用得以廣泛認可，為土地開發(fā)整理工作的開展提供根本技術(shù)保障。本文作者結(jié)合自己多年從事地形測繪的親身經(jīng)驗，對GPS與GIS在土地開發(fā)整理中應(yīng)用方法與流程進行了簡要分析，對廣大從事土地整理開發(fā)工作的技術(shù)人員有一定的借鑒作用。

GPS與GIS技術(shù)

GPS技術(shù)

GPS是20世紀70年代由美國陸?？杖娐?lián)合研制的新一代空間衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)。該系統(tǒng)由地面控制、空間和用戶裝置等構(gòu)成，其主要優(yōu)點有：全天候、全覆蓋、高精度三維定位定速定時和快速省時高效。GPS RTK測量系統(tǒng)主要由GPS接收設(shè)備、數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)構(gòu)成。

通過應(yīng)用GPs技術(shù)，具有觀測時間短、精確度高等特征，可對三維坐標數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)測，提高土地整理工作效率與質(zhì)量水平，具有一定應(yīng)用價值。以我國土地開發(fā)整理工作要求來看，一般繪圖比例尺為1：2000、1：5000或者1：10000，而GPS技術(shù)可以在特定范圍內(nèi)將精確度控制到厘米級，與工作要求完全相符。因此，在土地開發(fā)整理測繪工作中應(yīng)用GPS技術(shù)，可對項目進行可行性研究，在項目規(guī)劃、設(shè)計、施工放樣等環(huán)節(jié)應(yīng)用，更好地滿足測繪要求，其中涉及到陡坎、地類邊界、獨立地物、控制點、權(quán)屬邊界、行政邊界、道路橫斷面、高程點等諸多領(lǐng)域。

GIS技術(shù)

地理信息系統(tǒng)強調(diào)空問與實體關(guān)系，注重空間分析與模擬操作，它具有空間數(shù)據(jù)處理能力和空間信息分析能力強，屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)并存的特點，可根據(jù)用戶的要求迅速地獲取滿足需要的各種信息，并能以地圖、圖形或數(shù)據(jù)的形式表示處理的結(jié)果。G IS有兩個顯著特征：（1）它不僅可以像傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)( DBMS)那樣管理數(shù)字和文字(屬性)信息，而且可以管理空間(圖形)信息; （2）它可以利用各種空間分析的方法, 對多種不同的信息進行綜合分析, 尋求空間實體間的相互關(guān)系, 分析和處理在一定區(qū)域內(nèi)分布的現(xiàn)象和過程。

因此，G IS 技術(shù)在土地開發(fā)整理中的各個領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用, 利用G IS可以對土地開發(fā)整理規(guī)劃編制和實施過程中的數(shù)據(jù)進行采集、編輯、組織、管理、輸出及更新, 為高質(zhì)量、高效率、高水平地完成土地開發(fā)整理規(guī)劃的編制、項目管理和實施監(jiān)測等工作提供了可靠的保障。

3 總體流程圖

GPS與GIS在土地開發(fā)整理中應(yīng)用總體流程圖如圖1所示：

圖1GPS與GIS在土地開發(fā)整理中應(yīng)用總體流程圖

4 詳細流程

4.1 GPS測繪

(1) 控制測量

在土地整理項目區(qū)內(nèi)GPS控制點位置應(yīng)該均勻分布，GPS控制點問應(yīng)通視良好，為了方便以長期利用GPS測量成果并進行重復觀測，GPS控制點選定后應(yīng)設(shè)置具有中心標志的標石，以精確標志點位。點的標志和標石必須穩(wěn)固以利于保存和利用。控制點位置選擇通常應(yīng)遵循以下原則：

(1)選擇易于安置儀器的地方，視場要開闊；

(2)遠離高壓線路和大功率無線電發(fā)射臺，以免磁場對GPS衛(wèi)星信號干擾；

(3)遠離大面積的水域或?qū)﹄姶挪ǚ瓷浠蛭諒娏业奈矬w，以減弱多路徑效應(yīng)的影響；

(4)選擇交通便利的地方，便于用其他測量手段聯(lián)測和擴展。

結(jié)合土地整理項目特點，GPS控制點多做在項目區(qū)內(nèi)固定的水工建筑物上和居民點內(nèi)易于觀測、永久保留的地方，但是必須滿足每平方公里做一個GPS控制點且點位分布均勻。需要做標石時，可以在林邊與路邊處埋設(shè)混凝土標石或道班釘。測區(qū)的控制測量遵循從高級到低級，從整體到局部的原則。利用測區(qū)已有原國家二、三等點作為起算點布設(shè)GPSE級控制點作為測區(qū)首級。

(2) 可行性研究階段

在土地開發(fā)整理項目的可行性研究階段，可作為項目投資的基礎(chǔ)時期。在這一過程中，對于項目的土地面積、高程等參數(shù)精確度要求較低，只需要通過常規(guī)性的圖件參考即可；或者通過應(yīng)用GPS技術(shù)，只需要在項目現(xiàn)場進行概括性測量即可，簡單地了解項目規(guī)模、道路、土地權(quán)限、排灌溝渠等狀況，尤其在這一階段，沒有對項目區(qū)的邊界提出較高要求，只需要獲得控制點坐標、經(jīng)緯度坐標，這些都可以通過GPS技術(shù)輕易獲得。因此，結(jié)合工程項目現(xiàn)場的實際情況，包括地形、地貌以及地表植被等，綜合考慮各種儀器使用的優(yōu)勢與劣勢，利用GPSRTK實行全野外數(shù)字化地形圖測繪。

(3) 規(guī)劃設(shè)計階段

項目投資前期的框架性基礎(chǔ)研究工作就是對項目進行可行性研究。土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計階段對項目區(qū)的土地面積、長度、高程等沒有很嚴格的精度要求，可采用國家測繪部門提供的地形圖作為工作底圖，圖件比例尺一般

以1：10000為宜。該階段要求邊界控制點的平面坐標及經(jīng)緯度坐標，因其對項目區(qū)邊界的要求較高。對項目區(qū)進行概略性的現(xiàn)場實測，實地測量項目區(qū)的規(guī)模、道路、土地權(quán)屬界線、電力線、排灌溝渠等。GPS—RTK測量方法可以實時精確的提供各點的三維坐標，并可轉(zhuǎn)換成經(jīng)緯度坐標，滿足可行性研究的需要。

在項目規(guī)劃設(shè)計階段對項目區(qū)各類土地的面積、長度、高程有相對較高的精度要求，對項目區(qū)地形地貌的準確性、現(xiàn)勢性上有較高的要求。

尤其涉及項目規(guī)劃方案的優(yōu)劣判斷、溝渠路林工程的詳細設(shè)計、工程概(預(yù))算及土方計算的準確性等，所以通常要求實測比例尺大于1：2000的全要素地形圖作為設(shè)計底圖。該階段對測量數(shù)據(jù)及成果的高要求體現(xiàn)了GPS—RTK技術(shù)的靈活、快速、省時、省力等優(yōu)點，在測量的過程中實時測點的三維坐標，可達到邊測量、邊規(guī)劃設(shè)計的效果。

4.2 GIS數(shù)據(jù)處理

(1) 總體要求

土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計是土地開發(fā)整理規(guī)劃的要求，對開發(fā)整理規(guī)劃項目進行勘測、布局規(guī)劃設(shè)計，是根據(jù)中華人民共和國國土資源行業(yè)標準《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(TD／T 1012—2000)的要求。結(jié)合地方土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，編制土地開發(fā)整理項目規(guī)劃，并對具體項目地形和利用現(xiàn)狀進行勘測與布局規(guī)劃設(shè)計，制定實施計劃和措施，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用管理。土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計成果圖包括開發(fā)整理項目勘界圖、地形圖、土地利用現(xiàn)狀圖、平面布局圖、工程端面設(shè)計圖。這些圖件的編制，根據(jù)《規(guī)范》和實際可操作的要求，基礎(chǔ)圖件必須采用1／1000或更大成圖比例尺，為了及時準確完成制圖任務(wù)，我們在實際工作中，采用MAPGIS平臺，通過數(shù)字測圖、成果圖編輯、圖庫集成、成果圖輸出4個環(huán)節(jié)，編制了4hm以上的土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計系列數(shù)字化地圖。

(2) 內(nèi)業(yè)處理

數(shù)據(jù)采集回來后，首先把電子手簿數(shù)據(jù)傳輸?shù)接嬎銠C指定文件夾，然后確定啟動繪圖處理進行展點，再是采用無碼作業(yè)對地物進行編輯。一般是先展繪測量控制點，獨立地物，再連接管線、道路、坎線、房屋等，同時進行地形等高線等綜合編輯、圖形圖幅整飾。并以點、線、面文件保存文件或轉(zhuǎn)換成其它矢量圖形格式(如CAD、MAPINFO等)。

最后以數(shù)字測圖成果圖為底圖，按照《規(guī)范》和GIS圖形編輯手冊，進行平面布局設(shè)計和端面設(shè)計，并生成設(shè)計參數(shù)、指標文件和成圖。

(3) 田塊劃分

田塊規(guī)劃設(shè)計包含以下4個方面的要素：田塊大小、田塊方向、田塊長寬和田塊形狀。田塊大小一般由單井灌溉控制面積確定，大致在5～8hm范圍內(nèi)。田塊方向是指田塊長邊的方向，往往是播種與耕作管理的方向，也是末級固定渠道、田問道和護田林帶主林帶的方向。選定田塊方向應(yīng)滿足以下4個方面的要求：1)有利于作物的生長發(fā)育；2)有利于田間機械作業(yè)；3)有利于水土保持和排水；4)有利于防風。田塊長寬應(yīng)根據(jù)合理組織生產(chǎn)和有效利用農(nóng)機具以及地形特點、田塊面積等因素具體加以確定。在風害地區(qū)還要考慮合理配置護田林帶的要求。田塊形狀應(yīng)根據(jù)機械作業(yè)要求，必須使設(shè)計的田塊至少具有一個直角和田塊兩個長邊平行。因此，田塊形狀最好為夾角90。或夾角接近90。的方形。確定了以上4個因素后，利用GIS的編輯功能，很容易生成符合長寬條件的標準田塊。

