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第1篇：權(quán)益金制度改革方案范文

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；養(yǎng)老保險；改革；完善；基本思路

一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革與完善的基本原則

為了保證國家社會保障制度的統(tǒng)一，維護社會公平，正在醞釀的機關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，在制度設(shè)計上不應(yīng)與企業(yè)部分的制度相互分割，以促進全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的建立和完善。通過對事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的具體調(diào)研，改革應(yīng)該遵循的一些基本原則以及初步的框架思路，已經(jīng)逐漸清晰起來。目前進行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，應(yīng)該遵循在制度設(shè)計上相互銜接而不是“另起爐灶”，保證權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，保證新老制度平穩(wěn)過渡等一些基本原則[1]。

1、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)原則

權(quán)利與義務(wù)對等的原則是社會保險學(xué)自商業(yè)保險而升華為自身遵從的一項原則，按照此原則，任何投保人要想獲得養(yǎng)老保險權(quán)益，即享受養(yǎng)老保險金，必須履行規(guī)定的義務(wù)，就是先投保、且投保達到一定長度的時限，這就是養(yǎng)老保險歷來遵循的權(quán)益與義務(wù)相對等原則的內(nèi)涵。所以，要享受養(yǎng)老保險權(quán)益，必須盡投保的義務(wù)。而且，一般說，二者成正相關(guān)，即投保期越長，投保費越多，可享受的權(quán)益越多。如果公民享受的養(yǎng)老保險待遇與繳費數(shù)額沒有聯(lián)系，那么公民就不會參加繳費，即使參保繳費，也會盡量少交保險費，這樣的養(yǎng)老保險制度就缺乏應(yīng)有的繳費激勵機制。提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，不僅涉及養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提高的問題，而且涉及地區(qū)間利益調(diào)整的問題[2]。

2、公平與效率優(yōu)化結(jié)合原則

事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險作為社會養(yǎng)老保險里面的一個特殊領(lǐng)域，也是實現(xiàn)社會公平的一個重要制度性工具。然而，單純的公平并不現(xiàn)實，因為養(yǎng)老保險制度的運行其本身就是要以效率和發(fā)展所帶來的物質(zhì)基礎(chǔ)為依托的。公平如果不能促進效率，甚至在某些層面牽制了效率的發(fā)展，成了經(jīng)濟發(fā)展的負擔(dān)，那么這種公平也是難以為人所接受的。公平如果不將經(jīng)濟發(fā)展的效果考慮在內(nèi)，就會在一定程度上阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，最終將不利于解決社會問題。因此，事業(yè)單位要建立自己的社會養(yǎng)老保險制度，就要在制度建立之時貫徹公平與效率相結(jié)合的原則，在公平與效率兼顧的動態(tài)過程中，不斷的改進、調(diào)整并作出選擇，擺正兩個互為條件、相互制約的發(fā)展目標(biāo)，力求在這兩個目標(biāo)之間達到動態(tài)平衡。

3、兼顧統(tǒng)一性和差別性原則

目前，我國企業(yè)的養(yǎng)老保險待遇主要由三部分組成：社會統(tǒng)籌和個人賬戶基礎(chǔ)上的養(yǎng)老保險金、繳費性養(yǎng)老金、調(diào)節(jié)金組成。而機關(guān)養(yǎng)老金卻仍然受工齡、退休前工資、在職人員工資調(diào)動等相關(guān)因素的影響。改革后的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度一部分參照于企業(yè)，還有一部分參照于機關(guān)單位。一些優(yōu)秀企業(yè)管理人員和技術(shù)人員千方百計地調(diào)入機關(guān)、事業(yè)單位從事，或是在即將退休之際跳入事業(yè)單位，享受事業(yè)單位的優(yōu)厚退休金。相反，機關(guān)、事業(yè)單位人員大多不會進入比自己退休待遇差的企業(yè)。這種單向流動人員流動，不利于勞動力資源的合理優(yōu)化配置。養(yǎng)老保險制度的不統(tǒng)一，尤其制度間具有巨大的待遇差，難以為全國統(tǒng)一的人才大市場提供支持和保障。事業(yè)單位是我國國家政權(quán)和社會公益事業(yè)得以正常運轉(zhuǎn)的重要部門，是整個社會的核心。事業(yè)單位的重要性決定了事業(yè)單位匯集了整個社會的棟梁和精英，他們是先進生產(chǎn)力的代表。這些特點反映在社會保障領(lǐng)域，就是他們的保障待遇要普遍高于企業(yè)一般職工[3]。在我國目前，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度和企業(yè)的養(yǎng)老保險制度既要相互銜接又要相互區(qū)別。這就是要在基本養(yǎng)老保險方面要統(tǒng)一，在補充養(yǎng)老保險方面要有區(qū)別，即在事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度，在企業(yè)建立企業(yè)年金制度。而且在替代率方面，職業(yè)年金的替代率要高于企業(yè)年金的替代率。

4、保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)原則

社會保障的標(biāo)準(zhǔn)要同國情國力及各方面的承受能力相適應(yīng)。社會保障水平要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，這是一個基本原則。事業(yè)單位養(yǎng)老保障的標(biāo)準(zhǔn)要同國情國力及各方面的承受能力相適應(yīng)，要求社會保障基金的籌集，特別是社會保障的待遇水平要隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展水平變化而變化，同時兼顧財政和個人的承受能力，并且與企業(yè)離退休人員的待遇水平大致持平、互相銜接。要本著既要保證經(jīng)濟發(fā)展，又要適當(dāng)積累的原則，統(tǒng)籌安排養(yǎng)老保險基金。既要有利于社會保障與經(jīng)濟發(fā)展相互促進，也要有利于職工在地區(qū)和部門之間的流動[4]。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革與完善的立法目標(biāo)

1、逐步建立起公平統(tǒng)一的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度體系

目前，我國沒有建立一個覆蓋全社會勞動者的、統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度體系，仍是三套制度同時存在，制度間的兼容性差，不同對象享受的保險待遇差別懸殊，既不利于社會公平原則的體現(xiàn)，又不利于不同制度間勞動者的合理流動。我國大部分省份實現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌，各省按照“以支定收、略有結(jié)余”原則，從自身實際情況出發(fā)來籌集、管理和支付養(yǎng)老保險基金。由于各省的具體情況不同，導(dǎo)致了養(yǎng)老保險制度在基金征繳、基金管理、基金運營以及待遇給付等方面存在很大差異，養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌可以從根本上改變這種狀況[5]。

2、出臺事業(yè)單位養(yǎng)老保險的專門立法

從我國事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險的立法現(xiàn)狀看，還沒有一部統(tǒng)一的立法，盡管我國已經(jīng)推出了《中華人們共和國社會保險法》，并引起了廣泛關(guān)注，但是事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險臨時性的決定多于法律、法規(guī)，即使是某一方面頒布了行政條例，也多因注重于局部而忽視了全局的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，內(nèi)容上也有些地方不甚周全。因此，在對事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險的立法建設(shè)之初，我們就應(yīng)作出系統(tǒng)的計劃，使事業(yè)單位的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)盡量從開始就邁入社會保障法制體系建設(shè)的正軌。目前,我國的養(yǎng)老保險立法相對滯后,并且缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性[6]。

三、事業(yè)單位養(yǎng)老保險法律制度的改革方向

我國社會養(yǎng)老保險改革的目標(biāo)是向全國統(tǒng)一、規(guī)范和完善的獨立于企業(yè)、事業(yè)之外的社會保障系統(tǒng)發(fā)展。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不可能孤立與其他保障制度進行，必須立足我國養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌設(shè)計需要從養(yǎng)老保障體系建設(shè)的整體出發(fā)來進行。

1、建立適應(yīng)事業(yè)單位養(yǎng)老保險法律制度的人事養(yǎng)老保險

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)充分借鑒企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革的成功經(jīng)驗和做法，建立起以養(yǎng)老保險統(tǒng)籌為主、以個人賬戶養(yǎng)老金為輔、以獨生子女父母補充養(yǎng)老保險和職業(yè)年金等為重要補充的事業(yè)單位養(yǎng)老保險金發(fā)放辦法。同時要將公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度改革也充分的考慮進來，適時公布改革方案和推進時間表，消除事業(yè)單位工作人員的攀比心理。要逐步實現(xiàn)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工退休后基本養(yǎng)老統(tǒng)籌發(fā)放上的一致，努力縮小彼此間的差距，差距部分可通過單位及個人支付部分來體現(xiàn)和解決。建立起權(quán)利和義務(wù)相約束機制，改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，將繳費和職工個人利益緊密掛鉤[7]。

2、處理好與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的銜接

從目前的情況來看，盡管國家和省、市對事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作已經(jīng)出臺了一些養(yǎng)老保險關(guān)系處理方面的政策規(guī)定，但這些政策規(guī)定很不系統(tǒng)，也缺乏可操作性。按現(xiàn)有政策已經(jīng)轉(zhuǎn)制的事業(yè)單位，養(yǎng)老保險遺留問題很多，影響到了單位職工的切身利益，引發(fā)了一些社會不穩(wěn)定因素，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。一是事業(yè)單位轉(zhuǎn)制后，離退休人員和在職職工參加當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工社會保險統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，按規(guī)定享受社會保險待遇。職工原來的連續(xù)工齡視同繳費年限，不再補繳社會保險費。二是改為企業(yè)前的離退休人員基本養(yǎng)老金仍按原辦法計發(fā)，原離退休費待遇標(biāo)準(zhǔn)不變。改為企業(yè)前參加工作，改為企業(yè)后退休的人員，基本養(yǎng)老金按企業(yè)辦法執(zhí)行。目前事業(yè)單位實際情況的復(fù)雜性，解決事業(yè)單位與企業(yè)兩類養(yǎng)老保險制度的接續(xù)問題，可分為遠期目標(biāo)和近期目標(biāo)，分步驟穩(wěn)步推進，一方面要保證轉(zhuǎn)企改制工作的順利進行，另一方面要注意切實維護轉(zhuǎn)制單位職工的切身利益，保持社會穩(wěn)定[8]。

3、逐步融入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險法律制度

建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，使人人享受基本生活保障，享受改革成果，是黨的關(guān)注民生政策的具體體現(xiàn)，是建設(shè)小康社會的基本目標(biāo)之一，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及構(gòu)建和諧社會的必然要求?；攫B(yǎng)老保險是社會保險的最重要項目，是社會保障中最根本的制度安排[9]。因此，如何將基本養(yǎng)老保險制度覆蓋到全體城鄉(xiāng)居民,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,是實現(xiàn)社會保障體系覆蓋城鄉(xiāng)居民目標(biāo)的關(guān)鍵。中國養(yǎng)老保險制度改革基本目標(biāo)的選擇，是一個復(fù)雜的問題，涉及到社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的演變進程、城鄉(xiāng)現(xiàn)行二元養(yǎng)老保障體制的發(fā)展走向以及國際經(jīng)驗的借鑒等因素。甚至在闡述發(fā)展目標(biāo)使用的概念問題上都存很大的張力和爭議。

參考文獻：

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[7]高愛娣.我國養(yǎng)老保險制度改革的意義與方向[J].理論前沿.

