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摘要：預算定額標準已經(jīng)漸漸深入到人民銀行的預算管理工作中，并在很大程度上提升了人民銀行預算管理的科學性、準確性。在實際工作中，預算定額標準的重要性日益凸顯，完善定額標準化體系勢在必行。通過分析人民銀行預算定額標準應用的現(xiàn)狀，提出了構建定額標準化體系的思路：完善科目設置，為制定預算定額標準創(chuàng)造條件；分項制定預算定額標準，為定額標準體系的建立打下良好基礎；理順預算批復與實際需求之間的關系，實現(xiàn)預算結構的進一步優(yōu)化；會計部門與業(yè)務部門互相配合，提升定額標準的準確性、科學性；以及將定額標準管理納入考核范圍，以進一步提高管理水平，降低財務風險。

關鍵詞：人民銀行；預算定額標準；標準化體系

一、人民銀行預算管理模式的演變

人民銀行的預算管理由粗獷型逐步向精細型轉變，從1994年至今，主要經(jīng)歷了四個階段：一是傳統(tǒng)預算管理模式（1994-2001年）。預算管理采取基數(shù)加增長的方式，預算規(guī)模逐年增長，較好保證了各部門資金需求。但該模式造成財政負擔逐年加重，且預算不以各部門實際需求為基礎，造成部門經(jīng)費不足或結余的情況普遍存在，財務資源未能得到合理配置。二是全賬戶預算管理模式（2002-2005年）。預算管理針對每個賬戶設定控制指標，且各賬戶間不得串用，意在做到資金的?？顚Ｓ?。但由于預算指標和實際需求不匹配，造成年底硬性調賬或者變通入賬的問題明顯。三是部門預算管理模式（2006-2015年）。從2005年，人民銀行開始按照部門預算的要求編制預算。預算管理由“基數(shù)法”向“零基預算法”轉變，一切從實際需求和成本效益出發(fā)編制預算，體現(xiàn)了處處有預算的原則。但由于業(yè)務的變化，要想全面測算預算需求及變化存在一定困難，導致無預算有開支或者有預算無開支的現(xiàn)象存在。四是滾動預算模式（2016年至今）。該種模式是對部門預算模式的深化，由單一年度預算轉為編制三年支出規(guī)劃，并與業(yè)務部門長期規(guī)劃匹配，體現(xiàn)了業(yè)務發(fā)展的連續(xù)性，預算編制的科學性大大提高。但業(yè)務規(guī)劃的變化可能會影響預算編制的準確性。

二、人民銀行預算定額標準的應用現(xiàn)狀

2015年以前，由于機制體制問題，各行關注重點主要在爭取財務資源方面，預算管理的規(guī)范程度有待提升，定額標準體系難以建立。機制體制問題初步解決后，各行工作重心逐步向規(guī)范管理、高效使用財務資源上轉變，為定額標準的建立創(chuàng)造了條件。定額標準的應用主要體現(xiàn)在：一是公用經(jīng)費支出。劃分16個賬戶，其中差旅費、會議費、培訓費和招待費執(zhí)行財政部統(tǒng)一制定的定額管理辦法，對出差、住宿、招待等事項均進行了明確規(guī)定；辦公設備購置費執(zhí)行財政部關于辦公設備家具購置費預算標準，其他賬戶尚未有明確的定額執(zhí)行標準。二是基建類支出。根據(jù)相關管理辦法，人民銀行對辦公用房或發(fā)行庫建設明確了定額標準，對所涉建筑面積、裝修標準及價格區(qū)間進行控制。三是行政事業(yè)類支出。大型會議費和大型培訓費參照會議費和培訓費管理辦法，電子設備購置費參照辦公設備購置費文件執(zhí)行，且大多由總行集中采購，標準較為公開透明。其他項目尚未有統(tǒng)一的定額標準。

三、人民銀行預算定額標準體系建設中存在的難題

（一）預算總量與實際需求間存在偏差人民銀行的預算編制總量要遠大于預算批復總量，主要體現(xiàn)在人員經(jīng)費方面，由于離退休人員經(jīng)費返還不足以滿足其開支，差額部分占用人員經(jīng)費，導致人員經(jīng)費與工資計劃不匹配，人員經(jīng)費標準難以按預期執(zhí)行。由于各科目間有嚴格的指標控制，不得串用，造成部分項目經(jīng)費不足而部分項目經(jīng)費結余的現(xiàn)象，使得定額標準的執(zhí)行存在困難。

（二）預算約束與科目核算內容的多樣性定額標準一般是按會計科目進行制定，但人民銀行部分科目核算內容多樣，如“交通費”核算燃油費、過路過橋費、維修費等，以科目為基礎制定定額標準往往缺乏科學性。由于人民銀行預算執(zhí)行的剛性約束，部分項目經(jīng)費不能滿足實際需求時，往往會在公用經(jīng)費中相近科目進行列支，造成以歷史數(shù)據(jù)為基礎的預算定額標準并不準確和科學。