(4) 土地平整工程規(guī)劃設(shè)計

項目區(qū)土地平整時，要考慮項目區(qū)的地形、農(nóng)田灌排等水利工程設(shè)施和整理后田塊適宜種植作物的特性。各田塊的高程設(shè)計和土方量計算方法采用DTM分析法，利用GIS的DTM分析，生成數(shù)字高程模型DEM，然后利用GIS“蓄積量／表面積計算”功能，計算田塊設(shè)計高程和挖填土方量。

(5) 圖件輸出

GIS輸出系統(tǒng)可完成圖件輸出，為了得到高質(zhì)量的輸出結(jié)果，一般先將矢量數(shù)據(jù)分色光柵化處理，然后再發(fā)送到打印機，以提高打印質(zhì)量和速度。打印時容易出現(xiàn)設(shè)置紙張大小已經(jīng)足夠，但打印輸出圖還是被分幅打印的問題，即一張圖被切割打印在兩張圖紙上。解決這一問題的關(guān)鍵是在MAPGIS排版輸出時要明確圖紙空間、頁面空間、硬件設(shè)備紙張空間這3個不同概念，只有它們的設(shè)置正確且相互匹配，才不至于產(chǎn)生被分幅打印的問題。

5 小 結(jié)

利用GPS與GIS技術(shù)，開展區(qū)域土地開發(fā)整理規(guī)劃編制，突破了傳統(tǒng)模擬成圖的技術(shù)和方法，本文將2S技術(shù)作為新技術(shù)、新方法應(yīng)用于土地開發(fā)整理當中，是信息化社會發(fā)展的一個必然結(jié)果，隨著科技技術(shù)日新月異的發(fā)展，土地開發(fā)整理的要求也越來越高，而GPS與GIS技術(shù)作為土地開發(fā)整理的技術(shù)手段，也會發(fā)展得越來越成熟。

參考文獻

[1] 薛連春．淺談3S測繪技術(shù)在土地整理中的應(yīng)用[J]．山西建筑，2007，33(3)：43—44．

第5篇：土地開發(fā)的概念范文

[關(guān)鍵詞]土地利用；生態(tài)環(huán)境；影響研究

一、鐵嶺市生態(tài)環(huán)境特點

鐵嶺市屬省轄市，位于遼寧省最北部。總面積1.29萬公頃，其中山地丘陵占全市總面積的40%，平原占45%，河流及其他約占15%，大體是“四山半水、四分半田、一分道路和莊園”。“十二五”期間，全市森林覆蓋率35.1%，城市綠化覆蓋率38.7％；新增水土流失治理面積667公頃；坡耕地還林還草面積510公頃；已沙化的草地恢復和治理面積80平方公里；各類保護區(qū)與景區(qū)面積達538公頃。

二、鐵嶺市生態(tài)環(huán)境問題分析

1.水土流失問題分析本區(qū)東部低山丘陵區(qū)水土流失較嚴重，按侵蝕強度劃分為中度侵蝕，屬較嚴重水土流失區(qū)，截止目前，全市水土流失總面積約2686公頃，嚴重破壞了土地資源，影響水利工程使用壽命。2.土地退化嚴重全市土地沙化面積達1.56萬公頃，占總土地面積的1.2％，主要分布在西北部風沙地區(qū)，且沙化土地面積逐年增多，土地沙化問題日益突出。3.礦山生態(tài)環(huán)境破壞嚴重生態(tài)恢復工作任務(wù)艱巨。其中鐵煤集團礦山開采累計產(chǎn)生廢渣3800萬噸，形成矸石山13座，占用土地面積1325.6公頃。調(diào)兵山市的地表沉降比較嚴重，累計沉陷區(qū)土地面積為7660公頃，已治理2147公頃，仍有5513公頃土地有待恢復利用，且每年新增沉陷區(qū)面積500公頃以上。4.天然濕地面積銳減現(xiàn)有天然濕地面積16800公頃，占土地總面積比例為1.3％。5.農(nóng)村環(huán)境問題日漸突出部分農(nóng)田因不合理使用農(nóng)藥、化肥污染有所加重。鄉(xiāng)村生活垃圾、污水及禽畜糞便管理利用效果不佳。

三、土地開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境影響分析

1.土地開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的積極影響（1）增加耕地面積。通過對廢棄地復墾，平整土地，開發(fā)未利用地，鐵嶺市每年補充大面積耕地，緩解人地矛盾。（2）減少耕地占用面積。鐵嶺市通過居民點、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并，對建設(shè)用地進行挖潛利用，減少對耕地的占用面積。（3）控制水土流失。通過對一些荒坡地和坡度較大且利用率不高的土地開展平整、坡改梯、綠化和水利建設(shè)等進行綜合整治，在擴大耕地面積的同時，控制水土流失、改善土地利用的生態(tài)環(huán)境。（4）提高土地質(zhì)量和產(chǎn)出率。鐵嶺市存在大面積中低產(chǎn)田，通過土地開發(fā)整理對中、低產(chǎn)田的改良，將顯著提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)出率。（5）提高耕地的集約化經(jīng)營。通過土地開發(fā)整理使鐵嶺市原來零星的、高低不平的田塊整理為田、林、路、溝、渠的標準化農(nóng)田，有利于機械化操作，促進耕地的集約化經(jīng)營。（6）改善土地生態(tài)環(huán)境。鐵嶺市通過對廢棄地復墾，改良了土壤條件，提高了植被覆蓋率，有效防治風沙和水土流失，改善了地表景觀等。2.土地開發(fā)整理對生態(tài)環(huán)境的負面影響（1）對水資源和水環(huán)境的影響。土地開發(fā)利用中許多重要工程如水利水電工程、農(nóng)田灌溉工程及梯田建設(shè)等往往改變鐵嶺地表水系的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，從而改變水文結(jié)構(gòu)，對區(qū)域內(nèi)水資源分配產(chǎn)生影響。（2）對土壤生態(tài)的影響。在土地開發(fā)利用實施中，有些土壤理化性質(zhì)和生態(tài)過程受到了破壞，使地表土層變薄,還流失掉土壤中的有機物質(zhì)，使田間土壤持水量及滲透性變差、土壤質(zhì)地變粗等，降低了土地生產(chǎn)力，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。（3）對大氣及其生態(tài)過程的影響?？赏ㄟ^改變植被覆蓋狀況、地表水文結(jié)構(gòu)等間接方式表現(xiàn)出來，比如造成大氣環(huán)境中的“塵”污染等。（4）對敏感生態(tài)系統(tǒng)和景觀組分的影響。土地開發(fā)利用實施中，往往會對一些特殊的自然生態(tài)系統(tǒng)和人文景觀造成永久性破壞，形成巨大的經(jīng)濟和生態(tài)損失。

四、土地開發(fā)利用與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略保障措施

1.強化土地生態(tài)經(jīng)濟概念，促進土地利用與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展從生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的綜合性、整體性和協(xié)調(diào)性出發(fā)，追求綜合效益最佳，才能既促進生態(tài)環(huán)境的改善，又可在生態(tài)環(huán)境的改善中促進經(jīng)濟的發(fā)展，達到生態(tài)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)。2.地區(qū)生態(tài)建設(shè)工程的科學規(guī)劃要依據(jù)區(qū)域的實際情況，確定建設(shè)的總體規(guī)模、具體類型和空間格局，其次根據(jù)各地區(qū)的條件，因地制宜，從而形成區(qū)域最佳用地結(jié)構(gòu)格局。形成“全省一盤棋”的合理布局局面，實現(xiàn)總體利益最大化、長遠化。3.加強制度建設(shè)，確保土地利用與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展改善不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，完善土地產(chǎn)權(quán)制度，做到“地有主、主有權(quán)、權(quán)有責、責有利”；堅持和完善“誰造誰有、合造共有、允許繼承、允許折價轉(zhuǎn)讓”等土地政策。4.增加資金和技術(shù)投入（1）增加國家對土地生態(tài)建設(shè)的投資比例。（2）實行配套投資，在國家專項資金基礎(chǔ)上各級財政應(yīng)拿出一部分資金用于工程建設(shè)。（3）堅持以地方集資和群眾投工投勞為主，國家補助為輔的方針。（4）實行減緩免稅的政策。按照“開發(fā)者保護”的原則，監(jiān)督開發(fā)者履行保護的責任；加大各級財政預(yù)算內(nèi)資金對生態(tài)建設(shè)的投入；爭取國家政策性銀行和產(chǎn)業(yè)主管部門對全市生態(tài)項目的支持；擴大對外開放，采取優(yōu)惠的投資導向政策，引導國外資金投入生態(tài)建沒；爭取“民辦公助”、“以工代賑”、“個體承包”等多種形式，吸收社會資金投向生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域。5.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建立生態(tài)補償機制一是依靠科技進步，提升改造傳統(tǒng)工業(yè)。通過重組、兼并、技改等措施，特別是用高新技術(shù)來改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從根本上使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)節(jié)能、降耗、低（或無）污、高質(zhì)、高效，降低單位產(chǎn)值（或單位產(chǎn)品）的資源能源消耗系數(shù)。二是加快生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，大力支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)和節(jié)水農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)開發(fā)無公害農(nóng)產(chǎn)品。三是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。共同制定一個生態(tài)補償辦法，并盡快實施。征收生態(tài)補償費的范圍主要是對由于開發(fā)建設(shè)、使農(nóng)田遭到破壞，生態(tài)效益喪失的采油、開礦等，征收費用于恢復植被、補充耕地，補償生態(tài)效益損失。

參考文獻：

[1]劉正義，李大潤，孟國強.鐵嶺市土地利用分區(qū)方法研究[D].中國土地學會首屆青年學術(shù)年會論文集，1992.