[8]宋大涵.事業(yè)單位改革與發(fā)展[M].北京:中國法制出版社,2003.3.

第2篇：權(quán)益金制度改革方案范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體資產(chǎn);股權(quán)改革

一、引言

黨的十八屆三中全會《決定》指出：要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。這就是要賦予農(nóng)民在自由支配法定占有的生產(chǎn)要素基礎(chǔ)上合法追求利益最大化的權(quán)利。本文基于嘉興市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，客觀分析當(dāng)前改革中存在的問題，并就如何深化改革提出意見建議。

二、嘉興市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀分析

嘉興市的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度于2002年就已開展了試點工作，當(dāng)時的改革帶有被動性，開展試點的出發(fā)點，主要是解決在城市規(guī)模不斷擴大，城郊村撤村建居過程中村級集體資產(chǎn)如何處置的矛盾。2008年4月，嘉興市被列為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點市，作為一項推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的配套性改革，嘉興市的集體資產(chǎn)股份制改革以理順村級集體經(jīng)濟分配關(guān)系為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新村級集體經(jīng)濟管理體制和運行機制為重點，在面上強勢推進，改革目的由主要解決村級集體資產(chǎn)的處置矛盾而轉(zhuǎn)向創(chuàng)新集體資產(chǎn)管理和運行機制，明晰成員在集體資產(chǎn)中享有的權(quán)利，強化對村級集體資產(chǎn)的監(jiān)督;改革方法也由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動推進。全市到2014年年底，已有852個村完成了社區(qū)股份合作制的改革，占總村數(shù)的98%，量化資產(chǎn)39.19億元，股東總數(shù)274.56萬個，累計股金分紅總額2.47億元。

嘉興市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，從資產(chǎn)處置結(jié)果來分析主要有二類：一是已撤村建居、村民分散進入城市社區(qū)，作為村一級組織已失去社會公共管理職能的村，村級集體資產(chǎn)全部折股量化，量化后的資產(chǎn)全部分配到人，以解決村民變居民后生產(chǎn)生活、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療的補充，生活困難補助和支持村民自謀職業(yè)等;二是尚未撤村建居或雖已撤村建居、但仍保留集體經(jīng)濟組織的村，通過對經(jīng)營性凈資產(chǎn)或者村級賬面資產(chǎn)進行折股量化，主要是明確每個成員在村級資產(chǎn)中所占有的份額，量化的股份主要作為收益分配的依據(jù)，并可按照章程規(guī)定進行繼承和內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。改革中的股權(quán)設(shè)置主要模式有三種：以南湖區(qū)、秀洲、桐鄉(xiāng)為代表的以人員在集體經(jīng)濟組織中戶籍年限的模式;以嘉善、海鹽縣為代表的人口福利股和土地股模式;以海寧市、平湖市為代表的人口股加勞動貢獻股模式。

三、嘉興市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革存在的主要問題

（一）認(rèn)識上的誤區(qū)

法律規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)屬全體成員共同所有。但農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革上有多種認(rèn)識誤區(qū)，在基層干部層面，有的認(rèn)為集體資產(chǎn)是長期積累而形成的，把集體資產(chǎn)量化給了個人，將會影響到今后農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè);有的怕改制后原有的權(quán)力將受到制約，對改制積極性不高。在農(nóng)戶層面，有的認(rèn)為改革是“換湯不換藥”，農(nóng)戶利益仍難以得到保護;有的認(rèn)為既然改制了，還不如把全部資產(chǎn)都分掉，省心省力等。

（二）改革程序不規(guī)范

從面上改革情況來看，有的村在程序上不規(guī)范，如要不要改、改革方案的制定等不征求農(nóng)戶意見，資產(chǎn)清查、成員界定等結(jié)果公開不到位;有的村在改革中刻意回避一些歷史遺留問題，改革不全面、不徹底、不完善，留下了矛盾隱患;還有的村為了完成任務(wù)，只是簡單地翻牌應(yīng)付了事。作為股份享受合法憑據(jù)的股權(quán)證發(fā)放不到位，農(nóng)戶持股意識模糊。

（三）運作方式尚未根本轉(zhuǎn)變

改革后，多數(shù)地方仍然沿用原有的管理方式，“三會”在資產(chǎn)運作、分配等管理中的作用難以真正發(fā)揮。絕大多數(shù)改革村中尚未開展股份分配，全市開展收益分紅的不到100個，股東參與決策、監(jiān)督的意識還不強。經(jīng)營方式上以股東參股開展項目化經(jīng)營集體資產(chǎn)的觀念尚未形成，全市僅有2個村，參股金額為3027萬元。監(jiān)管方式上內(nèi)部股東監(jiān)督作用不力，外部監(jiān)督又缺乏有效的措施，容易造成監(jiān)管的失控。

（四）股權(quán)退出機制尚未形成

嘉興市在股權(quán)管理的設(shè)置上有靜態(tài)管理與動態(tài)管理兩種模式（“靜態(tài)管理”指量化股份一次量化，較長時期內(nèi)不變;“動態(tài)管理”指量化股份按人口、農(nóng)齡等量化標(biāo)準(zhǔn)的變化而變動），采取動態(tài)管理的村，即使在改革后也難以達到確權(quán)、保權(quán)的目的;另一方面尚未建立股東和股份合作社兩個層面的股權(quán)退出機制，缺乏資產(chǎn)評估、年度實績、交易規(guī)則等為股權(quán)退出進行基礎(chǔ)性工作的機構(gòu)和環(huán)節(jié)。

（五）政策支持有待加強

盡管嘉興市黨委政府高度重視村級集體經(jīng)濟發(fā)展，去年出臺了《關(guān)于實施新一輪村級集體經(jīng)濟壯大計劃的意見》（簡稱《意見》），但在實際執(zhí)行中，用地指標(biāo)、財政扶持、稅費減免、審批環(huán)節(jié)簡化等政策落實不到位、不及時，已經(jīng)成為阻礙村級經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

四、深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

（一）完善股權(quán)改革

一是對形式上已經(jīng)完成改制的村，認(rèn)真做好回頭看，從改革方案、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、農(nóng)民參與度等改革的內(nèi)容和程序方面查找薄弱點進行整改。二是對由于各種原因尚未改制的村，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，在著力化解各類歷史遺留問題的基礎(chǔ)上，用1～2年的時間，全部完成改革目標(biāo)。三是對原實行“動態(tài)管理”的改革村，要在充分聽取農(nóng)民意見基礎(chǔ)上，適時調(diào)整，真正做到賦權(quán)到人。

（二）規(guī)范運行機制

一要提升股份合作社運行水平，切實轉(zhuǎn)變股份經(jīng)濟合作社管理組織與黨支部、村委會之間政經(jīng)不分、職責(zé)不清的管理模式，并處理好與村內(nèi)其他組織的關(guān)系;二要建立有效的決策、監(jiān)督機制，嚴(yán)格落實“三會”制度，充分行使好全體股東的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán);三要規(guī)范內(nèi)部股東治理，既要保證股東權(quán)利的行使，根據(jù)年度收益狀況，適度開展股份分紅，又要強化履行義務(wù)的意識，引導(dǎo)成員參與到新農(nóng)村建設(shè)的各項事業(yè)中來。

（三）建立股份退出機制

一是依據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢、成員融入城鎮(zhèn)的速度和股份經(jīng)濟組織所承擔(dān)的經(jīng)濟、社會管理等職能的轉(zhuǎn)變，研究制訂股份經(jīng)濟合作社的終止退出機制;二是對生產(chǎn)生活已完全融入城鎮(zhèn)，已享有比較完善社會保障的轉(zhuǎn)移農(nóng)民，允許其將享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份進行流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)民股份的退出機制，制訂《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)備案和交易管理規(guī)則》，以制度規(guī)范股權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、對象、程序、方式以及流轉(zhuǎn)后股權(quán)的變更、權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移等規(guī)則，逐步打破股權(quán)的封閉性。

（四）創(chuàng)新村級集體資產(chǎn)管理有效模式

探索建立以集體資產(chǎn)保值增值為主要內(nèi)容的經(jīng)濟責(zé)任制，以獎懲政策調(diào)動村級管理層謀發(fā)展的積極性與主動性;探索股權(quán)向董事會經(jīng)營管理層適當(dāng)集中、經(jīng)營班子年薪制、風(fēng)險抵押金制、外聘職業(yè)經(jīng)理人、獨立董事等經(jīng)營管理機制，進一步發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟實力;有條件的地方借鑒寧波等地的成功做法，采取項目制、公司化等模式深化改革，按照建設(shè)項目由股份經(jīng)濟合作社獨資、股東配股出資、吸收社會工商資本投資等多形式開發(fā)，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

（五）加強對股份經(jīng)濟合作社的政策扶持

改革后，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社仍然是新農(nóng)村建設(shè)的主體，仍然需要在政策上給予有力的支持。一要簡化登記管理，股份經(jīng)濟合作社成立后，在申領(lǐng)《浙江省村經(jīng)濟合作社證明書》的基礎(chǔ)上辦理組織機構(gòu)代碼證，因經(jīng)營活動需要，進行工商登記注冊的，可以直接憑《證明書》，按股份合作性質(zhì)予以辦理。二要強化政策落實，國土資源、規(guī)劃建設(shè)做好發(fā)展用地的規(guī)劃和落實工作;稅務(wù)部門做好村級集體經(jīng)濟發(fā)展項目及物業(yè)租賃收入的減免稅政策;各級項目審批部門對集體經(jīng)濟發(fā)展項目簡化行政審批手續(xù)，減少辦理環(huán)節(jié)，落實限時審批辦法，提高辦事效率。三要按照加大對改革后農(nóng)村社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的財政投入，加快推進農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益。四要強化金融服務(wù)，金融機構(gòu)要適應(yīng)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，根據(jù)股份經(jīng)濟合作社發(fā)展要求和項目特點，推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)擔(dān)保、抵押貸款，激活農(nóng)村金融，解決發(fā)展資金的束縛。

