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一、高校預(yù)算管理存在的主要問題

1.預(yù)算管理意識不強

目前，定額撥款和學費收入占我國高校經(jīng)費收入的80%-90%，且大部分資金納入國庫集中統(tǒng)一支付。長期以來高校根據(jù)上級財政部門已批準的財務(wù)計劃編制收入預(yù)算，按照主管部門規(guī)定的教育經(jīng)費支出比例標準編制支出預(yù)算，缺乏自主理財?shù)姆e極性，沒有形成良好的預(yù)算管理意識。

2.預(yù)算編制缺乏科學性、戰(zhàn)略性

我國高校目前實行的是“大收大支”與“收支兩條線”的財務(wù)綜合預(yù)算管理。隨著高校資金的來源趨于多元化，一些非財政收入沒有納入到學校的統(tǒng)一預(yù)算管理中，導(dǎo)致預(yù)算不能全面涵蓋學校的經(jīng)濟事項，不能反映出學校資金收支的全貌。

3.預(yù)算績效評價體系不完善

“以投入為主”的傳統(tǒng)觀念在高校預(yù)算中扔占據(jù)主流地位，大部分高校對預(yù)算績效評價缺乏足夠認識。在實際操作時，重視預(yù)算編制和執(zhí)行的管理，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果卻不進行考評及總結(jié)或者僅僅對預(yù)算完成情況進行考評，預(yù)算的投入產(chǎn)出比、預(yù)算執(zhí)行的績效等等則被忽視。

二、高校預(yù)算管理存在問題的原因分析

1.重視度不高、宣傳輔導(dǎo)力度不夠

作為非營利組織，政府對高校的行為影響很大，我國高校預(yù)算至今執(zhí)行效果不佳與政府導(dǎo)向不積極有很大的關(guān)系。雖然的確有很多不可控因素，但這不能成為預(yù)算編制不科學不完善的借口，近年來在企業(yè)中，預(yù)算系統(tǒng)、績效考核系統(tǒng)的編制執(zhí)行情況良好的例子比比皆是，指標的量化有難度但不是不可為。大多數(shù)情況下，各部門、學院被動地接受學校下達的預(yù)算，使得預(yù)算編制和調(diào)整缺乏來自基層預(yù)算單位的群眾性基礎(chǔ)，預(yù)算的編制缺乏公開性、公正性和民主性。

2.考慮因素不全面

高校的改革與發(fā)展使得影響高校預(yù)算管理的因素不斷增多。在預(yù)算分配時，我國高校預(yù)算編制部門普遍對各部門、學院的教職工和學生等因素考慮較充分，而對各部門、學院的自身特點和長遠發(fā)展等因素則考慮較少。

3.缺乏評價和激勵機制

我國高校普遍缺乏預(yù)算管理評價和激勵機制，沒有配套的獎罰措施。預(yù)算指標的約束作用流失，則整個預(yù)算管理失去應(yīng)有的功效。追加資金爭奪經(jīng)費成為各部門、學院的目標，求量不求質(zhì)；財務(wù)部門則將資金平衡視作工作重點，對劃撥資金的考核評價不重視，造成資金配置不合理。

三、美國高校預(yù)算管理經(jīng)驗借鑒

美國高等教育的關(guān)注方向自20世紀末起從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。對績效管理機制的關(guān)注則開始于大規(guī)模的擴招之后。其中高等教育績效撥款機制就是最早將績效引入高校預(yù)算管理體制的實例。

1.重視預(yù)算工作、機構(gòu)完善

美國高校中通常設(shè)有專門的預(yù)算編制機構(gòu)，行使編制職能。財務(wù)部門則是預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，負責具體實施。除本校教師、行政人員及學生對預(yù)算各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督外，還設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)與社會中介機構(gòu)進行監(jiān)督。各機構(gòu)設(shè)置合理，分工明確，使得各部門間權(quán)力相互制衡、相互約束，從而保證預(yù)算在政策和標準下進行。