[2]王冬.鐵嶺市農(nóng)村土地利用與流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策研究.中國農(nóng)業(yè)科學院,2010.

第6篇：土地開發(fā)的概念范文

【關(guān)鍵詞】 城市土地 土地儲備資產(chǎn) 證券化 抵押貸款

土地儲備是政府高效控制城市土地開發(fā)利用的一種常用手段，是一種用地制度的創(chuàng)新，然而 當 前 城市土地儲備遭遇到嚴重的資金瓶頸問題，極大地制約了土地儲備機制作用的發(fā)揮。解決土地儲備嚴重的資金瓶頸問題，是當前急需解決的課題。資產(chǎn)證券化是20世紀30年代以來金融市場最重要且最具生命力的創(chuàng)新之一，它在降低資金成本、改善資本結(jié)構(gòu)、擴大投資規(guī)模等方面具有優(yōu)良的品質(zhì)。而作為資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)，必須具備一個先決條件，就是能產(chǎn)生可預(yù)見的未來現(xiàn)金流，而城市土地資產(chǎn)很明顯是一種天然的證券化資產(chǎn)。

一、城市土地儲備資產(chǎn)證券化的概念

1、資產(chǎn)證券化的概念

資產(chǎn)證券化有狹義和廣義之分。狹義的資產(chǎn)證券化是指信貸資產(chǎn)證券化，是把缺乏流動性但具有未來現(xiàn)金流收入的信貸資產(chǎn)經(jīng)過重組形成資產(chǎn)池，并以此為基礎(chǔ)發(fā)行證券，從而實現(xiàn)資金融通的過程。廣義的資產(chǎn)證券化則是指以被證券化資產(chǎn)可預(yù)見的未來現(xiàn)金流為支撐在金融市場上發(fā)行證券的過程和技術(shù)，是被證券化的資產(chǎn)未來現(xiàn)金流的分割和重組過程，根據(jù)被證券化資產(chǎn)類型的不同，它具體包括現(xiàn)金資產(chǎn)證券化、實體資產(chǎn)證券化、信貸資產(chǎn)證券化和證券資產(chǎn)證券化。

2、城市土地儲備資產(chǎn)證券化的概念

土地儲備資產(chǎn)證券化是以土地收益或者土地貸款作為擔保發(fā)行證券的過程。它旨在將價值量大、不可移動、難以分割、不適合小規(guī)模投資的土地，在不喪失土地產(chǎn)權(quán)的前提下將其資產(chǎn)化，并利用證券市場的功能使土地資本大眾化和經(jīng)營專業(yè)化。但是土地的證券化不但對高額資產(chǎn)保有者給與新的運用手段，而且對小規(guī)模投資者給與新的資產(chǎn)運用手段，可以維持今后購入的不動產(chǎn)的資產(chǎn)價值，并且土地保有者把土地轉(zhuǎn)換成證券，使土地的利用與所有實現(xiàn)了分離，從而可以謀求土地的有效利用。

二、我國城市土地儲備資產(chǎn)證券化的可行性

適合于資產(chǎn)證券化的資產(chǎn)主要有以下特征：一是資產(chǎn)能夠在未來產(chǎn)生可預(yù)測的穩(wěn)定的現(xiàn)金流；二是資產(chǎn)的收益分攤于整個資產(chǎn)的存活期；三是原資產(chǎn)所有者在持有期內(nèi)應(yīng)有良好的信用特征；四是資產(chǎn)抵押物易于變現(xiàn)，且變現(xiàn)價值很高。再加上具有相當規(guī)模的資本市場和適宜的制度環(huán)境，那么這種資產(chǎn)就可以進行證券化。在我國目前的情況下，我國城市土地資產(chǎn)適合于進行證券化。

1、城市土地可以產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流

城市土地在使用方向上具有固定性，在一個相當長的時期內(nèi)，其使用方向是穩(wěn)定的、不易變動的，因此其收益是穩(wěn)定的、可預(yù)測的。對于城市土地儲備而言，可以在土地進行儲備開發(fā)后將土地出讓、轉(zhuǎn)讓和作價入股，從而獲得土地使用權(quán)出讓金、轉(zhuǎn)讓收入和股利等收益。將這些土地收益按一定比例固定用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就可以得到一個穩(wěn)定的、遞增的未來現(xiàn)金流，這些收益可以根據(jù)土地利用規(guī)劃對其進行預(yù)測，并能夠分攤于整個存活期。

2、城市土地資產(chǎn)有高信用保證

具有作為資產(chǎn)的優(yōu)越性，土地基本上無風險，本身就是一種信用級別很高的資產(chǎn)。而且在我國，憲法規(guī)定，城市土地屬于國家所有，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，城市土地使用受到國家法律保護。并且由于城市儲備土地的公共性和政府行為特征，經(jīng)過證券化后的土地債券或其他信用工具有地方政府的信用作保證，無疑提升了土地資產(chǎn)證券的信用級別，這在證券化這一新鮮事物實施初期顯得尤為重要，比較容易得到社會的承認。

3、法律法規(guī)提供的制度保障

隨著土地使用制度的改革，《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等一系列經(jīng)濟法規(guī)的頒布實施，使不動產(chǎn)權(quán)益主體可以在法律允許的范圍內(nèi)自由處分所擁有的權(quán)益，這就為不動產(chǎn)權(quán)益的分割及投資金融多元化打下了良好基礎(chǔ)。而且我國金融改革進展也很快，銀行法、擔保法、抵押法、保險法、證券法等相繼出臺，為資產(chǎn)證券化的規(guī)范運作創(chuàng)造了一定的條件。

三、我國城市土地資產(chǎn)證券化的模式

1、土地信托

土地信托分為兩種結(jié)構(gòu)：第一種結(jié)構(gòu)是城市土地儲備機構(gòu)與信托投資公司建立的信托關(guān)系。城市土地儲備機構(gòu)以自己的名義，將儲備的土地委托給信托投資公司，成立信托關(guān)系，然后由信托投資公司作為受托人，發(fā)行信托受益憑證，負責信托土地開發(fā)的融資活動，并獨立、委托或聯(lián)合土地開發(fā)專業(yè)企業(yè)進行土地開發(fā)，最后通過土地公開市場交易土地，從而分享土地一級市場開發(fā)的項目收益。第二種結(jié)構(gòu)是土地信托的拓展形式，其實質(zhì)是城市土地儲備機構(gòu)以土地使用權(quán)作為從信托投資公司獲取貸款的擔保，由信托投資公司與投資者建立的信托關(guān)系。信托投資公司向投資者發(fā)行信托受益憑證，募集社會閑置資金，成立信托關(guān)系，然后將募集的資金以貸款的方式投入到城市土地儲備中心。在這種模式中，信托法律關(guān)系的委托人為信托受益憑證的持有人及投資者，受托人是信托投資公司，信托財產(chǎn)為募集的資金及以該資金產(chǎn)生的收益，受益人為信托受益憑證的持有人即投資者或其指定的其他受益人。

2、土地投資基金

所謂城市土地投資基金，就是由政府資產(chǎn)管理部門及信托投資公司和其他公司設(shè)立土地投資荃金，委托土地儲備中心作為基金管理人對基金進行管理和運作，土地儲備中心將財政投入、銀行貸款以及通過對外發(fā)行以土地的未來收益流為擔保的土地收益憑證所募集的資金都納入到土地基金，然后利用這些基金進行城市土地儲備開發(fā)，在將土地的出讓、出租、作價入股等所獲得的收益都納入土地基金，并根據(jù)土地收益憑證在投資者之間進行收益分配。

3、土地開發(fā)債券

發(fā)行土地債券具有一些優(yōu)點：一是融資成本低。由于土地債券是直接從投資者手中融通資金，融資成本一般較低，可以為土地儲備機構(gòu)節(jié)省利息支出。二是具有較強的主動性。土地儲備機構(gòu)可以根據(jù)資金需求自主決定土地債券的發(fā)行時間，選擇繼續(xù)籌措還是停止籌措資金，靈活高效。三是土地開發(fā)債券可以由政府進行擔保，屬于中期債券，而且土地具有投資增值和稀缺性增值的潛能，這降低了融資風險，易為大眾接受。四是發(fā)行機構(gòu)可以回收債券，易于調(diào)節(jié)資本結(jié)構(gòu)。五是突破了地域性限制。由于土地債券面向全國發(fā)行，可在全國范圍內(nèi)融資，有利于在全國范圍內(nèi)調(diào)劑資金余缺，實現(xiàn)資金平衡，有助于打破資金瓶頸。在債券發(fā)行形式的選擇上，根據(jù)我國的國情，短期的土地開發(fā)俊券可以考慮采取固定利率的形式。對于5年以上的長期債券，可以采用固定利率加浮動利率（可以參照當年的零售物價上漲指數(shù)制定）的方式。另外，還可以考慮到各地的情況差異，考慮是否可以發(fā)行可贖回債券，它賦予債券發(fā)行人可以收回已發(fā)行而尚未到期的債券的選擇權(quán)。

4、土地抵押貸款證券化

當前我國土地抵押貸款證券化的主要形式為國有獨資SPV模式。在這種模式下，由一個由政府支持的國有獨資公司設(shè)立SPV，商業(yè)銀行將城市土地抵押貸款“真實出售”給國有獨資SPV，然后SPV將購買的抵押貸款組合為資產(chǎn)池，以該資產(chǎn)池為支持，發(fā)行抵押支撐證券。其首筆注冊資金由政府投資，其后可以發(fā)行公司債券以募集資金，所寡資金專門用于購買進行證券化的城市土地抵押貸款。這種模式以《公司法》中有關(guān)國有獨資公司的規(guī)定為依據(jù)，即國有獨資公司有發(fā)行公司債券的資格。國有獨資公司發(fā)行公司債券，由國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的機構(gòu)作出決定。這一模式目前在我國發(fā)展不存在法律上的障礙。這種 模式實現(xiàn)了“真實銷售”，真正實現(xiàn)了“破產(chǎn)隔離”。而且這種模式中，國有獨資SPV由政府出資設(shè)立，它會因政府背景而具有天然的國家信用的支撐，再予以信用增級，則信用級別極高，有利于吸引投資者投資。此類SPV還能享受稅收方面的優(yōu)惠，使其更具有優(yōu)越性。

總之，資產(chǎn)證券化在我國廣泛發(fā)展并充分運用將是一個必然的趨勢，而城市土地資產(chǎn)證券化則是在土地資產(chǎn)融資方面所進行的一種有益探索。

【參考文獻】

[1] 孫書元：日本信托業(yè)中的土地信托[J].經(jīng)濟導刊，1999（3）.