第3篇：權(quán)益金制度改革方案范文

（一）推進糧食管理體制改革。加快糧食行政管理部門職能轉(zhuǎn)變，更新管理理念和管理方式，加強糧食行業(yè)指導(dǎo)、管理和宏觀調(diào)控，落實國家糧食政策，積極處理改革中的遺留問題，進一步理清與企業(yè)的關(guān)系，實行政企分開、政資分開。

（二）規(guī)范和完善糧食購銷企業(yè)改革。按照債務(wù)跟著資產(chǎn)走的原則，進一步落實好糧食購銷企業(yè)債權(quán)債務(wù)，繼續(xù)做好原糧管所土地證、房產(chǎn)證補辦過戶手續(xù)，加快辦理無對應(yīng)資產(chǎn)貸款的資產(chǎn)抵押手續(xù)。加大應(yīng)收款清欠力度。積極化解老債務(wù)，遏止當(dāng)期貸款欠息行為。優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，進一步降低國有股比例，提高經(jīng)營者和經(jīng)營層持股比例，積極吸納民間資本。完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。按照黨管干部的原則和《公司法》要求，尊重股東和職工意愿，公開選擇經(jīng)營者。建立健全企業(yè)“三會一層”工作制度，落實董事、監(jiān)事“四項制度”（授權(quán)制、責(zé)任追究制、民主決策制和定期向股東會匯報制）和經(jīng)營者“一書三制”（聘任書、目標(biāo)責(zé)任制、年薪制和風(fēng)險抵押金制），規(guī)范企業(yè)內(nèi)部運行。深化企業(yè)人事用工制度改革，實行競爭上崗，全員聘用。探索新的富有活力的分配機制，推行績效掛鉤，以崗定薪、薪隨崗變。

（三）加快國有資產(chǎn)有序退出。積極探索國有資產(chǎn)退出渠道，對當(dāng)?shù)責(zé)o糧源或糧源不足的原糧管所資產(chǎn)，通過掛牌出售、公開拍賣、競標(biāo)租賃等形式，逐步把國有資產(chǎn)置換出來，盤活存量資產(chǎn)。鼓勵現(xiàn)有糧食經(jīng)營企業(yè)做大做強。對改制后企業(yè)經(jīng)營不善，出現(xiàn)嚴(yán)重虧損的，要進行重新整合，采取更加靈活的機制，實行兼并、托管或租賃經(jīng)營。出售、租賃收入，實行專戶儲存管理，主要用于充實糧食發(fā)展基金和歸還農(nóng)發(fā)行貸款。

（四）改革糧食補貼辦法。按省統(tǒng)一安排，逐步將原來通過糧食購銷企業(yè)按保護價收購農(nóng)民余糧的間接對農(nóng)民補貼方式，改為由財政部門對農(nóng)民進行直接補貼。按每戶農(nóng)民享受補貼商品糧常量和政府公布的差價標(biāo)準(zhǔn)，確定每戶農(nóng)民的補貼數(shù)額，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所直接兌付到戶，切實保護農(nóng)民種糧積極性。補貼資金，設(shè)立專用帳戶，實行專款專用。加強地方糧食風(fēng)險基金的籌集和管理使用，維護糧食安全和社會穩(wěn)定。

（五）有序放開搞活糧食市場。加快糧食購銷市場化、市場主體多元化，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)在配置糧油資源中的基礎(chǔ)作用，同時加強政府宏觀調(diào)控和管理。放開糧食收購價格，放開糧食收購市場。鼓勵和支持糧食經(jīng)銷大戶、糧食經(jīng)銷和加工企業(yè)參與糧食收購和經(jīng)營；鼓勵和支持國有和國有控股、參股的糧食購銷企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧；鼓勵和支持外地糧食經(jīng)銷、加工企業(yè)進入我市糧食市場，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，從事購銷業(yè)務(wù)和建立糧食生產(chǎn)基地，開展多種形式的糧貿(mào)合作、技術(shù)合作和聯(lián)合開發(fā)；鼓勵和支持我市糧食購銷、加工企業(yè)和農(nóng)戶結(jié)成利益共同體，實現(xiàn)產(chǎn)加銷一條龍。

二、深化供銷社體制改革

（一）轉(zhuǎn)換職能，實行社企分開。供銷社要改變以前直接管理企業(yè)的做法，強化指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)職能，理清與企業(yè)的關(guān)系，解除其行政隸屬關(guān)系，實行人、財、物三分離。加快社有資本退出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推進企業(yè)真正成為法人實體和市場主體。社有資本暫時不能全部退出的應(yīng)按出資人的出資額享受相應(yīng)權(quán)益。加快棉花企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，推進供銷社與棉花企業(yè)的社企分開（具體按政發(fā)〔〕147號文件執(zhí)行）。

（二）轉(zhuǎn)變觀念，推行開放辦社。打破投資主體單一、資本封閉狀況，鼓勵和支持社會法人、自然人參與社有企業(yè)、基層供銷社產(chǎn)權(quán)改革和股權(quán)流轉(zhuǎn)。以資產(chǎn)為紐帶，吸收農(nóng)村各種專業(yè)社、專業(yè)協(xié)會和聯(lián)合體加入供銷社，與產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，農(nóng)村流通集團開展多層次聯(lián)合與合作，打破區(qū)域、級別、系統(tǒng)的限制，按照不同情況、不同的結(jié)合帶，通過多種形式的合作，形成新的經(jīng)濟聯(lián)合組織。鼓勵棉花企業(yè)領(lǐng)辦棉花專業(yè)合作社，建立棉花基地，培植龍頭企業(yè)，與棉農(nóng)結(jié)成利益共同體。支持農(nóng)資企業(yè)整合網(wǎng)絡(luò)資源，通過直營、加盟連鎖經(jīng)營，拓展市場。

（三）轉(zhuǎn)換機制，深化企業(yè)改革。按照“三置換一保障”的總體要求，對改制企業(yè)進行規(guī)范完善。對采取租賃形式處置土地使用權(quán)的改制企業(yè)，要加大置換力度，多方籌措職工身份置換資金。優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，經(jīng)營者持股比例要占經(jīng)營層股本的50%以上，經(jīng)營層持股比例要占企業(yè)總股本的50%以上。加快增資擴股，充分吸納民間資本和外來資本。完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部管理制度。加大未改制企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革力度，加快國有集體資本退出。進一步做好改制企業(yè)職工社會保障關(guān)系銜接工作，維護職工的合法權(quán)益。

（四）改革經(jīng)營方式。大力發(fā)展連鎖經(jīng)營、倉儲超市、經(jīng)銷、物流配送、電子商務(wù)等新型流通業(yè)態(tài)和現(xiàn)代營銷方式。整合資源，通過聯(lián)合經(jīng)營、加盟經(jīng)營、特許經(jīng)營，發(fā)展多種類型的連鎖店。積極推進全市農(nóng)資商品經(jīng)銷、生活資料經(jīng)營掛靠省內(nèi)外大型連鎖集團，逐步創(chuàng)造條件組建市連鎖經(jīng)營集團，組建具有庫存、配送、包裝、流通加工和信息處理等功能完備的商品配送中心。進一步靠大、靠外、靠強，加強與“農(nóng)”、“果”等省內(nèi)外大企業(yè)的合作。大力發(fā)展總、總經(jīng)銷、特約經(jīng)銷、直銷等現(xiàn)代營銷方式，開展品牌經(jīng)營。

三、創(chuàng)新外經(jīng)貿(mào)體制

（一）深化外貿(mào)企業(yè)改革。實行開放式改制，支持民間資本、外來資本參與企業(yè)改制，促進外貿(mào)經(jīng)營主體的多元化。妥善安置分流職工，做好落聘職工經(jīng)濟補償工作，銜接好職工社會保障關(guān)系和企業(yè)的業(yè)務(wù)關(guān)系。

（二）放開外貿(mào)經(jīng)營主體。支持和鼓勵各種所有制企業(yè)取得自營進出口權(quán)。加強外貿(mào)出口的組織度，調(diào)整產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)，提高出口產(chǎn)品質(zhì)量，擴大地產(chǎn)品出口品種和數(shù)量，完善出口“免、抵、退”稅政策，推進銀貿(mào)、稅貿(mào)合作。

第4篇：權(quán)益金制度改革方案范文

年是實施“十二五”規(guī)劃承上啟下的重要一年，是改革攻堅克難的關(guān)鍵一年。繼續(xù)扎實推進各個領(lǐng)域的改革，加快破除制約科學(xué)發(fā)展的體制機制障礙，對于促進我縣經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等都具有極為重要的意義。按照中省市和縣委、縣政府關(guān)于深化改革的總體部署和要求，現(xiàn)就年全縣深化經(jīng)濟體制改革重點工作提出如下意見：

一、總體思路

（一）全面貫徹縣委十四屆二次全會和縣政府經(jīng)濟工作會議精神，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持用改革的思路破解發(fā)展中的難題，充分激活、有效釋放創(chuàng)新動力，圍繞科學(xué)發(fā)展和建設(shè)后花園、魅力新的目標(biāo)，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，加快推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，著力解決制約發(fā)展的深層次矛盾，力爭在關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾切身利益的改革方面取得實質(zhì)性突破，為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定奠定堅實基礎(chǔ)。

二、圍繞構(gòu)建服務(wù)型政府，推進行政管理體制改革

（二）進一步轉(zhuǎn)變政府職能。在不斷強化政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管職能的同時，著力提升基層政府的社會管理和公共服務(wù)能力。按照食品安全責(zé)任屬地化要求，加強監(jiān)管體系和技術(shù)能力建設(shè)，落實監(jiān)管責(zé)任。依照全市總體部署，深化鹽業(yè)經(jīng)營管理體制改革，完善郵政監(jiān)管體制。（縣編辦、縣工商局、縣質(zhì)監(jiān)局、縣藥監(jiān)局、縣交通局、縣郵政局、縣工信局等負責(zé)）

（三）啟動新一輪投資體制改革。進一步改革項目審批制度，完善政府投資決策機制，開展政府重大投資項目公示試點。創(chuàng)新項目招投標(biāo)管理體制，大力培育規(guī)范化投資中介服務(wù)組織，抓緊完善投資體制改革相關(guān)配套制度。（縣發(fā)改局等負責(zé)）

（四）繼續(xù)深化行政審批制度改革。以投資、社會事業(yè)、非行政許可審批等領(lǐng)域為重點，進一步調(diào)整、精簡行政審批事項，健全新設(shè)行政審批事項審核論證機制，嚴(yán)格規(guī)范行政收費行為。圍繞強化政務(wù)服務(wù)能力，完善體制機制，規(guī)范政務(wù)大廳建沒和管理，切實解決工作運行中存在的問題。繼續(xù)加強政府績效管理，加大行政問責(zé)問效力度。進一步完善行政執(zhí)法責(zé)任制，在全縣各級行政執(zhí)法部門推行行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，推進文化、農(nóng)業(yè)、水利、商務(wù)等部門綜合執(zhí)法改革試點。（縣政府法制辦、縣監(jiān)察局等負責(zé)）

