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摘要：指出了在全面推進生態(tài)文明建設的新形勢下，環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境保護的依據(jù)和基礎，面臨環(huán)境監(jiān)測質量要求日益提升、環(huán)境監(jiān)測質量問題易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)狀；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質量存在環(huán)境監(jiān)測質量保證工作難度大、環(huán)境監(jiān)測質量評價指標不明確、環(huán)境監(jiān)測機構質量體系不健全、環(huán)境監(jiān)測質量監(jiān)督能力不充足、環(huán)境監(jiān)測質量保障制度待完善等問題。從大力加強環(huán)境監(jiān)測能力建設、明確環(huán)境監(jiān)測質量評價指標、健全環(huán)境監(jiān)測機構質量體系、提高環(huán)境監(jiān)測質量監(jiān)督能力、完善環(huán)境監(jiān)測質量保障制度等方面提出了相應的對策與建議。

關鍵詞：新形勢；監(jiān)測質量；問題；對策

1引言

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境保護的依據(jù)和基礎［1，2］，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是客觀評價環(huán)境質量狀況、反應污染治理成效、實施環(huán)境管理與決策的基本依據(jù)。環(huán)境監(jiān)測質量是環(huán)境監(jiān)測工作的生命線［3］，直接影響監(jiān)測工作成效［4］。錯誤的數(shù)據(jù)不僅可能導致環(huán)境管理決策失誤、工程實踐蒙受損失，甚至有損政府形象及社會公信力。黨的“十八大”以來，我國高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。環(huán)境監(jiān)測作為推進生態(tài)文明建設的重要支撐，環(huán)境監(jiān)測事業(yè)面臨前所未有的發(fā)展機遇，同時環(huán)境監(jiān)測質量也面臨嚴峻考驗。

2新形勢下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質量現(xiàn)狀

2．1環(huán)境監(jiān)測質量要求日益提升

《中華人民共和國環(huán)境保護法》（主席令第九號）第十七條規(guī)定：“國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度”，“監(jiān)測機構及其負責人對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責”。因此，環(huán)境監(jiān)測質量主要體現(xiàn)在監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性兩方面。監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性是監(jiān)測機構及其從業(yè)人員的基本職業(yè)道德和行為準則，是監(jiān)測數(shù)據(jù)質量的底線要求；原環(huán)境保護部《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》（環(huán)發(fā)〔2015〕175號）對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性判定做了明確規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號）更是將監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為上升到刑事案件予以打擊。監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性在一定程度上依賴于人員素養(yǎng)和技術能力，是監(jiān)測數(shù)據(jù)質量的核心要求；中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量的意見》（廳字〔2017〕35號）以及生態(tài)環(huán)境部《關于推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系與監(jiān)測能力現(xiàn)代化的若干意見》（環(huán)辦監(jiān)測〔2020〕9號）等均對提高環(huán)境監(jiān)測質量監(jiān)管能力作了制度安排。

2．2環(huán)境監(jiān)測質量問題易發(fā)多發(fā)

當前，我國環(huán)境監(jiān)測體制已經發(fā)生了重大變革。原環(huán)境保護部《關于推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2015〕20號）打破了過去由政府有關部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構為主開展環(huán)境監(jiān)測活動的單一管理體制，社會環(huán)境監(jiān)測機構得到了蓬勃發(fā)展［5］，形成了環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測機構和社會環(huán)境監(jiān)測機構共同發(fā)展的新格局。對于環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測機構，受無獨立的人事自主權、無良好的收入分配機制等體制機制影響，監(jiān)測人員的工作積極性是制約監(jiān)測質量提升的主要因素；對于社會環(huán)境監(jiān)測機構，受監(jiān)測市場發(fā)展不成熟、監(jiān)管制度不完善、社會誠信無保障等因素影響，追求經濟效益最大化屬性是制約監(jiān)測質量提升的主要因素。從各省對社會環(huán)境監(jiān)測機構監(jiān)督抽查情況的通報情況來看，我國環(huán)境監(jiān)測質量問題呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，環(huán)境監(jiān)測質量形勢不容樂觀［6～9］。

3生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質量存在的主要問題

3．1環(huán)境監(jiān)測質量保證工作難度大

環(huán)境監(jiān)測活動涉及點位布設、樣品采集、現(xiàn)場測試、樣品運輸和保存、樣品制備、分析測試、數(shù)據(jù)傳輸、記錄、報告編制和檔案管理等眾多過程，每個過程又會受到各種自然因素（環(huán)境條件、儀器、試劑等）或人為因素（方法、素養(yǎng)等）影響，而每個過程的各個因素均會對最終監(jiān)測數(shù)據(jù)結果產生影響。因此，嚴格來講，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是特定條件下的監(jiān)測數(shù)據(jù)，只有在嚴格遵從技術規(guī)范的前提下獲得的監(jiān)測數(shù)據(jù)才具有實際意義。評價數(shù)據(jù)的準確性是誤差分析，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的誤差來源除了以上因素導致的系統(tǒng)誤差外，還有隨機誤差，且隨機誤差無法消除，只能通過重復試驗進行減小?？梢哉f，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性只有相對性，而沒有絕對性。