[2] 齋膝暢宏：日本不動產(chǎn)金融的現(xiàn)狀與證券化的變化[J].上海大學學報（自然科學版增刊），2001（10）.

第7篇：土地開發(fā)的概念范文

〔關(guān)鍵詞〕地票交易；地役權(quán)；供役地；需役地；土地開發(fā)權(quán)

〔中圖分類號〕DF456〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）01-0112-05

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“宅基地權(quán)利體系重構(gòu)及其運行機制研究”（14BFX085）；教育部重大招標項目“農(nóng)村土地股份制改革的理論探索與制度設(shè)計”（2013JZD007）

〔作者簡介〕張先貴，上海海事大學法學院講師，博士，上海201306。

2008年8月重慶市經(jīng)國土資源部同意開始地票交易制度的創(chuàng)設(shè)和實踐的試點工作。盡管此制度與“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”有著基礎(chǔ)理念上的繼承關(guān)系，但重慶市在試點前后所做的調(diào)研和設(shè)計，將其塑造成一種新的土地資源管理方式。截止2012年底，重慶市已完成地票交易995萬畝，金額達198億元。〔1〕作為農(nóng)村集體建設(shè)用地管理市場化改革的一項創(chuàng)舉――地票交易，在破解城市建設(shè)用地瓶頸，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源配置〔2〕，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利資本化層面〔3〕，發(fā)揮了重大的功能。為此，有學者將地票交易視為一次“”〔4〕，即作為“探索農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的‘地票’交易，解開了‘城市發(fā)展擴張缺乏空間，農(nóng)村建設(shè)用地閑置’的疙瘩”?！?〕從目前地票交易的發(fā)展現(xiàn)狀來看，有學者針對“重慶地票交易一級市場交易量的逐年擴大，交易均價穩(wěn)步上升，質(zhì)押規(guī)模也越來越大的趨勢，呼吁應(yīng)開放地票二級交易市場”〔6〕，以進一步推動這一土地政策的發(fā)展。因此，從這個意義上講，地票交易的存在空間是相當廣闊的。〔7〕

從法理上講，為保障地票交易這一新事物能夠順利成長和發(fā)展，明確其法律性質(zhì)，給予其合法性定位，是無法回避的基礎(chǔ)性課題。就現(xiàn)有的理論研究來看，針對地票交易的法律性質(zhì)尚存明顯的爭議，歸納起來，大致存在“指標交易說”、“土地發(fā)展權(quán)交易說”、“債權(quán)交易說”、“地役權(quán)說”、“新型權(quán)利交易說”，等等，不一而足。但是，從目前主流的學說來看，以黃忠先生在《法學》2013年第6期上發(fā)表的《地票交易的地役權(quán)屬性論》（以下簡稱黃文）一文所提倡的“地役權(quán)說”占據(jù)上風?！?〕黃文指出：“基于《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，宜將地票交易納入地役權(quán)范疇，這一解釋不僅明確了地票交易的用益物權(quán)屬性，有助于化解地票交易的合法性疑問，同時也為實踐中關(guān)于地票的登記以及轉(zhuǎn)讓、抵押等問題在《物權(quán)法》層面找到了一個解決方案，有利于進一步深化地票交易制度改革?！薄?〕

針對地票交易之地役權(quán)法律屬性的定位，盡管目前學界尚未提出批判，但并不等于這一觀點毫無瑕疵，完全正確。在筆者看來，以地役權(quán)來定位地票交易的法律屬性，雖然形式層面具有相對合理性的面相，并在一定程度上為地票交易的實踐運行提供規(guī)范層面的保障。但自邏輯層面觀之，這一界定更多的是側(cè)重于地票交易的法律適用，體現(xiàn)了偏重于結(jié)果層面，步入了實用主義的極端，而沒有真正地穿透地票交易的本質(zhì)屬性，回答地票交易的法律性質(zhì)究竟為何這一重大理論問題，進而為其法律性質(zhì)在權(quán)利的邏輯平臺上找到準確的定位。另外，自價值層面觀之，在各種新型權(quán)利不斷產(chǎn)生的背景下，以地役權(quán)這一具有非常包容性的用益物權(quán)來定位地票交易，易遮蔽新型權(quán)利的生成。為此，下文立足于辯證思維邏輯，從多維角度，對地票交易的地役權(quán)屬性這一界定予以理性檢視，以期為這一制度的法律準確適用和實踐的有效運行提供助益。

一、形式層面：地票交易之地役權(quán)屬性的相對合理性重述

自形式層面觀之，將地票交易的法律性質(zhì)界定為地役權(quán)，有其相對合理性的面相。

地役權(quán)是發(fā)源于古羅馬的法律制度，屬于役權(quán)的一種，本質(zhì)上屬于所有權(quán)的一種分擔，即對有役權(quán)負擔的物的所有權(quán)所進行的一定限制，但地役權(quán)不是所有權(quán)的部分權(quán)能?！?0〕對于這項始于羅馬法上的地役權(quán)，在我國2007年頒布的《物權(quán)法》中得到明確規(guī)定，并將其界定為一項用益物權(quán)?！暗匾蹤?quán)”是一個中國傳統(tǒng)民法中的用語，其中“地”是指土地，“役”是指一種負擔。就其內(nèi)涵而言，我國《物權(quán)法》第156條明確規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地”。與地上權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)）不同，地役權(quán)人并不對他人的土地進行排他性占有、使用和收益（修建建筑物等），而只是為更加方便或者更有效益地利用自己的土地而利用他人的土地，其利用方式為對他人土地增加某種負擔。就其功能，有學者指出：“地役權(quán)不僅間接地促進社會財產(chǎn)充分利用的作用，而且對土地利用也可以起到調(diào)節(jié)的功能?！薄?1〕從實踐來看，地役權(quán)的種類非常豐富，涉及到不動產(chǎn)利用的各個方面，在農(nóng)村，主要涉及到土地耕種、放牧、引水、排水、汲水等生產(chǎn)或者生活需要，而在城市，則更多地涉及通行、采光、通風、排水、眺望等生產(chǎn)或者生活需要，根據(jù)其內(nèi)容，存在各種類型的地役權(quán)。

由此可見，法律雖然規(guī)定了地役權(quán)是利用供役地的權(quán)利這一基本內(nèi)容，但是有關(guān)地役權(quán)的具體內(nèi)容并沒有規(guī)定，譬如，究竟如何利用、選擇何種利用方式、利用的期限、如何支付對價等，則交由當事人通過合同的方式來約定，這主要是因為現(xiàn)代社會利用不動產(chǎn)的方式復雜多樣，法律不可能對其作事無巨細的規(guī)定，只能委諸當事人根據(jù)具體情況來做相應(yīng)的約定。此外，地役權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)存在的一個明顯區(qū)別是，相對于后者，前者對不動產(chǎn)的利用不是基于生存利益的需要，而是為了提高不動產(chǎn)的效益之所需，因此，沒有必要由法律對其具體內(nèi)容作出事無巨細的強行性規(guī)定?？梢哉f，“無論在大陸法系還是英美法系，相比較其他種類的物權(quán)而言，在地役權(quán)領(lǐng)域，物權(quán)法定原則的適用要寬松得多”?！?2〕

總體而言，傳統(tǒng)物權(quán)法關(guān)于地役權(quán)制度的相關(guān)規(guī)定，具有以下基本特征：存在供役地和需役地兩塊土地，這兩塊土地不以相鄰為必要；利用他人不動產(chǎn)以提高自己不動產(chǎn)的效用；需役地權(quán)利人對供役地權(quán)利人進行補償?shù)取ｏ@然，上述這些特征與地票交易甚相吻合，即，在地票交易中，涉及到兩塊土地：一塊是農(nóng)村的宅基地和集體建設(shè)用地（可稱供役地）；另一塊是在土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地（可稱需役地）。這兩塊土地在地票交易中緊密地聯(lián)系在一起。對于供役地而言，經(jīng)過復墾變?yōu)榱烁兀⑶乙院笾荒馨凑沼猛竟苤频囊笥米鬓r(nóng)業(yè)用途；而對于需役地而言，可以依法轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，用作房地產(chǎn)開發(fā)等高經(jīng)濟效用的用途。不過，前一塊土地是為后一塊土地服務(wù)的，而正是由于前一塊土地所提供的“便利”使得后一塊土地的價值、效益得到了極大的提升，并且后一塊土地的權(quán)利人要對前一塊土地的權(quán)利人進行補償。簡言之，立足于地票交易的生成邏輯和運作機制，一旦地票落地后，通過復墾的土地權(quán)利人是不能將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)的，而取得地票的權(quán)利人有權(quán)在符合規(guī)劃的條件下變更農(nóng)用地從事農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)。故，地票轉(zhuǎn)讓人與受讓人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系符合地役權(quán)的基本原理和特征。由此，借助于地役權(quán)制度對地票交易予以調(diào)整，顯然，在形式層面，具有合理性的面相。