（五）按照國家統(tǒng)一部署，穩(wěn)步推進事業(yè)單位分類改革。完善事業(yè)單位改革方案和模擬分類目錄，適時開展縣屬事業(yè)單位模擬分類。積極推進事業(yè)單位法人分類改革，完善事業(yè)單位績效評估制度。（縣編辦、縣人社局等負責(zé)）

（六）深化縣級機關(guān)經(jīng)營性國有資產(chǎn)改革。結(jié)合事業(yè)單位清理規(guī)范工作，進一步完善縣級機關(guān)資產(chǎn)經(jīng)營管理。根據(jù)市上公務(wù)用車制度改革精神，結(jié)合我縣實際，適時選擇部分行政機關(guān)進行試點。（縣機關(guān)事務(wù)所、縣監(jiān)察局、縣財政局等負責(zé)）

三、圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全有利于促進農(nóng)村發(fā)展的體制機制

（七）繼續(xù)推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革。進一步加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作推進力度，完善有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度體系和推進機制，拓展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的領(lǐng)域和范圍。（縣委農(nóng)工部、縣住建局等負責(zé)）

（八）繼續(xù)完善農(nóng)村土地管理制度。加強土地用途管制，做好土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接。進一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，在依法、自愿、有償、有序的基礎(chǔ)上發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。加快建立三級土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點。完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，創(chuàng)新土地增值收益補償機制，促進土地增值收益主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。（縣委農(nóng)工部、縣國土局、縣農(nóng)業(yè)局等負責(zé)）

（九）深入推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。在保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度穩(wěn)定的前提下，繼續(xù)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策及操作辦法。抓緊完成農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作。積極探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體系，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估機制、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則和流轉(zhuǎn)市場。（縣國土局、縣農(nóng)業(yè)局、縣林業(yè)局等負責(zé)）

（十）繼續(xù)推進有條件農(nóng)村居民進城落戶。完善并落實轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進城的相關(guān)政策，積極探索符合實際的有效途徑和辦法，逐步把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。切實保護農(nóng)民承包地、宅基地等方面合法權(quán)益，充分尊重農(nóng)民進城和留鄉(xiāng)的自主選擇權(quán)。充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平和城市綜合承載能力，分類分層推進戶籍制度改革。（縣公安局、縣人社局等負責(zé)）

（十一）完善政策性農(nóng)業(yè)保險保障體系。進一步擴大糧食、蘋果、設(shè)施蔬菜、奶牛、能繁母豬及大宗農(nóng)作物政策性保險范圍和規(guī)模，研究建立農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)超賠準(zhǔn)備金，積極探索把商業(yè)保險引入到政府防災(zāi)救災(zāi)體系中的有效途徑。（縣人保公司、縣財政局、縣農(nóng)業(yè)局、縣金融辦等負責(zé)）

（十二）健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，完善農(nóng)業(yè)科研立項和評價機制，促進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。推進小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。（縣農(nóng)業(yè)局、縣科技局、縣水利局等負責(zé)）

四、圍繞完善基本經(jīng)濟制度，建立健全公平有序競爭的市場體制

（十三）繼續(xù)完善有利于非公有制經(jīng)濟發(fā)展的體制。進一步落實有關(guān)鼓勵引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的各項政策，最大限度消除民間投資準(zhǔn)入障礙。積極鼓勵民營資本組建投資公司，支持民間資本整合進入能源、基礎(chǔ)設(shè)施、市政、金融、水利、電信、社會事業(yè)等領(lǐng)域，引導(dǎo)民企以多種方式參與我縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（縣發(fā)改革局、縣工信局、縣財政局、縣人民銀行、縣銀監(jiān)局等負責(zé)）

（十四）積極推進中小企業(yè)健康發(fā)展，認(rèn)真落實國家出臺的支持小型微型企業(yè)發(fā)展的一系列財稅金融政策，不斷拓寬小型微型企業(yè)融資渠道。完善中小企業(yè)融資擔(dān)保制度，探索建立融資性擔(dān)保風(fēng)險補償機制。支持中小企業(yè)開展知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資、集合票據(jù)、創(chuàng)業(yè)投資、信用擔(dān)保融資。（縣金融辦、縣工信局、縣財政局等負責(zé)）

五、圍繞提升服務(wù)保障能力，進一步加快財政體制改革

（十五）深入推進財政管理制度改革。繼續(xù)深化縣、鄉(xiāng)財政管理體制改革，推進專項資金整合和績效評價，進一步提高財政資金的使用效益。（縣財政局等負責(zé)）

（十六）繼續(xù)完善預(yù)算管理制度。完善和規(guī)范部門預(yù)算改革，健全政府性債務(wù)管理制度，規(guī)范地方政府投融資平臺運行，有效防范債務(wù)風(fēng)險。（縣財政局等負責(zé)）

六、圍繞消除制約經(jīng)濟發(fā)展的資金瓶頸，繼續(xù)深化金融體系改革

（十七）加快金融管理體制改革創(chuàng)新。密切關(guān)注外地金融改革，認(rèn)真借鑒其成功經(jīng)驗，積極引導(dǎo)我縣民間融資陽光化、規(guī)范化發(fā)展，探索建立金融服務(wù)實體經(jīng)濟的有效方式，著力破解中小企業(yè)融資難等問題。加快推進地方法人金融機構(gòu)改革，進一步提高地方金融機構(gòu)綜合實力。鼓勵支持金融機構(gòu)開展產(chǎn)品、業(yè)務(wù)和服務(wù)方式創(chuàng)新。加強基礎(chǔ)設(shè)施投資相關(guān)政策研究，及時順應(yīng)投資政策體制新變化。（縣人民銀行、縣金融辦、縣銀監(jiān)局等負責(zé)）

（十八）加快建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。積極引進面向小型微型企業(yè)和“三農(nóng)”貸款的小型金融機構(gòu)。深入推進農(nóng)村合作金融機構(gòu)股權(quán)改造工作，選擇部分農(nóng)村信用合作社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。加大新型農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)立政策扶持力度，探索建立存款保險制度。吸引民間資本參與村鎮(zhèn)銀行設(shè)立，力爭小額貸款公司縣域覆蓋率達到8O%以上。繼續(xù)做好縣域工業(yè)集中區(qū)參股支持小額貸款公司試點工作。積極做好中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性金融支持項目的爭取工作。創(chuàng)新融資模式，擴大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍。（縣銀監(jiān)局、縣金融辦、縣財政局等負責(zé)）

七、資源節(jié)約和環(huán)境保護，加快推進資源價格和環(huán)保體制改革

（十九）適時推進資源價格改革。按照國家統(tǒng)一安排，健全反映市場供求和資源稀缺程度的天然氣價格形成機制，逐步理順天然氣與可替代能源比價關(guān)系。繼續(xù)完善水價改革和節(jié)水激勵政策，組織調(diào)研提出城鎮(zhèn)居民供水價格改革方案。抓好居民階梯電價改革工作。建立健全長效機制，進一步疏導(dǎo)煤電價格矛盾，推進銷售電價分類改革，完善可再生能源和水電發(fā)電定價機制。全面推進供熱計量改革。（縣發(fā)展改革局、縣物價局等負責(zé)）

（二十）推進環(huán)保體制改革。完善水土保持補償?shù)壬鷳B(tài)補償收費政策。扎實開展好低碳試點工作，完善清潔發(fā)展機制。（縣環(huán)保局、縣財政局、縣發(fā)改局、縣物價局等負責(zé)）

八、圍繞促進社會公平和改善民生，進一步推進基本公共服務(wù)均等化

（二十一）按照國家統(tǒng)一部署，適時推進收入分配制度改革，認(rèn)真落實好調(diào)整國民收入分配的相關(guān)政策，健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制。按照省市安排，抓好縣內(nèi)初次分配改革試點工作。加強壟斷行業(yè)收入分配監(jiān)管，推進職工收入分配工資化、貨幣化和公開化。以非公有制企業(yè)、中小企業(yè)密集區(qū)域和行業(yè)為重點，穩(wěn)步推行工資集體協(xié)商制度。完善工資正常增長機制，開展工資制度改革試點，推進事業(yè)單位績效工資改革。加快建立統(tǒng)一規(guī)范的企業(yè)薪酬調(diào)查和信息制度。健全促進農(nóng)民持續(xù)增收的長效體制，完善被征地農(nóng)民社會保障資金籌措機制。建立健全價格調(diào)節(jié)基金制度，完善社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制。（縣發(fā)改局、縣人社局、縣財政局、縣工信局等負責(zé)）

（二十二）深化社會保障制度改革。加快推動養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障從制度全覆蓋向人群全覆蓋邁進。繼續(xù)完善醫(yī)療保險制度，在鞏固基本醫(yī)療保險制度全覆蓋的基礎(chǔ)上，推進醫(yī)療保險城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。積極推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，全面啟動實施事業(yè)單位參加工傷保險工作，完善靈活就業(yè)人員社會保障體系。（縣人社局、縣衛(wèi)生局等負責(zé)）

（二十三）建立健全保障性住房體系。完善全縣住房保障信息系統(tǒng)，確保公平透明、陽光操作。（縣住建局等負責(zé)）

（二十四）著力推進文化體制改革創(chuàng)新。加快公共文化服務(wù)體系建設(shè)，深化文化行政管理體制改革。同時，引導(dǎo)社會資本以多種形式進入政策許可領(lǐng)域參與文化建設(shè)。（縣文廣局、縣財政局等負責(zé)）

（二十五）統(tǒng)籌推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。加快公立醫(yī)院改革，在縣鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)全面推行藥品“三統(tǒng)一”工作。提高城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療政府補助標(biāo)準(zhǔn)，擴大基本藥物制度實施范圍，建立健全全科醫(yī)生制度。加快推進衛(wèi)生、教育、醫(yī)療資源的整合，促其做強做大。支持社會資本投資公益性醫(yī)療機構(gòu)，繼續(xù)完善基層醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)體系，加快縣醫(yī)院“二甲”建設(shè)工作。實施重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目，繼續(xù)抓好醫(yī)改重點任務(wù)的落實。制定完善縣鎮(zhèn)醫(yī)院一體化管理相關(guān)配套政策，全面做好縣鎮(zhèn)醫(yī)院—體化管理試點工作。（縣衛(wèi)生局、縣發(fā)改局等負責(zé)）