3．2環(huán)境監(jiān)測質量評價指標不明確

宋國強［10］從監(jiān)測主體的生產性、監(jiān)測過程的生產性和監(jiān)測價值的生產性論證了環(huán)境監(jiān)測的生產性。但是從生產過程的質量控制及評價角度分析，環(huán)境監(jiān)測和社會化生產仍存在一定差異。社會化大生產可以通過過程控制來提高產品質量，且產品質量通常有可以量化的評價指標；但是如3．1節(jié)所述，環(huán)境監(jiān)測只能通過過程控制來保證最終監(jiān)測結果的準確性，缺少對最終產品（數(shù)據(jù)信息）的量化評價指標，且過程控制也主要是定性評價。因此，對于一個普通的環(huán)境監(jiān)測用戶來講，既無法感受到來自產品的人身體驗，又無法獲得產品質量的確切信息。

3．3環(huán)境監(jiān)測機構質量體系不健全

盡管國家認證認可監(jiān)督管理委員會《檢驗檢測機構資質認定能力評價檢驗檢測機構通用要求》（RB／T214－2017）和國家市場監(jiān)督管理總局、生態(tài)環(huán)境部《檢驗檢測機構資質認定能力評價生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構評審補充要求》（國市監(jiān)檢測〔2018〕245號）對環(huán)境監(jiān)測機構進行資質認定能力評價時所需的基本條件和技術能力作了明確規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測機構均應建立、實施和保持與其活動范圍相適應的管理體系，但是從實際實施效果來看，很多環(huán)境監(jiān)測機構的質量體系不健全，適用性及有效性不強［11～13］。究其原因，一是外在因素，如環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)測機構帶有行政屬性，無獨立的人事自主權等；二是內在因素，如質量意識不強，能力不足等。

3．4環(huán)境監(jiān)測質量監(jiān)督能力不充足

環(huán)境監(jiān)測質量監(jiān)督包括內部質量監(jiān)督和外部質量監(jiān)督兩方面，內部質量監(jiān)督是指監(jiān)測機構內部的質量監(jiān)督，外部質量監(jiān)督主要是指市場監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境等行政主管部門的質量監(jiān)督。環(huán)境監(jiān)測是一門專業(yè)學科，本身具有很強的技術屬性。對于內部質量監(jiān)督，由于監(jiān)測機構長期重業(yè)務輕質量、重技術輕管理的氛圍影響，導致內部質量監(jiān)督影響力不足；對于外部質量監(jiān)督，受監(jiān)管人員數(shù)量、專業(yè)知識限制影響，導致外部質量監(jiān)督效能不足。同時，我國環(huán)境監(jiān)測質量控制技術規(guī)范與監(jiān)測方法技術規(guī)范相比發(fā)展較為滯后，如現(xiàn)場快速監(jiān)測、自動在線監(jiān)測、生態(tài)監(jiān)測、遙感監(jiān)測等新生態(tài)監(jiān)測領域等。

3．5環(huán)境監(jiān)測質量保障制度待完善

維護環(huán)境監(jiān)測機構的公正性和社會誠信是保障環(huán)境監(jiān)測質量的首要問題。我國環(huán)境監(jiān)測服務市場化改革后，社會化環(huán)境監(jiān)測機構在服務經濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了一定的環(huán)境效益和社會效益，但是在監(jiān)測市場發(fā)展不成熟、監(jiān)管制度不完善的情況下，市場競爭和經濟利益驅使勢必會影響到監(jiān)測機構的公正性地位，可能造成監(jiān)測數(shù)據(jù)失真［14］；而環(huán)保系統(tǒng)內的環(huán)境監(jiān)測機構，受體制機制影響，如行政干預、無人事自主權、無良好的收入分配機制等，勢必也會影響到其公正性和監(jiān)測數(shù)據(jù)的質量。

4對策與建議

4．1大力加強環(huán)境監(jiān)測能力建設

從3．1節(jié)分析可知，環(huán)境監(jiān)測是一門專業(yè)性很強的技術活動，影響環(huán)境監(jiān)測質量的過程及因素眾多，因此加強監(jiān)測機構及監(jiān)測人員的職業(yè)素養(yǎng)和技術能力是提高環(huán)境監(jiān)測質量的首要任務。盡管我國較早制定了《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》（原國家環(huán)境保護總局第39號令）、《環(huán)境監(jiān)測質量管理規(guī)定》和《環(huán)境監(jiān)測人員持證上崗考核制度》（環(huán)發(fā)〔2006〕114號）等環(huán)境監(jiān)測法規(guī)制度，但該制度僅適合環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測機構，已經不能適應新形勢下的環(huán)境監(jiān)測需求。建議加快制定完善我國《環(huán)境監(jiān)測條例》《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》等環(huán)境監(jiān)測制度性文件，推行環(huán)境監(jiān)測人員職業(yè)資格準入制度，加快人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新及應用，切實提高我國環(huán)境監(jiān)測行業(yè)技術能力水平。