二、邏輯層面：地票交易之地役權(quán)定位屬于偏向結(jié)果的實用主義

將地票交易界定為地役權(quán)，雖然形式上能夠借助于地役權(quán)相關(guān)規(guī)范來調(diào)整地票交易，可避免地票交易處于法外空間的運作，但自邏輯層面觀之，這一界定更多的是側(cè)重于地票交易的法律適用層面，體現(xiàn)了偏重于結(jié)果層面的實用主義思維，而沒有真正穿透地票交易的本質(zhì)屬性，沒有真正回答地票交易法律性質(zhì)究竟是什么這一難題？簡言之，地票交易之地役權(quán)定位屬于偏向結(jié)果的實用主義，沒有為地票交易法律性質(zhì)在權(quán)利平臺上找到準確的定位。

一方面，地役權(quán)適用對象的包羅萬象和兜底性權(quán)利屬性，決定了其并非是對地票交易法律性質(zhì)的直接揭示，而僅僅是為地票交易的法律適用提供一般性的法制保障。有學者在考察羅馬法和各國關(guān)涉地役權(quán)立法例之后，指出：“地役權(quán)實際上提供了一個在不動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)的一般權(quán)利模型，為新的物之利用方式生成為物權(quán)提供了方便?！薄?3〕顯然，這一方面體現(xiàn)了作為用益物權(quán)的地役權(quán)乃是用益物權(quán)權(quán)利序列中的一個兜底型權(quán)利，以此可以“緩和物權(quán)法定主義的僵硬性與現(xiàn)實社會不斷發(fā)展之間的張力，并且能夠兼顧私法自治和交易安全，實現(xiàn)財產(chǎn)的有效利用目標”〔14〕；另一方面由于地役權(quán)具體內(nèi)容的不確定性、開放性和包容性等特點，“使得地役權(quán)擁有了純技術(shù)性概念的外觀，從而增強了它的親和力、便利了它的普適性。”〔15〕當然，這亦同時決定了地役權(quán)乃是由一系列具體內(nèi)容不同的權(quán)利組成的權(quán)利群（或者說權(quán)利束），或者說地役權(quán)乃是一系列權(quán)利組成的集合體。譬如，道路通行地役權(quán)、地下管道通行地役權(quán)、林地地役權(quán)、草原地役權(quán)、生態(tài)地役權(quán)、環(huán)境地役權(quán)、公共地役權(quán)、行政地役權(quán)等。〔16〕

正是由于上述兩大特征的存在，使得地役權(quán)制度在現(xiàn)代社會展現(xiàn)出新的價值，并以此而滲透到社會生活的各個領(lǐng)域，作為土地管理領(lǐng)域的地票交易即為典型的例證，因此，從這個層面來講，以地役權(quán)的相關(guān)制度規(guī)范資源來調(diào)整地票交易，并非是對地票交易法律性質(zhì)的直接揭示，而僅僅是為其法律適用尋求一定程度的保障。從這個層面講，以地役權(quán)來界定地票交易的法律屬性，顯然屬于偏向結(jié)果的實用主義思維，是在沒有直接準確揭示地票交易法律性質(zhì)前提下的一種無奈之舉。

另一方面，現(xiàn)有的地役權(quán)制度規(guī)范資源難以對地票交易所具有的特殊性予以一覽無余的調(diào)整和規(guī)制。即使將地票交易界定為地役權(quán)，按照地役權(quán)制度的相關(guān)規(guī)范來調(diào)整和規(guī)制，存在的問題是，現(xiàn)行地役權(quán)制度的相關(guān)規(guī)范體系真的能夠適用地票交易這一特殊現(xiàn)象的法律訴求？或者說真的能夠?qū)Α暗仄薄苯灰走@一特殊現(xiàn)象進行一覽無余的調(diào)整和規(guī)制？在筆者看來，就一般層面而言，以地役權(quán)屬性來調(diào)整地票交易，確實可以為地票交易的登記和轉(zhuǎn)讓、抵押提供規(guī)范支撐。

但鑒于土地的資源屬性特征，即土地并非一項單純的財產(chǎn)，而是一個承載著社會公共利益的資源型財產(chǎn)〔17〕，這使得地票交易與一般的財產(chǎn)權(quán)交易顯然存在區(qū)別，若以地役權(quán)相關(guān)的理念和內(nèi)容來調(diào)整，顯然難以對這一交易的特殊性予以有效的規(guī)制。譬如，地票交易適應(yīng)條件為何？如何對其總量控制？以及按照何種程序運行？等等。顯然，對這些特殊問題，現(xiàn)行的地役權(quán)制度規(guī)范體系無法予以有效地調(diào)整和規(guī)制。此外，就現(xiàn)行法上的地役權(quán)制度設(shè)計來看，一方面我國現(xiàn)行法規(guī)定得極為簡陋，只僅僅就一些基本內(nèi)容進行了簡單的規(guī)定，體現(xiàn)出有學者所說的“類型法定、內(nèi)容意定或者說宏觀法定、微觀意定”的特征〔18〕；另一方面，對于域外法中普遍規(guī)定的法定地役權(quán)，并且廣泛存在于現(xiàn)實生活中，而我國法亦沒作規(guī)定。〔19〕因此，鑒于現(xiàn)行法對地役權(quán)制度的粗線條規(guī)定，即使借助于地役權(quán)制度來調(diào)整地票交易制度，亦是捉襟見肘，難以奏效，無法實現(xiàn)應(yīng)有的調(diào)整目標。實際上，地役權(quán)制度內(nèi)容的不確定性、包容性、開放性以及純技術(shù)的概念外觀，恰好亦暴露出忽視對特殊現(xiàn)象的關(guān)注，這亦決定了其適用空間的有限性。

是故，將地票交易法律屬性界定為地役權(quán)，以地役權(quán)相關(guān)制度資源來調(diào)整地票交易，并非明智的理性選擇：一方面逃避了對地票權(quán)利屬性的直接揭示；另一方面亦無法對地票交易的特殊事項予以事無巨細的調(diào)整和規(guī)制。換句話說，以地役權(quán)制度來調(diào)整地票交易，適用范圍存在明顯的有限性，只能為地票交易的法律規(guī)制提供有限度的規(guī)范保障。

三、價值層面：地票交易之地役權(quán)定位遮蔽了土地開發(fā)權(quán)的生成

由于地役權(quán)僅僅是為地票交易提供基本的法制保障，而并非是對其法律性質(zhì)直接、準確地界定。關(guān)涉地票交易的法律性質(zhì)究竟是什么，并沒有得以明確回答，因而關(guān)涉地票交易的法律性質(zhì)仍然“游離于法律思維之外，而缺乏法律技術(shù)的處理”〔20〕，另外，若勉強以地役權(quán)來籠統(tǒng)界定地票交易的法律性質(zhì)，不僅定性出現(xiàn)偏差，而且亦遮蔽了新權(quán)利的生成。尤其是在社會轉(zhuǎn)型期，新型權(quán)利不斷生成的背景下〔21〕，這一做法顯然具有負效應(yīng)。

其一，地票交易宜界定為土地開發(fā)權(quán)交易。一般而言，地票交易中的“地票”是指“用地指標的票據(jù)化”，顧名思義，地票交易即為用地指標的交易〔22〕，但如果將地票交易僅定位于指標交易，亦僅僅屬于對對象事實的簡單揭示，而非回到權(quán)利平臺層面來揭示事物的本質(zhì)屬性。由此，仍然需要對指標交易的法律性質(zhì)予以揭示。從地票運行的實踐來看，地票權(quán)利的受讓人通過土地交易所取得受讓地票后，即意味著有權(quán)申請按照城市規(guī)劃將等量的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)的權(quán)利。由此，通過地票交易所取得的是一種土地開發(fā)權(quán)。在筆者看來，基于地票交易的內(nèi)在屬性和實踐需要，宜將地票交易界定為土地開發(fā)權(quán)交易。另外，這一界定亦與域外法制實踐甚相吻合，能夠獲得比較法上的支撐。譬如，美國的土地管理實踐中就存在廣泛的土地開發(fā)權(quán)交易現(xiàn)象，這一現(xiàn)象的存在對保護耕地資源、脆弱的生態(tài)資源和歷史古建筑以及具有紀念的文物等發(fā)揮了重要的作用?！?3〕

其二，針對土地開發(fā)權(quán)這項新型土地財產(chǎn)權(quán)，在法律性質(zhì)上，宜界定為一項用益物權(quán)，此外，《物權(quán)法》和《土地管理法》等法律應(yīng)及時做出回應(yīng)。針對土地開發(fā)權(quán)這項新興權(quán)利，雖然我國現(xiàn)行法層面并沒有明確規(guī)定，但對土地開發(fā)權(quán)交易進行系統(tǒng)性規(guī)制，有著相似的立法文本可作參考。

具體而言，從現(xiàn)行的文本規(guī)范配置來看，對于探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)，我國現(xiàn)行《物權(quán)法》對其進行了原則性的規(guī)定，即宣示為一項用益物權(quán)。而更為具體的詳細規(guī)定，如關(guān)于權(quán)利取得、運行和救濟等，則交由《礦產(chǎn)資源法》《水法》《漁業(yè)法》等各部門法來規(guī)定。至此，借鑒上述經(jīng)驗，可以在我國將來的《物權(quán)法》修改中，明確土地開發(fā)權(quán)之用益物權(quán)的法定地位，而關(guān)涉其交易等更為具體的規(guī)范則可交由《土地管理法》修改時規(guī)定。專門法調(diào)整并不影響《物權(quán)法》對土地開發(fā)權(quán)的原則性規(guī)定。簡言之，在參照《物權(quán)法》對探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)以及養(yǎng)殖和捕撈權(quán)予以用益物權(quán)原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，亦原則性地宣示土地開發(fā)權(quán)為一項用益物權(quán)，而《土地管理法》在將來修改時，應(yīng)對土地開發(fā)權(quán)交易作詳細的專門性規(guī)定。以通過不同部門法的分工協(xié)作共同實現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)交易的有效規(guī)制。