（三）組織機構多，定額標準的適用性難以保證人民銀行系統(tǒng)包括四級預算單位，且四級預算單位的縣級機構在分支機構中占比最大。定額標準需考慮不同地域分支機構經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平及特定因素等，制定難度較大，而且不利于標準的跟蹤更新。由于地域跨度較大，可能導致定額標準適用性較差，造成定額標準的應用上的困難。

（四）定額標準體系的建設缺乏業(yè)務部門的緊密配合定額標準體系的建設是一項系統(tǒng)工程。目前，預算定額標準的研究主要集中在會計財務部門，僅依據(jù)會計科目確定定額標準，往往不夠準確。由于缺少業(yè)務部門的參與，定額標準體系的建設與業(yè)務規(guī)劃匹配程度不高，導致預算定額標準的制定缺乏足夠的依據(jù)，預算定額體系的準確性和科學性有待提升。

四、構建預算定額標準化體系的整體思路

制定預算定額標準可視情況而定，對普遍性開支項目可由總行制定統(tǒng)一的定額標準；對于地域化或者受客觀因素影響較大的開支項目，可以省級機構為中心，制定一定范圍內的定額標準；特殊項目可從省級機構向地市級機構延伸。由于人員經(jīng)費各開支的定額標準已經(jīng)比較明確，基建類支出涉及辦公用房建設、發(fā)行庫建設等項目，總行也有比較明確的建設標準和開支構成，故本部分主要探討公用經(jīng)費和行政事業(yè)類支出定額標準的構建思路。

（一）完善科目設置，為制定預算定額標準創(chuàng)造條件要根據(jù)人民銀行各項業(yè)務發(fā)展和財務狀況要求，同時體現(xiàn)人民銀行業(yè)務特點和資金性質的原則，增設部分賬戶或者補充部分賬戶核算內容。人員經(jīng)費科目應根據(jù)人員類別的變化及各類開支金額和比重，確定增設或者補充相關賬戶。公用經(jīng)費和項目支出，應根據(jù)業(yè)務特點及發(fā)展狀況，確定增設或補充相關賬戶。

（二）分項制定預算定額標準，為定額標準體系的建立打基礎一是公用經(jīng)費。劃分剛性支出和彈性支出。剛性支出涵蓋按制度規(guī)定必須提取或維持業(yè)務運轉的必要開支，應按制度規(guī)定或者歷年基數(shù)進行測算；彈性支出主要是受工作量和業(yè)務量及其他相關因素影響而有一定變動的支出，應以歷史數(shù)據(jù)為基礎，同時考慮可預見因素進行測算，或采取處室包干的方式，按照定額標準同時考慮特殊事項加以測算。二是行政事業(yè)類支出。部分項目開支是由總行進行集中采購，可按照集中采購確定的價格及需求數(shù)量作為確定定額標準的依據(jù)；隨業(yè)務量或工作任務變動的開支，可按照實際支出進行彈性控制。建議采取據(jù)實列支的模式，并參照業(yè)務量變化對其開支的合理性進行評估。

（三）理順預算批復與實際需求之間的關系，實現(xiàn)預算結構的進一步優(yōu)化人民銀行預算批復應建立在保障業(yè)務運轉和高效履職的基礎上，在現(xiàn)有經(jīng)費核算體制下，進一步完善人員經(jīng)費與工資計劃、離退休人員開支的匹配程度，防范資金串用風險，規(guī)范財務管理。業(yè)務開支應與業(yè)務規(guī)劃保持一致，在貫徹厲行節(jié)約、建立高效節(jié)約型機關的基礎上，保證費用總量不增長，各費用間進行微調，以切實滿足業(yè)務變動或不確定因素產(chǎn)生的實際需求，保證賬務處理的規(guī)范化，為預算定額標準的制定提供可靠數(shù)據(jù)。

（四）會計部門與業(yè)務部門相互配合，提升定額標準的準確性、科學性要從全行的角度出發(fā)，提高會計人員及相關業(yè)務人員對定額標準的的認識，充分發(fā)揮矩陣式管理的優(yōu)勢，設立定額標準制定工作領導小組，充分調動業(yè)務部門參與的積極性，將業(yè)務知識真正融入定額標準的制定過程，使定額標準更加科學。業(yè)務部門全程參與定額標準制定過程，通過對開支影響因素的深入分析，提升定額標準的合理性，結合第一手的業(yè)務數(shù)據(jù)，保證定額標準的準確性。

（五）將定額標準管理納入考核范圍為更好推動定額標準的建設和應用，應制定切實可行的考核辦法，使定額標準的管理有章可循。加強對定額標準制定和應用情況的監(jiān)督檢查，設定合理的激勵機制。通過將定額標準管理與業(yè)務發(fā)展及考核等相結合，將定額標準管理真正融入預算管理、財務管理中來，進一步提升管理水平，降低財務風險。

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作者：朱夢蝶 單位：中國人民銀行石家莊中心支行