2.科學編制、嚴格執(zhí)行

編制預(yù)算在美國高校中有嚴格的程序。如將預(yù)算資金分為建設(shè)性費用預(yù)算與經(jīng)常性費用預(yù)算，以此保證高校的正常運作。其中建設(shè)性費用是根據(jù)財政狀況由州議會實際進行審批；經(jīng)常性費用則用固定的公式計算，包括開設(shè)專業(yè)的學分小時的單價，招生人數(shù)的數(shù)量等等。美國高校對預(yù)算執(zhí)行過程的控制也非常嚴格。在財務(wù)部門內(nèi)設(shè)有專門的控制預(yù)算辦公室，學校其它各部門也都分別設(shè)有本部門專門的預(yù)算員負責本部門的預(yù)算執(zhí)行，學校的任何部門均不得超預(yù)算執(zhí)行。雖然高校校長掌握一部分流動資金，但是無權(quán)動用。僅僅在特殊情況下，流動資金需經(jīng)校董會同意后方可使用。在年終對預(yù)算進行績效考評時，各項結(jié)果與預(yù)算情況基本相同，如果發(fā)現(xiàn)有較大的差距，則要繼續(xù)追究該部門的管理責任，將各部門的權(quán)利責任與預(yù)算結(jié)果緊密結(jié)合在一起。

3.績效評價合理

在進行績效評價過程中，美國高校采用定量與定性相結(jié)合的方法。如教學指標中，定性指標包括學校聘用教師和錄取學生的政策，定量指標有師生比例、學生課程通過率等；財務(wù)及資源管理指標中，定性指標有學校生活質(zhì)量，定量指標有學生人均成本、行政人員與教師人員比例等。各個指標又有不同的權(quán)重，隨時間和環(huán)境的變化進行調(diào)整。

四、對我國高校預(yù)算管理的建議

1.加快財務(wù)制度和會計制度改革

如上文所提，政府導(dǎo)向的影響不可小覷，隨著我國教育體制和財政體制改革的不斷深化，現(xiàn)行的《高等學校財務(wù)制度》和《高等學校會計制度》已不能滿足我國高校預(yù)算現(xiàn)狀。應(yīng)當對財務(wù)制度和會計制度進行改革。其中，財務(wù)制度改革應(yīng)當對高?？冃ьA(yù)算管理的目標、任務(wù)和方法進行明示，對相關(guān)部門的設(shè)立提出要求，并建立科學規(guī)范、完整、操作性強的高校績效考核評價體系。會計制度改革首先要將現(xiàn)行的收付實現(xiàn)制改為權(quán)責發(fā)生制，其次改革高校會計核算基礎(chǔ)，調(diào)整會計核算科目，可增置能夠反映出績效成本核算和將辦學支出做分期攤銷處理的會計科目，調(diào)整財務(wù)報表體系，增加反映高校辦學績效水平及成本情況的報表。

2.樹立全面預(yù)算管理意識

高校預(yù)算管理應(yīng)該具備的屬性包括全員性、全額性、全程性。高校應(yīng)當樹立全面預(yù)算管理意識，不僅要保證學校日常生活的正常運轉(zhuǎn)，也應(yīng)當考慮學校未來的長遠發(fā)展；全員性是指學校的全體教師、行政人員、以及學生都要積極參與到預(yù)算管理中，明確意識到自身在預(yù)算管理中的角色位置；全額性是指學校預(yù)算管理所包含的范圍應(yīng)當包括全部的資金來源及經(jīng)費收支，不僅包括日常經(jīng)濟活動和經(jīng)費收支，還包括科其他收入預(yù)算、長期投資預(yù)算、研收入預(yù)算、籌資預(yù)算等；全程性是指預(yù)算管理流程整合了預(yù)算編制、審批、公布、調(diào)整、控制、分析考評等全過程。