其三，地票交易之地役權(quán)定位掩蔽了土地開發(fā)權(quán)這項新興權(quán)利的生成。作為新興權(quán)利的土地開發(fā)權(quán)，雖然現(xiàn)行的實證法層面并沒有規(guī)定，但在土地管理實踐中，卻是普遍存在的。因此，將地票交易界定為地役權(quán)法律屬性，不僅不能揭示地票法律性質(zhì)這一重要的基礎(chǔ)理論難題，反而遮蔽了土地開發(fā)權(quán)這項新興權(quán)利的生成。

具體而言，盡管地役權(quán)內(nèi)容的不確定性、開放性和包容性特征，能夠很好地調(diào)整現(xiàn)實生活中對他人不動產(chǎn)利用的多種形式，并且能夠為我們提供設(shè)定用益物權(quán)的一般模式，對緩解物權(quán)法定與現(xiàn)實社會發(fā)展之間的沖突和矛盾提供了良好的制度平臺，因為，其功能和價值類似于有學者所言的，能夠體現(xiàn)出“超越政治體制和跨越時空轉(zhuǎn)換的生命力”〔24〕，“甚至可以在方法論層面上抽象地理解為一種思考工具”?！?5〕但亦同樣存在這樣的弊端，即可能會在一定程度上阻礙新的物權(quán)類型的生成。

顯然，這對于我國這樣一個私權(quán)文化和私權(quán)精神不發(fā)達的國家而言，是極為不利的。實際上，權(quán)利文化乃是一種最能體現(xiàn)人性和復歸人性的文化，是一種最能反映生命之真的文化，我們甚至可以將它比擬成“童心文化”（而不是“童話文化”），這不同于一種單純的“兒童文化”，它是一種經(jīng)歷社會與世俗歷練以后的人性的自我舒展與張揚?！?6〕因此，從根本上而言，以權(quán)利義務(wù)為邏輯主線，詮釋“地票”的法律性質(zhì)，彰顯其背后所承載的權(quán)利，乃是回歸其本質(zhì)的應(yīng)然之舉。基于這一理念，將地票交易界定為土地開發(fā)權(quán)交易，顯然屬于對事物本質(zhì)屬性的準確表達。

實際上，傳統(tǒng)中國歷來就有“立公滅私”的觀念，改革開放以來，我國法制建設(shè)的一個基本內(nèi)容是限制公權(quán)，保護私權(quán)?！?7〕圍繞私權(quán)的保護，不斷有新的權(quán)利生成并得到現(xiàn)行法的系統(tǒng)性保護。當然，現(xiàn)行文本層面已確立的不同類型的權(quán)利，并不意味著新的權(quán)利類型生成的終結(jié)，同樣如此，任何阻礙新的權(quán)利生成的現(xiàn)象亦應(yīng)該引起我們高度重視。就我國土地管理領(lǐng)域而言，長期以來，公權(quán)力過于強大，私權(quán)利過于弱小，公私之間主從支配和縱向隸屬關(guān)系表現(xiàn)得尤為明顯〔28〕，因此，從保護土地財產(chǎn)權(quán)人的私權(quán)利出發(fā)，將土地開發(fā)權(quán)確定為一項獨立的權(quán)利，并對其予以系統(tǒng)性的調(diào)整和規(guī)制，乃是我國土地管理制度市場化改革，保護土地財產(chǎn)權(quán)人利益的內(nèi)在訴求。

〔參考文獻〕

〔1〕劉俊，楊惠，白慶蘭.地票的制度基礎(chǔ)與法律性質(zhì)〔M〕.北京：法律出版社，2012：1.

〔2〕張先貴.社會轉(zhuǎn)型期集體土地資本化模式選擇之法理辨析〔J〕.中州學刊，2013（10）.

〔3〕王哲.探索之二：重慶“地票”創(chuàng)新〔J〕.中國報道，2014（2）.

〔4〕王哲.探索之二：重慶“地票”創(chuàng)新〔J〕.中國報道，2014（2）；李愛莉.重慶“新”三年檢驗“地票交易制”〔J〕.農(nóng)經(jīng)，2011（7）.

〔5〕〔7〕易可君.“地票”交易空間廣闊〔J〕.國土資源導刊，2011（9）.

〔6〕孫芬，等.關(guān)于開放地票交易二級市場的思考〔J〕.江西農(nóng)業(yè)學報，2013（3）；馬智利，陳鋒，馬敏達.重慶地票二級市場的開放與交易機制研究〔J〕.西部論壇，2014（3）.

〔8〕〔9〕黃忠.地票交易的地役權(quán)屬性論〔J〕.法學，2013（6）.

〔10〕鄭云瑞.物權(quán)法論〔M〕.北京：北京大學出版社，2011：270.

〔11〕梁慧星，陳華彬.物權(quán)法〔M〕.第4版.北京：法律出版社，2009：289.

〔12〕高富平.物權(quán)法專論〔M〕.北京：北京大學出版社，2007：446.

〔13〕張鵬.究竟什么是地役權(quán)？――評《物權(quán)法（草案）》中地役權(quán)的概念〔J〕.法律科學，2007（1）.

〔14〕尹飛.物權(quán)法?用益物權(quán)〔M〕.北京：中國法制出版社，2005：406.

〔15〕〔24〕朱廣新.地役權(quán)概念的體系性解讀〔J〕.法學研究，2007（4）.

〔16〕周伯煌，王致民.林地地役權(quán)在物權(quán)法中的地位探究〔J〕.林業(yè)資源管理，2012（2）；沈海虹.美國文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域中的地役權(quán)制度〔J〕.中外建筑，2006（2）；周滔，等，基于地役權(quán)的電網(wǎng)建設(shè)用地征地補償模式研究〔J〕.中國土地科學，2010（3）；戴新毅.地役權(quán)制度在區(qū)域土地利用中的作用――以賀蘭山東麓葡萄文化長廊建設(shè)為例〔J〕.人民論壇，2013（29）；程澤時.清代錦屏木材“放洪”糾紛與地役權(quán)問題――從加池寨和文斗寨的幾份林契談起〔J〕.原生態(tài)民族文化學刊，2010（4）；張紅霄，楊萍.公共地役權(quán)在森林生態(tài)公益與私益均衡中的應(yīng)用與規(guī)范〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟，2012（1）；曹樹青.生態(tài)地役權(quán)探究〔J〕.環(huán)境科學與管理，2006（9）；曹樹青.環(huán)境地役權(quán)探究〔J〕.科技與法律，2006（4）；唐孝輝.草原地役權(quán)之存在合理性分析〔J〕.理論月刊，2012（2）；樂穎磊.從公用移動通信基站設(shè)置困境談行政地役權(quán)制度的建設(shè)〔J〕.通信企業(yè)管理，2013（11）；郝秀輝.航空器噪音損害及其補償性救濟途徑之探索〔J〕.甘肅社會科學，2009（4）；林旭霞，王芳.歷史風貌建筑的權(quán)利保護與限制――以公共地役權(quán)為解決方案〔J〕.福建師范大學學報，2012（3）；盧新海，張耀東.初論管道通過權(quán)及其設(shè)立〔J〕.中國土地科學，2009（2）；婁耀雄.論建立我國電信法中的電信通路權(quán)制度〔J〕.華東政法大學學報，2010（4）.

〔17〕劉俊.土地所有權(quán)國家獨占研究〔M〕.北京：法律出版社，2009：42.

〔18〕潘新美.地役權(quán)制度與物權(quán)法之生命〔J〕.甘肅政法學院學報，2003（3）.

〔19〕尹田.物權(quán)法〔M〕.北京：北京大學出版社，2013：431.

〔20〕蔡立東.論承包地收回的權(quán)利構(gòu)造〔J〕.法商研究，2012（3）.

〔21〕姚建宗.新興權(quán)利論綱〔J〕.法制與社會發(fā)展，2010（2）.

〔22〕王紹洪.重慶地票交易問題研究〔J〕.西南民族大學學報：人文社會科學版，2013（2）.

〔23〕R.S.Radford， Takings and Transferable Development Rights in the Supreme Court： The Constitutional Status of TDRs in the Aftermath of Suitum〔J〕.28 Stetson L. Rev. 685 （1998-1999） .

〔25〕耿卓.我國地役權(quán)現(xiàn)代化的體系解讀〔J〕.中國法學，2013（3）.

〔26〕易繼明.私法精神與制度選擇〔M〕.北京：中國政法大學出版社，2003：302.