（二十六）深化教育體制改革。完善學(xué)前教育體制，加快覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)。健全教育投入保障機制，教育資源進一步向農(nóng)村和貧困地區(qū)傾斜。健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機制，逐步取消義務(wù)教育階段重點校、重點班。完善家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助體系。（縣教體局等負責(zé)）

第5篇：權(quán)益金制度改革方案范文

一、個人賬戶制度與現(xiàn)收現(xiàn)付制度并不是非此即彼的關(guān)系

在養(yǎng)老社會保險制度改革的爭論中，世界銀行、美國經(jīng)濟學(xué)家馬丁?費爾德斯坦等是私營養(yǎng)老金計劃的擁護者，他們的理論是在批評現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金計劃中建立起來的。現(xiàn)收現(xiàn)付制度不利于儲蓄并導(dǎo)致產(chǎn)出減少；同時現(xiàn)收現(xiàn)付制度是反激勵的機制；當(dāng)然，最重要的是現(xiàn)收現(xiàn)付制度不能解決人口老齡化問題。因而他們主張“社會保障私有化”。但世界銀行與以費爾德斯坦以代表的激進觀點還是有區(qū)別的，世界銀行并不反對保留養(yǎng)老社會保險制度，只是希望降低現(xiàn)收現(xiàn)付制度的作用，加強私人部門在養(yǎng)老金計劃中的作用，而激進的觀點則主張“智利模式”，以私有賬戶制度替代養(yǎng)老社會保險制度。

馬丁?費爾德斯坦認(rèn)為，社會保障私有化是從現(xiàn)收現(xiàn)付計劃向強制性的基金積累的個人自由賬戶計劃轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵是個人是否掌握投資決策的主動權(quán)。馬丁?費爾德斯坦的社會保障私有化涉及全部產(chǎn)權(quán)的改革，他不但要求現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金制度向個人賬戶制度轉(zhuǎn)變，即個人對養(yǎng)老基金擁有所有權(quán)，而且要求個人對賬戶的經(jīng)營權(quán)，并且個人的投資決策是關(guān)鍵。這樣，“社會保障私有化”就包含了公共養(yǎng)老金向私人養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)收現(xiàn)付制度向基金積累制度的轉(zhuǎn)變，既定給付計劃向既定供款計劃的轉(zhuǎn)變，基金集中管理向分散管理的轉(zhuǎn)變。

總結(jié)個人賬戶制度倡導(dǎo)者的主要觀點為：第一，個人賬戶制度是個人在不同年齡時期的收入再分配制度，個人老年收入取決于個人的終身儲蓄及其積累的數(shù)量，而不取決于人口的結(jié)構(gòu)。這樣，許多人認(rèn)為它不受人口結(jié)構(gòu)的影響，所以在人口老齡化的情況下，它優(yōu)于代際轉(zhuǎn)移支付制度。第二，這一制度的權(quán)益是以收定支的，退休金的多少不是取決于退休人口的收入需要，而是取決于個人賬戶已有的積累，這樣政府的風(fēng)險被就轉(zhuǎn)移出去了。第三，這一制度使得個人所得與支出緊緊連在一起，可能使個人更加負有責(zé)任感，同時制度可能運行得更有效率。第四，從制度外部效益看，這一制度是一種強制儲蓄制度，雖然其目的是為了保證老年人口的收入，但從效果上看它可以提高國民儲蓄率，對經(jīng)濟起促進的作用。

這里提出的第一個問題是，什么是“社會保障私有化”？現(xiàn)收現(xiàn)付制度有問題，唯一的替代辦法是個人賬戶制度嗎？現(xiàn)收現(xiàn)付制度不能解決的問題，個人賬戶制度就能嗎？

奧格薩和斯蒂格利茨認(rèn)為，目前關(guān)于養(yǎng)老保障制度改革的許多討論似是而非，混淆了一些基本概念的區(qū)別，得出了許多錯誤的結(jié)論。今天的許多誤區(qū)是沒有區(qū)分養(yǎng)老體制的幾個主要方面：私有化、預(yù)先籌資（基金積累制度）、多樣化以及既定給付計劃與既定供款計劃等等，以至于模糊了許多基本事實。他們認(rèn)為私有化是指私人管理的養(yǎng)老金體制代替公共運營的養(yǎng)老金體制；基金積累制度是指累積資產(chǎn)用以支付將來的養(yǎng)老金；多樣化是指投資于各種資產(chǎn)而不只是債券一種投資工具。美國國民社會保險研究院在其研究報告中也指出，應(yīng)該將私有化與預(yù)先籌資（即基金積累制）、投資組合多樣化、個人賬戶相區(qū)別。按奧格薩和斯蒂格利茨的理解，社會保障私有化其實并不涉及所有制問題，社會保障私有化是在不改變原有公共養(yǎng)老保險本質(zhì)特征的情況下，改變其財務(wù)制度，由現(xiàn)收現(xiàn)付變?yōu)榛鸱e累制度，并將基金交由私人按多樣化原則經(jīng)營。所以，中文的“私營化”更貼近他們理解的“社會保障私有化”。

公共養(yǎng)老社會保險在財務(wù)上可以是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，也可以是基金積累制度；用另一種說法，基金積累制度可以是公共基金積累制度，也可以是私人基金積累制度；基金積累制度并不必然導(dǎo)致儲蓄的增長和資源的有效配置，公共管理的新加坡個人賬戶制度對新加坡政府的社會目標(biāo)做出了貢獻，但對新加坡資本市場的作用卻甚??；公共管理的瑞典和日本公共基金積累制度“強有力地證明了，這個選擇也許只會把投資基金浪費在不經(jīng)濟、產(chǎn)量低的投資項目上”。

其實，個人賬戶制度和現(xiàn)收現(xiàn)付制度不是一個非此即彼的選擇問題，個人賬戶制度有其優(yōu)點，現(xiàn)收現(xiàn)付制度也有其優(yōu)點。如果只是強調(diào)養(yǎng)老保險制度對儲蓄――資本形成――經(jīng)濟增長的作用，個人賬戶制度不是充要條件，公共養(yǎng)老保險也可以采取基金積累制度和市場導(dǎo)向的投資模式；如果從化解人口老齡化的壓力的角度看，現(xiàn)收現(xiàn)付制度面臨的問題個人賬戶制度也不一定就能解決。

二、養(yǎng)老社會保險制度的設(shè)計需要兼顧養(yǎng)老和社會公平雙重目標(biāo)

養(yǎng)老社會保險制度的社會目標(biāo)包含兩個內(nèi)容，即通過保險達到養(yǎng)老的目標(biāo)，同時達到分散個人風(fēng)險、社會公平或再分配的目標(biāo)，兩者必須并行不悖，這正是養(yǎng)老社會保險區(qū)別于商業(yè)保險的本質(zhì)之所在?，F(xiàn)收現(xiàn)付制度安排得當(dāng)是可以在一定程度上照顧社會公平的，但個人賬戶制度肯定是不能達到社會目標(biāo)的。

養(yǎng)老社會保險制度在世界范圍之所以得以迅速發(fā)展，正是因為它具有再分配性質(zhì)，能兼顧社會公平目標(biāo)。現(xiàn)收現(xiàn)付制度的養(yǎng)老社會保險制度既可以產(chǎn)生同代人間貧富差別的再分配效應(yīng)，更可以由代際間的再分配使退休人口分享經(jīng)濟增長的成果。養(yǎng)老社會保險制度對老年貧困問題的減輕是有明顯作用的。例如，1995―1996年期間，英國稅收和給付的共同作用將退休家庭的基尼系數(shù)由稅前的66降低到稅后的31。雖然養(yǎng)老社會保險制度再分配的總體效應(yīng)的評價很復(fù)雜，但正如希爾斯1997年的研究結(jié)果表明的，“終生的貧困者”是制度的“凈得利者”，而“終生的富裕者”則是“凈損失者”。養(yǎng)老社會保險制度是能夠?qū)崿F(xiàn)富人向窮人的再分配的。在1948―1995年期間，英國基本國家養(yǎng)老金的實際購買力提高了240％，遠遠超出養(yǎng)老金領(lǐng)取者按照精算而有權(quán)取得的增幅。這說明現(xiàn)收現(xiàn)付制度可以實現(xiàn)年輕人向老年人的再分配。而另一方面，個人賬戶制度則不具社會公平的目標(biāo)。反對再分配的經(jīng)濟自由主義者會認(rèn)為，貧富差別是市場的結(jié)果，也正是效率的結(jié)果。養(yǎng)老社會保險制度具有的富人向窮人的再分配以及年輕人向老年人的再分配功能也正是經(jīng)濟自由主義者所攻擊的，他們認(rèn)為社會保險制度再分配傷害了效率。但是，無論是從政治還是社會倫理的角度，一個追求文明進步的社會是不能容忍貧富差別擴大的，因為貧富差別的擴大不利社會的安定和整合；其次，從經(jīng)濟效率的角度看，貧富差別的擴大必然導(dǎo)致有效需求不足，此時經(jīng)濟不會是有效的。

事實上，盡管現(xiàn)收現(xiàn)付制在有效解決人口老齡化等問題時遇到了困難，但與基金制相比，在提供養(yǎng)老保障方面它仍然具有優(yōu)勢。例如：可以迅速建立起全額養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán)，能夠使處于支付階段的養(yǎng)老金免受通貨膨脹的影響，可以根據(jù)經(jīng)濟增長提高養(yǎng)老金的實際價值等。基金積累制在提供養(yǎng)老保障方面的優(yōu)勢則在于：當(dāng)基金積累制下的養(yǎng)老基金的投資收益率大于通貨膨脹率和工資增長率之和時，基金積累制在同等繳費水平下提供的養(yǎng)老金替代水平高于現(xiàn)收現(xiàn)付制。然而，基金積累制并沒有對年輕一代要求的未來的養(yǎng)老保障水平提供自動保證，因為它并不能逃避風(fēng)險，只是把風(fēng)險幾乎全拋給了個人，特別是把通過市場化的安排并不能擺脫通貨膨脹風(fēng)險留給了個人。從養(yǎng)老目標(biāo)看，基金積累制度成功和失敗的例子都有。智利以10％的工資積累，退休后工資替代率1994、1995、1996年分別達到64．8％、64．3％和67．5％；而新加坡公積金制度以工資總額的4％積累于個人賬戶制度中的養(yǎng)老賬戶，退休金的工資替代率在同期僅為7．4％、6．8％和6％，如此低的退休收入顯然不能提供基本的退休收入保障。