3.建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督相分離的機制

美國高等學校針對預(yù)算編制設(shè)有專門的機構(gòu)行使預(yù)算編制職能。高校財務(wù)部門根據(jù)預(yù)算委員會確定的原則編制資金預(yù)算，在執(zhí)行過程中，定期將執(zhí)行情況向預(yù)算委員會作報告。預(yù)算分配原則、撥款申請、核定各部門年度資金使用總額等由預(yù)算委員會負責，對其做定期檢查，及出現(xiàn)特殊情況調(diào)整等工作。預(yù)算的具體實施過程則由財務(wù)部門執(zhí)行，預(yù)算的執(zhí)行內(nèi)部受預(yù)算執(zhí)行委員會、財政委員會和全校教師、行政人員及學生的監(jiān)督，外部受社會監(jiān)督部門及會計事務(wù)所等審計監(jiān)督部門的監(jiān)督。目前我國高校財務(wù)部門既是預(yù)算編制者，又是預(yù)算執(zhí)行者和監(jiān)督者，權(quán)利集中，不利于實現(xiàn)預(yù)算的良好管理，應(yīng)借鑒美高校的做法，將高校預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督根據(jù)相互制約的原則分離開來，各司其職，各盡其責，從而化解高校資金財務(wù)部門權(quán)利過分集中的問題，保證高校資金的收支合規(guī)合理，符合高校發(fā)展的需要。

4.預(yù)算編制要科學化、規(guī)范化、準確化

目前編制的難點在于收支的不確定性和量化標準與實際需求不符。針對該問題解決的方法可以參考美國的預(yù)算方法，如將固定收入與非固定收入、經(jīng)常性支出與建設(shè)性支出分開進行預(yù)算。在編制各部門預(yù)算時，務(wù)必確保各部門執(zhí)行預(yù)算的一線員工都積極參與，而不是僅財務(wù)人員根據(jù)以往的情況甚至憑空進行編制。

5.強化預(yù)算的過程控制

美國高校預(yù)算執(zhí)行有十分嚴格的控制程序。預(yù)算編制完成后，如需要調(diào)整，要經(jīng)過預(yù)算委員會等部門的嚴格審批程序。目前，我國高校預(yù)算只注重預(yù)算編制，而對預(yù)算執(zhí)行的控制極其薄弱，可以臨時追加的經(jīng)費指標較多，雖然追加金費有法定的程序，但其隨意性非常大。借鑒美國高校的做法，我國高校應(yīng)當加強專項預(yù)算可行性論證，真正發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行的剛性，加強對預(yù)算執(zhí)行過程的控制，做好對全面預(yù)算的監(jiān)督工作，做到預(yù)算管理事中控制與事后控制相結(jié)合，確保高校預(yù)算管理合規(guī)合理、有利于高校的發(fā)展。預(yù)算管理的事中控制，是指預(yù)算在執(zhí)行過程中對資金的使用狀態(tài)進行檢查、分析和指導(dǎo)工作，及時將信息反饋給預(yù)算委員會，委員會對執(zhí)行有偏差的部門進行干預(yù)。及時進行糾偏，使整個資金收支計劃得到基本平衡。處理好預(yù)算與核算的關(guān)系是事中控制的關(guān)鍵，通過比較核算與預(yù)算的情況，找出偏差所在，分析原因，及時糾偏，保證資金支出與預(yù)算執(zhí)行基本吻合，最終保證預(yù)算按計劃實施。預(yù)算的事后控制，是指預(yù)算在執(zhí)行完成以后，對預(yù)算的完成情況，預(yù)算金額與實際收支金額之間產(chǎn)生的偏差進行比較、分析，找出存在的問題及原因，并相應(yīng)的提出改進建議，為高校下一輪進行預(yù)算編制提供依據(jù)，從而逐步提高高校預(yù)算的管理水平。

6.建立良好的績效考核體系

績效考核是績效預(yù)算能不斷成功實施的關(guān)鍵，它不僅是對上一輪績效預(yù)算結(jié)果進行分析與評價，同時也是進行下一輪績效預(yù)算編制的重要參考標準，直接關(guān)系到下輪績效預(yù)算的成功與否。我國高校應(yīng)逐步完善績效考評體系，明確績效考核內(nèi)容和指標，務(wù)必將各部門預(yù)算申報的準確性、及時性，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與各部門年度考核掛鉤，執(zhí)行問責制，獎懲分明。最終建立起一套適合我國高校的定性與定量相結(jié)合、統(tǒng)一性與專業(yè)性相結(jié)合的績效考評體系，為我國高校全面推行績效預(yù)算奠定堅實的基礎(chǔ)。

作者：萬婧 單位：新疆財經(jīng)大學