第8篇：土地開發(fā)的概念范文

土地劃撥相對于土地出讓而言，雖然歷史“悠久”，但長期以來對劃撥土地的相關(guān)法律問題缺少深入的研究，以至于無論在理論上還是在實踐中對劃撥土地使用權(quán)都存在許多模糊甚至錯誤的認識。澄清這些錯誤的認識，還劃撥土地使用權(quán)以本來面目，并賦予其不同于計劃經(jīng)濟時代新的內(nèi)涵，是市場經(jīng)濟體制下的新要求。為此，本文希望通過對相關(guān)法律問題的探討，起到拋磚引玉的作用。

一、 劃撥土地使用權(quán)的取得是無償?shù)膯幔?/p>

出讓土地使用權(quán)的取得是有償?shù)模鴦潛芡恋厥褂脵?quán)的取得具有無償性。③這是長期以來的通說，筆者尚未發(fā)現(xiàn)有人對此提出異議。但是，這一命題卻是經(jīng)不起推敲的。

首先，根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定：土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將國有土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。這一規(guī)定是迄今為止在立法層面上對土地使用權(quán)劃撥這一概念所作的最權(quán)威的定義。根據(jù)這一定義，取得劃撥土地使用權(quán)實際上分為兩種情況：一種是土地使用者先繳納對原土地所有人或使用人的補償、安置等費用后，國家將土地交付其使用；另一種情況是國家將國有土地使用權(quán)無償交付給土地使用人。對第一種情況而言，劃撥土地使用權(quán)的取得顯然不能說是無償?shù)摹?/p>

其次，在現(xiàn)實中，絕大多數(shù)土地使用者都是在交納了補償、安置費用后才取得劃撥土地使用權(quán)，無償取得劃撥土地使用權(quán)的情況越來越少。例如根據(jù)廣州市人民政府1988年頒布的《廣州市市區(qū)劃撥建設(shè)用地拆遷房屋動遷工作管理規(guī)定》，劃撥建設(shè)用地拆遷房屋，由建設(shè)單位（用地單位）負責搬遷、安置、補償。根據(jù)該規(guī)定，在廣州市區(qū)取得劃撥用地使用權(quán)都必須支付土地開發(fā)成本。

最后，通過比較取得出讓土地使用權(quán)所支付的費用與取得劃撥土地使用權(quán)所支付的費用，可以發(fā)現(xiàn)兩者在某些情況下非常接近甚至完全相等。根據(jù)財政部《國有土地使用權(quán)出讓金財政財務(wù)管理和會計核算暫行辦法》第六條的規(guī)定，土地出讓金的構(gòu)成包括土地開發(fā)費用、業(yè)務(wù)費用和土地凈收益。土地開發(fā)費用就是由對原土地所有人或使用人的補償、安置費用構(gòu)成；業(yè)務(wù)費用即進行土地開發(fā)的業(yè)務(wù)性支出，主要包括勘探設(shè)計費、廣告費、咨詢費、辦公費等；土地凈收益就是政府通過土地開發(fā)所獲得的收益。土地出讓金通過協(xié)商或市場競價確定，不同的地塊土地開發(fā)費用在出讓金中所占的比重有較大的差別，如果地段較差（比如偏遠的郊區(qū)）或土地開發(fā)費用很高（比如舊城改造項目），出讓金非常接近甚至等于土地開發(fā)費用。在這種情況下，以出讓方式和以劃撥方式取得土地使用權(quán)所支付的費用相差無幾。

有學者認為，即使劃撥土地使用權(quán)人支付了征地補償費用（土地開發(fā)費用），該費用也不屬于土地使用權(quán)出讓金范疇，因而劃撥土地使用權(quán)仍然屬于無償取得。④但該種觀點回避了土地使用者支付的土地開發(fā)費用到底屬于什么范疇這一最核心的問題，因而難以令人信服。對于劃撥土地使用者支付的土地開發(fā)費用的性質(zhì)，本文將在后面加以分析。

之所以長期存在“劃撥土地是無償取得的”這種認識，筆者分析主要有兩方面的原因：一方面是在改革開放之前，確實存在大量無償提供劃撥土地的情況；另一方面是長期的計劃經(jīng)濟在人們頭腦中形成的思維定式，認為在國家、個體之間，總是國家利益高于一切，而漠視個體（用地單位）的利益。造成的后果是：國家無償收回土地變得順理成章，而土地使用人在支付了巨額的土地開發(fā)費用后，自身的權(quán)利卻難以得到保障。

二、破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)是否屬于破產(chǎn)財產(chǎn)？

最高人民法院《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復》明確規(guī)定，“破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時，有關(guān)人民政府可以予以收回，并依法處置”。

筆者認為，最高法院這一規(guī)定于法無據(jù)，并且嚴重侵害了破產(chǎn)企業(yè)和債權(quán)人的利益，理由如下：

1、最高院在上述批復中指出，做出這一規(guī)定的法律依據(jù)是《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l第一款第（四）項的適用條件是“因單位撤銷、遷移等原因”，雖然這是一個有“等”字，但根據(jù)法律解釋的一般原理，“等”字所包含的未列明事項應(yīng)與列明的事項在性質(zhì)上相同或接近，而“破產(chǎn)”與“撤銷、遷移”性質(zhì)完全不同，因此，對企業(yè)破產(chǎn)似乎難以適用該條法律；《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的適用條件是“無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者”，通過前面的分析可知，很多劃撥土地使用者是支付了土地開發(fā)費用的，最高法院對此不加區(qū)分，任意擴大了適用范圍，屬于適用法律不當。

2、如果企業(yè)支付了土地開發(fā)費用，那么該筆支出應(yīng)作為企業(yè)的投資，如果政府無償收回土地，實質(zhì)上等于沒收了企業(yè)的這部分投資。政府收回土地后將其重新出讓，收取的土地出讓金中包含了企業(yè)支付的土地開發(fā)費用，政府對此將構(gòu)成不當?shù)美?/p>

這里需要澄清的核心問題是：劃撥土地使用人支付土地開發(fā)費用這一行為的法律性質(zhì)到底是什么？筆者認為這一行為并非支付地租（與出讓的根本區(qū)別），而只是取得劃撥土地使有權(quán)的前置條件。土地使用人支付的土地開發(fā)費用將凝固在土地使有權(quán)這一無形資產(chǎn)的價值之中，其所有權(quán)并未轉(zhuǎn)移到土地所有人（國家），按照“誰投資，誰享有”的原則，土地使用人對凝固在土地使有權(quán)中的這部分價值應(yīng)享有所有權(quán)。

3、企業(yè)以其全部資產(chǎn)作為其對外債務(wù)的擔保，企業(yè)支付的凝固在土地使有權(quán)價值之中的土地開發(fā)費用也應(yīng)是其全部資產(chǎn)的組成部分，如果政府無償收回土地，那么等于沒收了企業(yè)的部分資產(chǎn)，這必然會使企業(yè)的擔保資產(chǎn)減少，從而侵害了債務(wù)人的利益。

綜上所述，最高法院的上述規(guī)定既不合法，也不合理。筆者認為，政府可以收回破產(chǎn)企業(yè)的國有劃撥土地使用權(quán)，但應(yīng)退還企業(yè)支付的土地開發(fā)成費用，并將其作為破產(chǎn)財產(chǎn)。

三、抵押權(quán)人對劃撥土地使用權(quán)行使抵押權(quán)時是否可以折價受讓抵押物？

[案例] 國有企業(yè)甲與乙公司素有經(jīng)濟往來，甲累計拖欠乙貨款人民幣400萬元。2002年8月雙方簽訂了《還款協(xié)議》，約定甲于2003年1月之前還清乙全部欠款，同時約定將產(chǎn)權(quán)屬于甲的三棟宿舍樓抵押給乙，作為履行還款協(xié)議的擔保。協(xié)議簽訂后，雙方到房地產(chǎn)登記部門辦理了抵押登記。至2003年2月，由于甲未能按《還款協(xié)議

》履行還款義務(wù)，乙遂起訴至法院。開庭后，經(jīng)法院調(diào)解，雙方同意將抵押物作價人民幣400萬元抵償拖欠的貸款。最后法院按照雙方協(xié)商結(jié)果以調(diào)解書的形成結(jié)案。

筆者認為，法院對本案的處理存在不妥之處：甲、乙雙方不能自行將抵押物折價低償債務(wù)，法院應(yīng)組織對抵押物進行拍賣，乙只能以拍賣所得的價款優(yōu)先受償。理由如下：

1、相對于出讓土地而言，國家（土地所有人）對劃撥土地享有更多的權(quán)利。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條列》第四十五條的規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當報有批準權(quán)的人民政府審批，并且受讓方應(yīng)按有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。出讓金通常是按房地產(chǎn)成交價的一定比例收取。例如《四川省轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國有土地使用權(quán)（劃撥部分）補交抵交出讓金暫行辦法》第三條第二項規(guī)定：“隨地面附著物（房層、設(shè)施等）轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，按總成交額減支地面附著物重置折扣價、原征地費用、應(yīng)繳納稅費后的剩余部分，以50—55%補交抵交出讓金”。因此國家收取土地出讓金的多少取決于房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格，如果允許當事人自行協(xié)商定價，則存在暗箱操作的空間，國家的收益難以得到保證。

轉(zhuǎn)讓以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)涉及到土地的出讓，這一行為不僅涉及到轉(zhuǎn)讓方與受讓方，而且涉及到土地出讓人（國家）。就法律適用而言，這一行為不僅應(yīng)適用有關(guān)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律、法規(guī)，而且同時應(yīng)符合有關(guān)土地出讓的規(guī)定。按照國土資源部2002年5月9日頒布，自2002年7月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的精神，⑤本案也不能通過協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)。

2、《擔保法》第三十三條規(guī)定：“債務(wù)人不履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定以該財產(chǎn)折價或者以拍賣，變賣該財產(chǎn)的價款優(yōu)先受償”。根據(jù)該條規(guī)定，抵押權(quán)人實現(xiàn)抵押權(quán)的方式既可以是將抵押物折價抵償債務(wù)，也可以是以拍賣、變賣抵押物的價款優(yōu)先受償。但是，就房地產(chǎn)抵押而言，《擔保法》是普通法，《城市房地產(chǎn)管理法》是特別法，按照法律適用的一般原則，本案應(yīng)優(yōu)先適用相關(guān)特別法的規(guī)定。