其實無論是基金積累制度還是現(xiàn)收現(xiàn)付制度都離不開代際轉(zhuǎn)移，只不過基金積累制不是通過下一代供款直接養(yǎng)活上一代，而是通過上一代積累資產(chǎn)形成對下一代創(chuàng)造的產(chǎn)品的索取權(quán)來達到下一代養(yǎng)活上一代的目的。所以人口老齡化問題的解決，主要還得靠社會總產(chǎn)品的增長來解決。從這個角度來看，現(xiàn)收現(xiàn)付制和個人積累制的差異來自對社會總產(chǎn)品增長的影響。假定社會總產(chǎn)品的增長主要取決于儲蓄率，那么，養(yǎng)老保險制度是采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，還是基金積累制，抑或兩者的混合，主要看哪一種制度與一個國家的最優(yōu)儲蓄率相符合，也就是與最優(yōu)經(jīng)濟增長的黃金率相符合。如果一個國家儲蓄率已經(jīng)很高，那么試圖通過基金積累制來進一步提高國民儲蓄率未必是好事。因為在一個資本市場不開放的經(jīng)濟里，儲蓄率太高，積累資本過度，會導(dǎo)致資本的報酬率大幅度下降，背離一個經(jīng)濟的最優(yōu)增長路徑。

三、養(yǎng)老社會保險制度的本源目標(biāo)應(yīng)該優(yōu)先于制度的經(jīng)濟外部性

經(jīng)濟自由主義者反對現(xiàn)收現(xiàn)付制度、主張個人賬戶制度的邏輯起點是前者不利于儲蓄，所以不利于經(jīng)濟增長；而后者有利于儲蓄并有利于經(jīng)濟增長。筆者也認(rèn)為養(yǎng)老社會保險制度不僅是一種社會制度也應(yīng)該是一種經(jīng)濟制度，它可以進行再分配、進行需求管理，還可以通過設(shè)計產(chǎn)生提高儲蓄的能力和資本形成的能力。但是，養(yǎng)老社會保險制度的本源目標(biāo)與其經(jīng)濟外部性之間，有先后次序之分，保險養(yǎng)老收入和公平是第一位的目標(biāo)，而增加儲蓄是外生的目標(biāo)，強調(diào)儲蓄作用而忽視社會保險本身的目標(biāo)，顯然是本末倒置。

況且，基金積累制是否能提高一個經(jīng)濟的儲蓄率還是一個問題。如前所述，從目前的經(jīng)濟文獻來看，還是沒有定論的問題。即使基金積累制度能夠提高儲蓄率，但儲蓄轉(zhuǎn)化為有效的投資從而促進經(jīng)濟增長也需要其他一系列條件。

從第一個層面來看，基金積累制的優(yōu)勢是不確定的；在第二個層面即促進社會公正方面，現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)勢卻是十分明顯的，因為完全的基金積累制根本不具備社會再調(diào)劑或再分配功能。這使得基金制至少在解決以下幾個方面的問題上顯得乏力：一是減少貧困，維護最基本的人權(quán)或個人尊嚴(yán)，不使任何個人或家庭的生活水平降到最低生活水平以下；二是促進個人一生收入平滑移動，保證沒有人會面臨未預(yù)料到的和不可接受的生活水平大幅度下降；三是減少不平等（包括縱向的和橫向的），促進社會團結(jié)和社會穩(wěn)定等。

筆者并不反對建立個人賬戶制度來分散現(xiàn)收現(xiàn)付制度的風(fēng)險，但認(rèn)為個人賬戶制度并不能解決社會公平，也不能單獨承擔(dān)養(yǎng)老問題，所以現(xiàn)收現(xiàn)付制度是必要的，同時，由于基金積累制度的效率的實現(xiàn)取決于基金收益率的高低，所以基金管理就被提到前所未有的高度。

四、養(yǎng)老社會保險制度的設(shè)計離不開特定國家的國情

近年來，在許多國家出現(xiàn)了更加重視既定供款的個人賬戶制度的趨勢，很顯然，在這一過程中，包括政治、經(jīng)濟在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性因素、文化因素、意識形態(tài)因素扮演了重要角色。

首先，從整個國際大背景來看，既定供款的個人賬戶制度之所以在許多國家受到推崇與新自由主義的興起密切相關(guān)。近20多年來，在國際貨幣基金組織、世界銀行等強有力的國際組織推動下，新自由主義在世界政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域迅速興起、擴張，它幾乎影響了世界上絕大多數(shù)國家。新自由主義作為一種意識形態(tài)建立在古典自由主義宗旨基礎(chǔ)上，它包括：自由的市場、個人主義、追求私利，并且認(rèn)為這些將導(dǎo)致社會公益。正如上文所述，如果養(yǎng)老保障制度中需要包含再分配因素，完全私有化顯然是不可取的。而且，如果市場本身是不完備的，市場化的速度和程度都應(yīng)該是有節(jié)制的。此外，有一些現(xiàn)象值得注意，第一，社會保障私有化口號喊得最響亮的是美國，20世紀(jì)70年代，費爾德斯坦即對現(xiàn)收現(xiàn)付制度提出批評，至90年代各種改革方案被提出，但至今美國的現(xiàn)收現(xiàn)付制度沒有任何的改變。美國是說得多做得少。所以有人認(rèn)為美國是鼓勵別人做而自己不做?？肆诸D政府曾試圖將現(xiàn)收現(xiàn)付制度下的基金的一部分投資于股票市場，這一小小的變革要求也被扼殺在思想的萌芽中。原因是美聯(lián)儲主席格林斯潘認(rèn)為美國的股市已經(jīng)處于非理性的狀態(tài)，養(yǎng)老社會保險基金的入市只能是推波助瀾。事實證明格林斯潘是正確的，美國股票市場經(jīng)歷了從2000年開始，長達近三年熊市的痛苦。第二，在部分工業(yè)國和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家進行全部或部分養(yǎng)老金計劃私有化改革嘗試的同時，而另一些國家正在做相反的運動，許多公積金計劃開始轉(zhuǎn)變?yōu)榧榷ńo付計劃，這是一個與私有化傾向背道而馳的政策變化。1994年，尼日利亞對養(yǎng)老保險政策進行了重大的修改，將原有的公積金計劃轉(zhuǎn)變?yōu)榧榷ńo付（DB）的基本養(yǎng)老金計劃。20世紀(jì)90年代早期，其他幾個非洲國家也有公積金計劃，但今天不少國家都效仿尼日利亞，轉(zhuǎn)為實施既定給付基本養(yǎng)老金計劃。20世紀(jì)50年代早期，印度也實施了國家公積金計劃，1995年，印度修改了其養(yǎng)老保險政策，將原來的方案轉(zhuǎn)變了既定給付的養(yǎng)老金計劃，截至2000年，在這個計劃中，約有50％的繳費用于既定給付養(yǎng)老金的融資。而且，到目前為止，大部分國家仍然以公共管理的現(xiàn)收現(xiàn)付制度為基本養(yǎng)老保障制度，這說明，既定供款的個人賬戶制度還遠未成為養(yǎng)老社會保險制度的主流。

從各國養(yǎng)老社會保險制度的具體設(shè)計來看，各國的國情是各國選擇制度模式的基礎(chǔ)。各國人口結(jié)構(gòu)、財政狀況以及養(yǎng)老制度自身的收支狀況決定了各國政府對待這次改革浪潮的基本態(tài)度。很顯然，西方一些發(fā)達國家之所以積極提倡以個人賬戶為基礎(chǔ)的基金積累制是與這些國家人口老齡化程度高、養(yǎng)老保障支出急劇膨脹以及國家財政赤字居高不下密切相關(guān)。2003年，德國的財政赤字為386億歐元，人均為8840歐元。為此，德國去年開始實施的“2010改革計劃”，政府將提高醫(yī)療費用、降低退休金和失業(yè)救濟。有關(guān)保護勞動者就業(yè)的法律也將被放寬。德國政府希望通過這個計劃，來削減德國的財政赤字。2004年4月3日超過20萬的德國人走上街頭，抗議施羅德推行削減福利的“2010改革計劃”，要求政府“把改革計劃丟進垃圾箱”。而在其他一些沒有這些問題或這些問題還不嚴(yán)重的國家，政府就不見得對這種制度過分青睞。

各國的政治文化差異對制度模式的選擇產(chǎn)生了重要影響。在瑞典等國，一貫強調(diào)社會和諧和互助，長期把追求平等和消滅貧困作為重要政治目標(biāo)，所以，任何會導(dǎo)致貧困和不平等狀況嚴(yán)重惡化的改革方案都不可能成功，因而選擇的是以名義賬戶制度為主體模式。在美英等國，一貫強調(diào)個人責(zé)任和自助，長期追求把政府作用局限在盡量小的范圍內(nèi)，因而改革的方向是以私營個人賬戶制度為主體模式。在東南亞國家，一貫強調(diào)社會穩(wěn)定，長期主張政府在經(jīng)濟生活中發(fā)揮重要作用，因而選擇了中央公積金制度。所以，在比較各種模式時，我們不能簡單地說這一種優(yōu)于另一種，需要把制度模式與該國國情結(jié)合起來，看哪一種模式更適合該國國情。而新制度的具體設(shè)計也應(yīng)該以該國國情為基本依據(jù)。

此外，各國選擇的制度模式的差異，還與其他一些因素有關(guān)。各國的原有制度的“路徑依賴”也對制度模式的選擇產(chǎn)生著重要影響，比如，許多工業(yè)國長期實行現(xiàn)收現(xiàn)付制度的，如果一下子把原制度去建立一個以個人賬戶為基礎(chǔ)的完全積累制度，不僅廣大職工難以接受，政府也要面對幾乎無法消化的巨額轉(zhuǎn)制成本。與此相比，那些現(xiàn)收現(xiàn)付制度還沒有建立或建立不久或所發(fā)揮作用不太大的國家，建立以個人賬戶為基礎(chǔ)的完全積累制度的難度要小得多。

第6篇：權(quán)益金制度改革方案范文

摘要：從不同層面使用“政策”“支柱”“體制/組織方法”“系統(tǒng)/制度”等框架研究老齡化趨勢下的東亞、東南亞典型國家和地區(qū)養(yǎng)老金體系的發(fā)展情況，發(fā)現(xiàn)東亞、東南亞典型國家和地區(qū)養(yǎng)老金體系具有社會保險類型、公積金類型、混合拼盤型三種類型，養(yǎng)老金體系的重要組成部分及其各自功能的耦合具有相似性，養(yǎng)老金系統(tǒng)的主要缺陷普遍為覆蓋率低、收益不足，而且東亞、東南亞國家養(yǎng)老金制度改革面臨著老齡化趨勢、全球化競爭加劇和勞動力市場變遷、城鎮(zhèn)化加速、宏觀經(jīng)濟形勢及資本市場的波動性影響等外部挑戰(zhàn)，因此只有維護財務(wù)穩(wěn)定、促進經(jīng)濟競爭、實現(xiàn)社會公平、提高運行效率，才能實現(xiàn)人民負擔(dān)得起、充足和可持續(xù)的養(yǎng)老金計劃。

中圖分類號：F279.129文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1009-4474（2016）03-0063-09

Comparative Study of National Pension System Reforms in

Eastern and Southeastern Asian Countries

LV Huangqin1，2a， ZHOU Weimin2b， Che Sihan3c

（1.Channel Management Department， Beibu Gulf Property & Casualty Insuramce Co.，Ltd. Nanning 530028， China； 2a.International Institute of Gerontology； b.School of Economics & Management； c.School of Public Administration， Southwest Jiaotong University， Chengdu 610031， China）

Key words： welfare system； pension funds system； social security； Eastern and southeastern Asian Countries

Abstract： This essay discusses the development of pension system in eastern and southwesten Asian countries on different layers and under the framework of “policy”， “pillar”， “regime”， and “system”. The authors find out that there are three types of pension systems in eastern and southwester Asian countries， i.e.， social security， accumulation fund and mixed assorted type. Based on historical institutionalism analysis paradigm， the authors present the important components of pension systems and their combinations and reveal crucial disadvantages inside pension systems such as low coverage and insufficient profits along with the mutual external challenges： aging， accelerating global competition， labor migration， growing urbanization and the effect of capital market volatility. In conclusion， the pension systems in eastern and southeastern Asian countries still demand a long term development to make them sustainable， sufficient and beneficial to citizens. Policy suggestions were also proposed for the reform of pension systems.