4．2明確環(huán)境監(jiān)測質量評價指標

從3．1節(jié)和3．2節(jié)分析可知，由于環(huán)境監(jiān)測過程的復雜性，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確度只是相對指標，因此健全環(huán)境監(jiān)測質量全過程評價指標是提升環(huán)境監(jiān)測質量和加強社會監(jiān)督的重要抓手。盡管我國制定了《環(huán)境監(jiān)測質量管理技術導則》（HJ630－2011）及相關的質量控制技術規(guī)范，但是對監(jiān)測過程及結果的質量控制缺少統(tǒng)一的評價指標。建議建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測質量評價指標體系，開展監(jiān)測結果的測量精度及不確定度評價，以滿足不同客戶及工作需要。

4．3健全環(huán)境監(jiān)測機構質量體系

健全的環(huán)境監(jiān)測質量體系（包括質量管理、技術管理和行政管理）是環(huán)境監(jiān)測活動穩(wěn)定高效運行的重要保障。從3．3節(jié)分析可知，受各種因素影響，我國當前不同環(huán)境監(jiān)測機構的質量體系千差萬別，運行效果不甚理想，流于形式。監(jiān)測機構的報告和記錄格式多樣，不利于監(jiān)測結果信息的互通互認。建議出臺環(huán)境監(jiān)測機構質量體系建設分類指導意見，推動建立統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測質量管理模式，規(guī)范各級各類環(huán)境監(jiān)測機構內部質量體系建設與運行，使之成為提升我國環(huán)境監(jiān)測質量的有利武器［15］。

4．4提高環(huán)境監(jiān)測質量監(jiān)督能力

建立健全以內部質量監(jiān)督為主、外部質量監(jiān)督為輔的環(huán)境監(jiān)測質量監(jiān)督體系，加強質量監(jiān)督能力建設及監(jiān)督力度。對于內部質量監(jiān)督，監(jiān)測機構應選用具有一定專業(yè)知識背景的管理人員，用現(xiàn)代生產管理理論和方法建立健全內部質量監(jiān)督體系；構建實驗室信息管理系統(tǒng)等互聯(lián)網管理新模式，實現(xiàn)監(jiān)測活動全流程可追溯。對于外部質量監(jiān)督，市場監(jiān)督管理及生態(tài)環(huán)境等行政主管部門應加強隊伍建設，提高監(jiān)管人員綜合素質和能力水平；同時創(chuàng)新監(jiān)管手段，采用“雙隨機”“飛行檢查”“交叉檢查”等模式強化對監(jiān)測機構的事中事后監(jiān)管［16］。同時，國家應加快出臺新生態(tài)監(jiān)測領域的質量控制標準規(guī)范。

4．5完善環(huán)境監(jiān)測質量保障制度

從3．5節(jié)分析可知，維護環(huán)境監(jiān)測機構的公正性和社會誠信對于保障環(huán)境監(jiān)測質量的極端重要性。當前，盡管我國保障環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量的制度在不斷完善，懲處環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的力度不斷加強，但是影響環(huán)境監(jiān)測質量的行為仍然易發(fā)多發(fā)。因此，要做好我國環(huán)境監(jiān)測質量保障體系，還需進行“疏堵結合”。一是堵住監(jiān)管漏洞，加快“失信懲戒”“市場退出”等制度的實施細則的制定和落地實施，形成有效威懾；二是完善相關體制機制，努力消除影響環(huán)境監(jiān)測質量的內外在因素，如加快省以下環(huán)保機構監(jiān)測垂直管理制度改革［17，18］、推動建立環(huán)境監(jiān)測政府購買服務等制度措施，形成環(huán)境監(jiān)測機構及人員“不敢假、不能假、不想假”的長效機制。

5結語

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質量存在環(huán)境監(jiān)測質量保證工作難度大、環(huán)境監(jiān)測質量評價指標不明確、環(huán)境監(jiān)測機構質量體系不健全、環(huán)境監(jiān)測質量監(jiān)督能力不充足、環(huán)境監(jiān)測質量保障制度待完善等問題。我國需要從大力加強環(huán)境監(jiān)測能力建設、明確環(huán)境監(jiān)測質量評價指標、健全環(huán)境監(jiān)測機構質量體系、提高環(huán)境監(jiān)測質量監(jiān)督能力、完善環(huán)境監(jiān)測質量保障制度等方面加強對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質量的管理，切實提高我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質量水平，為打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、建設社會主義生態(tài)文明做好基礎保障。

作者：程毅 劉曉燁 尤能華 單位：湖北省生態(tài)環(huán)境廳咸寧生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心