《城市房地產(chǎn)管理法》第四十六條的規(guī)定：“房地產(chǎn)抵押，是指抵押人以其合法的房地產(chǎn)以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押權(quán)人提供債務(wù)履行擔保的行為。債務(wù)人不履行債務(wù)時，抵押權(quán)人有權(quán)依法以抵押的房地產(chǎn)拍賣所得的價款優(yōu)先受償”，第五十條規(guī)定：“設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當從拍賣所得的價款中繳納相當于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償”。顯然，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的房地產(chǎn)抵押權(quán)的實現(xiàn)方式只有一種：拍賣抵押物后優(yōu)先受償。法律作出這種特別規(guī)定的合理性在于：在現(xiàn)實生活中，房地產(chǎn)是重要的生產(chǎn)、生活資料，對抵押的房地產(chǎn)進行公開拍賣，有利于公正地確定房地產(chǎn)的價值，從而有利于保護各方當事人的利益，有利于社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。

3、此外，甲屬于國有企業(yè)，其資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，甲將上述抵押物抵償給乙的行為，屬于國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。根據(jù)國務(wù)院《國有資產(chǎn)評估管理辦法》第三條的規(guī)定：“在轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)時應(yīng)當對資產(chǎn)進行評估”。該規(guī)定的立法目的在于杜絕暗箱操作，防止國有資產(chǎn)流失，保護國家利益。因此，從這個角度而言，由于未按規(guī)定進行評估，本案甲、乙雙方的低償行為也是無效的。

結(jié)束語：我國在確立土地出讓制度后仍保留土地劃撥制度的目的在于減少投資公益事業(yè)的成本，從而促進公益事業(yè)的發(fā)展。以往公益事業(yè)都是由國家投資，而目前投資主體呈現(xiàn)多元化，特別是越來越多的民營企業(yè)加入到公益事業(yè)的建設(shè)中。因此在法律上對劃撥土地使用權(quán)的有關(guān)問題予以關(guān)注，對保護投資者的利益，促進公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大。所以，在處理劃撥土地使用權(quán)問題上，既要保護土地使用權(quán)人利益，又要同時兼顧土地所有權(quán)人的利益。

注：①高富平、黃武雙合著《房地產(chǎn)法新論》，中國法制出版社2002年10月第2版，第118頁。

②參見《中華人民共和國土地管理法》第五十四條，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條。

③王小莉主編《土地法》，法律出版社2003年4月第1版，第162頁；高富平、黃武雙合著《房地產(chǎn)法新論》，中國法制出版社2002年10月第2版，第118頁。

第9篇：土地開發(fā)的概念范文

【關(guān)鍵詞】土地一級開發(fā) 運行模式 影響因素

一、土地一級開發(fā)簡述

土地一級開發(fā)是政府在國有建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓前對土地的綜合整理，涵蓋了土地征購、土地整治及土地儲備三個環(huán)節(jié)。除土地整治外，政府應(yīng)完成土地收回、收購、置換、征用等土地征購儲備，將土地權(quán)屬性質(zhì)改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，并確定地塊的規(guī)劃條件和指標、市政配套設(shè)施實施條件及供地計劃等一系列開發(fā)事項，主要包括四個方面。

1、改變土地權(quán)屬性質(zhì)。政府確定土地供應(yīng)計劃、土地利用年度計劃和土地收購儲備計劃后，對涉及的集體土地進行農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收，對符合條件的國有土地通過無償收回、置換、收購等方式收回，改變擬開發(fā)土地的權(quán)屬性質(zhì)，使政府擁有所開發(fā)土地的完整土地所有權(quán)，從而具備土地一級開發(fā)的權(quán)屬基礎(chǔ)。

2、確定土地規(guī)劃條件、指標及市政配套要求。政府應(yīng)根據(jù)城市總體規(guī)劃及土地市場需求，確定開發(fā)土地的規(guī)劃條件、指標及市政配套要求。主要包括確定規(guī)劃用地性質(zhì)、規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容、宗地詳細規(guī)劃方案、控制性詳規(guī)、水電暖氣等配套設(shè)施實施條件。如果說土地一級開發(fā)是形成進入土地一級市場的產(chǎn)品即“熟地”，那么確定土地規(guī)劃條件、指標及市政配套要求就是制定“生產(chǎn)標準”。

3、土地平整及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地平整，包括村民（居民）拆遷補償與安置、宗地內(nèi)地形地勢的平整、拆除地上建筑物等。隨著城市發(fā)展要求、技術(shù)水平以及環(huán)保意識的提高，大市政建設(shè)的內(nèi)容不斷發(fā)展，主要表現(xiàn)在配套市政設(shè)施的種類不斷增多、建設(shè)用地的功能不斷完善。在土地開發(fā)歷史上曾出現(xiàn)過“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。目前完備的土地一級開發(fā)配套的市政項目主要包括供水、供電、電信、道路、天然氣、供熱、雨水、污水、中水和有線電視。

4、土地驗收。政府組織有關(guān)部門對開發(fā)土地進行綜合驗收，驗收合格的土地納入政府儲備土地等待公開出讓。

在土地一級開發(fā)中，政府身份是雙重的，既是土地所有者代表又是行政管理者。作為土地所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利;作為土地行政管理者，實施土地一級開發(fā)的大量行為是政府的行政行為。而且土地一級開發(fā)依賴于政府相應(yīng)的行政行為，政府行政行為在一定意義上也決定了土地一級開發(fā)的實施，這是政府履行土地管理職能的延伸。

二、土地一級開發(fā)運行模式的影響因素分析

土地一級開發(fā)的運行模式雖然是一種經(jīng)實踐檢驗的既定形式，是可以成為范例的運行方式，但不難發(fā)現(xiàn)模式中存在一系列的因素，這些因素的變動將引起運行模式的改變。其中主體的選擇，以及開發(fā)運行過程中對參與企業(yè)、工作目標、利潤分配方式等內(nèi)容的定位將是運行模式的主要影響因素。

1、土地一級開發(fā)的目標

土地一級開發(fā)目標包括土地熟化程度（即幾通一平，配套設(shè)施如何建設(shè)），開發(fā)的投資，進度，質(zhì)量如何把握等。土地一級開發(fā)的目標直接決定了其工作內(nèi)容，進而決定了開發(fā)實施的工作如何落實，影響開發(fā)組織，進而影響土地一級開發(fā)其他各要素。

2、土地一級開發(fā)主體的選擇

土地一級開發(fā)由什么類型的主體負責實施，直接決定了開發(fā)運行模式，開發(fā)主體的選擇將直接影響土地一級開發(fā)運行中的各環(huán)節(jié)如開發(fā)投資、組織結(jié)構(gòu)、投融資及利潤分配等內(nèi)容。

主體的選擇影響作用表現(xiàn)在：開發(fā)投資方面，土地一級開發(fā)以政府為主導實施，由于其非盈利性，開發(fā)成本較為透明;企業(yè)為主導，雖然解決了政府資金和管理力量的不足，但不易控制費用，且利潤率設(shè)定不易，開發(fā)成本將大于政府主導模式;組織結(jié)構(gòu)方面，從項目管理理論角度看，土地一級開發(fā)項目的業(yè)主是城市政府，各種實施主體最終都是服務(wù)于城市政府以及國家的土地利用目標，主體的選擇將影響組織結(jié)構(gòu)以及組織的指令來源，從而影響開發(fā)的目標;投融資及利潤分配方面，土地一級開發(fā)主體的不同，將決定投融資責任主體的不同，利潤分享的主體也不同，進而影響開發(fā)完成后土地開發(fā)利潤的分配。

3、一級開發(fā)企業(yè)的角色定位

在政府主導的土地一級開發(fā)模式中，政府對于企業(yè)可以采取授權(quán)方式，也可以采用合作方式，以利用企業(yè)的資金和專業(yè)優(yōu)勢。企業(yè)主導的土地一級開發(fā)模式，企業(yè)接受政府授權(quán)，成為土地一級開發(fā)的主導方和管理者，政府起監(jiān)督管理作用;非企業(yè)主導的開發(fā)模式下，企業(yè)與政府是業(yè)主與承包商的關(guān)系，企業(yè)是被管理者。開發(fā)企業(yè)是否成為主導方，也會影響土地一級開發(fā)的運行模式。 土地一級開發(fā)參與各方的職責

在土地一級開發(fā)運行過程中，在總體目標的指導下，應(yīng)建立合理的組織結(jié)構(gòu)，將工作分工落實到個人，清楚界定各方的職責范圍，這將決定土地一級開發(fā)能否順利實施，運行模式是否可行，開發(fā)主體的職責是決定因素，其他參與者的職責也是工作內(nèi)容能否落實的保障，其各方職責的確定將直接影響土地一級開發(fā)的運行模式。

5、土地一級開發(fā)投融資及利潤分配方式

土地一級開發(fā)需要投入大量資金，如資金缺乏或出現(xiàn)資金鏈斷裂，將制約一級開發(fā)工作的開展，影響政府土地儲備計劃和城市土地供應(yīng)計劃的;ll頃N實施。投融資方式和渠道的選擇將影響開發(fā)資金的使用，也將引入其他利益相關(guān)方，影響開發(fā)運行能否順利推進。利潤是土地一級開發(fā)的產(chǎn)物之一。在政府看來利潤是財政收入，可繼續(xù)用于城市建設(shè)和新一輪的土地開發(fā);利潤對于企業(yè)，是項目實施過程中企業(yè)的目標追求。在不同的運行模式中，政府、企業(yè)、土地使用者之間的利潤分配方式不同，其利潤分配方式的確定，決定了各主體問的利益流動，對土地一級開發(fā)運行模式有直接影響。

參考文獻

[1]楊志榮，張晟偉.城市土地儲備模式的比較與創(chuàng)新[J].中國集體經(jīng)濟.2008.03：14-15

[2]尚嘉亮.我國城市土地儲備運行模式研究[D].武漢：中國地質(zhì)大學.2008.05

[3]陳準.分工，讓效率更高――對土地一級開發(fā)市場發(fā)展趨勢的預(yù)測[J].中國土地，2011，（2）：39-41