一、引言學(xué)術(shù)界有關(guān)世界養(yǎng)老金制度主要類型的劃分，尤其是對福利制度發(fā)源地歐洲各國的研究，已經(jīng)產(chǎn)生了諸多影響深遠的研究成果。其中包括EspingAndersen依據(jù)生產(chǎn)模式及政治民主觀點所創(chuàng)立的“福利資本主義社會”的三分法〔1〕，F(xiàn)errera依據(jù)社會風(fēng)險分擔(dān)方式的差異所創(chuàng)立的“普惠――職業(yè)”的兩分法〔2〕，以及Bonoli、Marier所推崇的多維多層分類法〔3～4〕。

其中，EspingAndersen的三分法精辟地歸納了福利制度的若干重要特征：西南交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）第17卷第3期呂芹東亞、東南亞國家養(yǎng)老金體系的比較研究以英國和愛爾蘭為代表的自由主義體制，其養(yǎng)老金制度既包括了帶有“安全網(wǎng)”意義的國家養(yǎng)老金，還倚重體現(xiàn)職業(yè)特點的、以自主選擇、市場運作為特點的私人養(yǎng)老金；以德國、意大利、法國、奧地利、荷蘭、西班牙為代表的保守―團結(jié)主義體制，其養(yǎng)老金制度主要依靠以就業(yè)和參保關(guān)聯(lián)的社會保險，同時輔以微薄的社會救助；而以丹麥、挪威、瑞典為代表的社會民主體制，其養(yǎng)老金制度則更強調(diào)以一般性稅收為基礎(chǔ)的社會普遍養(yǎng)老金。

Ferrera的二分法則在EspingAndersen三分法的基礎(chǔ)上，進一步細化了對上述國家福利制度的分野。比如：他明確地指出雖然英國也如同北歐諸國那樣提供普遍的養(yǎng)老金，但顯然英國更像是一種混合體制，它吸納了更多個人主義、市場主義的成分；同樣的，意大利和荷蘭雖然同德國一樣傾向于采用就業(yè)和參保關(guān)聯(lián)的社會保險，但也從一開始就允許甚至鼓勵其他形式的存在。

Bonoli、Marier則在OECD提出的“支柱”概念〔5〕的基礎(chǔ)上，明確區(qū)分了國家責(zé)任和個人責(zé)任，剝離了“國家管理和社會管理”這一對曾經(jīng)混用的概念，再結(jié)合對福利國家制度兩大起源（Bismarckian & Beveridgean）的歷史考察，做出了對歐洲福利國家制度分野的新詮釋。

但是，以Gough為代表的學(xué)者則認(rèn)為，亞洲諸國福利制度的特性從根本上有別于上述歐洲國家而獨樹一幟〔6〕，主要原因是這些國家的社會政策包括養(yǎng)老金政策，往往從屬于經(jīng)濟政策或者“社會經(jīng)濟政策”的范疇，其根本導(dǎo)向是加快貨幣資本流動性、提升人力資本、增進市場競爭，進而促進經(jīng)濟增長。研究認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的原因來自以下幾個方面：（1）殖民經(jīng)歷對有關(guān)國家建制的早期有明顯影響。比如日本對韓國、中國臺灣地區(qū)的影響，英國對新加坡、香港和馬來西亞的影響。（2）經(jīng)濟增長中的“追趕期待”。不論是20世紀(jì)中后期崛起的“亞洲四小龍”，還是近年來發(fā)展迅速的其他“亞洲新興經(jīng)濟體”，無一例外地在發(fā)展模式中導(dǎo)入了“經(jīng)濟增長優(yōu)先”的取向，這成為“生產(chǎn)型福利國家”概念得以落地的根本因素。（3）亞洲國家中央政府在社會領(lǐng)域的調(diào)控能力普遍較弱。家族宗族以及儒家孝文化的傳統(tǒng)在亞洲根深蒂固，這使得中央政府有機會也有動力更多地依靠“家庭”“單位”“集體”這樣一些東方概念下的“社會組織”來解決養(yǎng)老籌資和老年服務(wù)問題，只是保證極低限度的再分配水平，而不像歐洲國家那樣更多地依賴國家對個人強有力的干預(yù)〔7～10〕。

因此，這些國家一方面被籠統(tǒng)地界定為“福利生產(chǎn)型”或者“發(fā)展型福利”國家和地區(qū)，另一方面卻又因其中央公積金制度、“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”的社會保險制度、普遍給付制度等極富特色而備受關(guān)注。

由于各國實際運行的福利制度復(fù)雜多變，相互之間又有很強的“學(xué)習(xí)特性”，理論分析上還雜糅“體制/組織方法”“制度/系統(tǒng)”“支柱”“政策”等多個層面的分析元素，這些都使得希望用單一維度進行精準(zhǔn)抽象分類的想法變得非常困難〔11～14〕。

明白這一點，對后來者研究亞洲國家養(yǎng)老金等福利制度及其改革議題具有重要的啟發(fā)意義。我們認(rèn)為，唯有從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，結(jié)合歷史發(fā)展脈絡(luò)〔7〕，重點考察制度內(nèi)各組成項目的功能搭配、功能演化，才能有力地解釋危機應(yīng)對措施、政策變遷、制度改革和體制轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯，最終得出有關(guān)亞洲國家或者區(qū)域間養(yǎng)老金體系的通識結(jié)論。

半個世紀(jì)以來，以日本、韓國、新加坡、馬來西亞、中國、越南為代表的東亞、東南亞國家，經(jīng)濟增長成就顯著，其經(jīng)濟政策廣受世界各國關(guān)注〔15〕。然而，與經(jīng)濟發(fā)展并行的該地區(qū)獨特的社會保障改革實踐卻并未引起國際社會保障學(xué)界的足夠重視?；诖?，本文將嘗試?yán)靡延械年P(guān)于福利體制比較研究的知識〔16〕，考察日本、韓國、新加坡、馬來西亞、中國和越南等六個東亞、東南亞國家自20世紀(jì)晚期以來應(yīng)對經(jīng)濟危機的社會保障政策，一方面努力解釋這些國家作為一個整體在養(yǎng)老金制度改革議題上有別于西方工業(yè)化國家的若干特殊性，另一方面也關(guān)注這些國家之間的改革分歧與多樣化的政策選擇〔17～19〕。

二、分析框架與觀測維度根據(jù)Ku & Finer所開創(chuàng)的分析框架，我們可以把社會福利納入三個層面分析：福利體制、福利制度和福利政策〔20〕。三者之間雖緊密聯(lián)系，但仍有本質(zhì)上的區(qū)分。

所謂體制，是指有關(guān)組織形式的制度，是管理機構(gòu)和管理規(guī)范的結(jié)合體或統(tǒng)一體。至于福利體制，是指國家和社會經(jīng)濟在長期互動過程中形成的，關(guān)于生產(chǎn)、初次分配和再分配的相對固定關(guān)系〔21〕。換言之，福利國家被視為一種特殊的政治經(jīng)濟關(guān)系的總和，其中涵蓋了其歷史發(fā)展因素的影響、國家制度安排的特征以及由此決定的國家角色和國家功能的定位、資本主義經(jīng)濟過程中商品化與非商品化二者之間的矛盾、社會科層化和社會整合等諸多因素〔22〕?？梢哉J(rèn)為，福利體制本身很難因為短時期或偶然的內(nèi)外部因素改變而發(fā)生變化。而福利制度意味著一種“體制格式”，每個單一的被推行的福利政策都在系統(tǒng)性的體現(xiàn)福利制度的基本原則。同時，福利制度是一種連貫一致的制度安排，不同的政治經(jīng)濟條件下，福利制度可以出現(xiàn)不同的類型。至于政策，是指國家以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時期內(nèi)應(yīng)該達到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動原則、完成的明確任務(wù)、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。

因此，制度變遷可以被看作是一種政策調(diào)整之后滿足體制改革最終目標(biāo)的方法。當(dāng)社會經(jīng)濟環(huán)境不斷改變時，相同福利制度國家做出的反應(yīng)可以在第一時間被輕易觀察到；當(dāng)面對經(jīng)濟危機時，國家社會保障領(lǐng)域會形成新的消費和儲蓄政策網(wǎng)絡(luò)。這些政策修訂將導(dǎo)致兩種不同的結(jié)果：一種情況是它可能會直接導(dǎo)致系統(tǒng)配置的重大改變，我們稱之為結(jié)構(gòu)性改革；另一種情況是，當(dāng)涉及到制度層面時，這些改革則是體制演化的固定規(guī)律〔23～26〕。在本文的討論中，政策分析是切入口，系統(tǒng)分析是核心，制度層面分析是基礎(chǔ)〔27～28〕。

三、東亞、東南亞國家養(yǎng)老金體系的發(fā)展

（一）社會保險類型：日本和韓國

日本和韓國作為二戰(zhàn)后的新興發(fā)達國家，其經(jīng)濟制度均以產(chǎn)業(yè)立國，倚重出口，因此，均采取繳費型社會保險制度，通過五十余年的改革和發(fā)展，基本形成了覆蓋全民的、多層次多支柱的、穩(wěn)定的公共養(yǎng)老金制度〔29〕。韓國和日本均以收入關(guān)聯(lián)的社會養(yǎng)老保險為制度核心，以企業(yè)和職工共同繳費作為籌資來源〔30〕。

在韓國，養(yǎng)老金分為三個層次（見圖1）：第一層是所有企業(yè)職工及其配偶都必須參加的半積累制國民養(yǎng)老金方案，但特殊職業(yè)人群如公務(wù)員、教師和軍人等則享用特殊職業(yè)養(yǎng)老金，而65歲以上的低收入人群根據(jù)其家庭收入情況，每月能領(lǐng)取10萬韓元至20萬韓元的養(yǎng)老金補助（韓國基本年金法，2014年）；第二層是退休津貼、企業(yè)年金（包括DB計劃和DC計劃）以及個人退休養(yǎng)老金計劃（IRP）；第三層是個人退休養(yǎng)老金計劃（PPS），18歲以上公民可通過自愿購買由銀行、證券公司和保險公司等機構(gòu)提供的相應(yīng)的養(yǎng)老金保險產(chǎn)品來加入該計劃，每月繳納約定的金額，最終養(yǎng)老金水平取決于市場利率和投資收益。

圖1韓國養(yǎng)老金制度在日本，養(yǎng)老金也分為三個層次（見圖2）：第一層是覆蓋全體公民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（BP），是與收入無關(guān)的額外所得，有助于完善老年收入保障機制；第二層包括員工養(yǎng)老保險（EPI）、國家養(yǎng)老基金（NPF）和互助養(yǎng)老金（MAP），其中員工養(yǎng)老保險覆蓋所有企業(yè)職工，個體經(jīng)營者和職工少于五人的企業(yè)則可自愿參加國家養(yǎng)老基金，互助養(yǎng)老金是公務(wù)員、教師這樣的特殊職工享有的；第三層則是由幾個單獨的計劃組成即退休援助（RA）、就業(yè)養(yǎng)老基金（EPF）、企業(yè)型DC/DB養(yǎng)老金以及稅收資格養(yǎng)老金（TQP）等，受惠人員包括企業(yè)職工的一部分〔31〕。

（二）公積金類型：新加坡和馬來西亞

新加坡、馬來西亞的養(yǎng)老金制度都建立于英國殖民時期，秉承了“自力更生”的基本概念。這兩個資源貧乏的國家已經(jīng)建立了以公積金為主體的單一型養(yǎng)老保障制度，其基本宗旨是為退休職工或提前非自愿脫離勞動力隊伍的職工設(shè)立一項強制性儲蓄計劃保護其收入來源，該計劃的資金主要來源于企業(yè)和職工。就養(yǎng)老金而言，兩國政府均采取監(jiān)督和管理措施，而不進行財政轉(zhuǎn)移支付。經(jīng)過半個世紀(jì)的改善之后，公積金退休計劃已經(jīng)發(fā)展成為一套有效的、有組織的且成熟的系統(tǒng)。

新加坡養(yǎng)老金制度的核心是中央公積金（CPF）制度（見圖3），它提供了大部分社會保障功能，社會風(fēng)險分擔(dān)和再分配不再存在，個人完全依賴于供款基金積累的個人賬戶；圖3新加坡養(yǎng)老金制度養(yǎng)老金制度還包括政府養(yǎng)老金計劃（GPS），是公務(wù)員無需繳費且現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金計劃；同時還有針對武裝部隊人員的儲蓄和員工計劃（SES）。除此之外，還有補充退休計劃，即企業(yè)沒有參與、企業(yè)職工私人自愿參加且享受稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老金計劃。為了應(yīng)對長壽風(fēng)險，中央公積金的領(lǐng)取向“年金化”方向發(fā)展，新推出的終身入息計劃使得目前50歲及以下?lián)碛兄辽?萬元公積金最低存款的國民，能夠自動加入該計劃成為會員，并從80歲開始領(lǐng)取每月固定收入，直到終老。

與新加坡類似，馬來西亞的養(yǎng)老金制度沒有一個統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)，它針對不同的特定人群有不同的計劃（見圖4）。在馬來西亞，有一個針對公務(wù)員制定的由政府財政全額資助、受益者不用做任何貢獻、且有固定金額的固定福利養(yǎng)老金計劃。企業(yè)職工獲得養(yǎng)老保障的主要途徑是成為職工公積金（EPF）的成員，EPF是一個建立在固定繳款的基礎(chǔ)上、積累儲蓄在個人賬戶里的指令性計劃，該計劃為企業(yè)職工提供養(yǎng)老住房和醫(yī)療保障。另外，福利部門有責(zé)任減輕公民的貧困，每月為60歲以上、貧困潦倒、體弱多病又沒有近親者提供300元人民幣的養(yǎng)老補助。除此之外，武裝部隊基金（LTAT）是1972年8月由議會通過的對于所有現(xiàn)役軍事人員都是強制要求的DC計劃，同時它也可以作為所有軍事人員的自愿儲蓄計劃。

（三）混合拼盤型：中國和越南

中國作為擁有世界最多人口的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，自1993年開始進行養(yǎng)老金制度改革，并于4年后正式確立了全國企業(yè)統(tǒng)一的、社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險框架，之后，又用了16年的時間在全國建立起了一個多支柱、多層次的基本養(yǎng)老金制度，實現(xiàn)了從制度上覆蓋所有人群（而非每個人）的階段性改革目標(biāo)〔32〕。當(dāng)前，中國的第一層基本養(yǎng)老保險制度主要由三條線路組成：機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險是由統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶共同組成，統(tǒng)籌賬戶由職工所在企業(yè)繳納，個人賬戶則全部由職工個人承擔(dān)；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險則略微復(fù)雜，各地區(qū)實施標(biāo)準(zhǔn)略有不同，但都是由地方社保機構(gòu)統(tǒng)一管理，當(dāng)?shù)鼐用癜锤鞯貥?biāo)準(zhǔn)自愿參保；2015年11月中國養(yǎng)老金“并軌”后，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險將由單位和個人共同繳費，單位繳費比例和個人繳費比例與企業(yè)職工一致，全國養(yǎng)老金改革同步，繳納的比例統(tǒng)一。此外，中國還引入了第二層針對公務(wù)員、事業(yè)職工和企業(yè)職工的企業(yè)年金以及第三層個人儲蓄養(yǎng)老保險（見圖5）〔33～37〕。

圖5中國養(yǎng)老金制度

同為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的越南，其社會保險制度由該國總理于1995年2月16日簽署頒布實施法令19/CP后設(shè)立，并于同年10月1日起生效。越南的社會保險制度由強制型和自愿型兩部分組成（見圖6），且都是基于固定收益的現(xiàn)收現(xiàn)付籌資制度。目前，強制型社會保險的貢獻率為24%，其中17%是由企業(yè)支付，另外7%則由職工個人支付。關(guān)于強制型社會保險基金的分配，3%為短期利益分配，1%分配給工傷和職業(yè)病保險，剩下的20%則分配給殘疾以及養(yǎng)老保險。自愿型養(yǎng)老保險制度于2008年實施，主要針對非正規(guī)就業(yè)的人群和農(nóng)民。然而與強制型養(yǎng)老保險制度相比，自愿型養(yǎng)老制度則沒有任何短期效益，不保證最低養(yǎng)老金，沒有提前退休的可能性。

圖6越南養(yǎng)老金制度

四、東亞、東南亞國家養(yǎng)老金制度改革的外部挑戰(zhàn)及其路徑和目標(biāo)（一）外部挑戰(zhàn)

1.老齡趨勢

東亞、東南亞主要經(jīng)濟體將在21世紀(jì)上半葉逐漸邁向人口的全面老齡化。人口老齡化的加速使得有關(guān)國家，特別是那些實行現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度的國家面臨支付壓力，政府背負著沉重的彌補基本養(yǎng)老保險基金收支缺口的財政責(zé)任。在此背景下，提高在職勞動者的繳費或納稅水平、降低退休勞動者的養(yǎng)老金待遇水平、提高法定退休年齡、引入基金積累制繳費確定型養(yǎng)老金制度或者是非積累制繳費確定型養(yǎng)老金制度將成為這類國家的主流政策選擇〔38〕。

2.全球化競爭加劇和勞動力市場變遷

經(jīng)濟活動特別是產(chǎn)業(yè)的全球化意味著國際貿(mào)易競爭加劇和金融市場更加開放。歷史上發(fā)展中國家由于在世界貿(mào)易經(jīng)濟格局中處于劣勢地位，長期依賴以廉價勞動力為基礎(chǔ)的出口導(dǎo)向的制造業(yè)，因而它們比歐美發(fā)達國家更需要通過實施“競爭性節(jié)儉”的社會保障來提高本國商品和產(chǎn)業(yè)在國際市場的競爭力，并盡可能多地留住國際投資。目前，雖然他們的養(yǎng)老金等社會保障的資金來源也有面向資本利得的稅收，但其主體仍然是基于勞動就業(yè)等經(jīng)濟活動收入的課稅（或繳費）。這就使得養(yǎng)老金制度對勞動力市場非常敏感，且勞動力市場的變化給養(yǎng)老金制度帶來了進一步的挑戰(zhàn)。

3.城鎮(zhèn)化加速

亞洲開發(fā)銀行的《亞太地區(qū)關(guān)鍵指標(biāo)2012》別章節(jié)“亞洲的綠色城市化”顯示，從1980年到2010年，亞洲城鎮(zhèn)人口增加了10億，超過世界所有其他地區(qū)新增城鎮(zhèn)人口的總數(shù)。其中中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展最快，在1949年到2010年的61年間，城鎮(zhèn)化率從10%提高到50%，而拉丁美洲及加勒比海地區(qū)實現(xiàn)相同水平的城鎮(zhèn)化用了210年，歐洲用了150年，北美用了105年。大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化將導(dǎo)致不平等程度逐步加深，城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)擴大、城市貧民窟越來越多，這給城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的東亞、東南亞國家提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)〔39〕。

4.宏觀經(jīng)濟形勢及資本市場的波動性

在國際金融危機、外部環(huán)境趨緊的影響下，東亞、東南亞國家宏觀經(jīng)濟運行的困難比預(yù)想的還要嚴(yán)重，經(jīng)濟短期減速甚至中長期下滑的風(fēng)險已經(jīng)顯現(xiàn)，已經(jīng)出現(xiàn)了投資增速下降、經(jīng)濟增長出現(xiàn)放緩的跡象，同時，消費不景氣，對經(jīng)濟增長拉動減弱。以凱恩斯主義為代表的國家干預(yù)經(jīng)濟理論認(rèn)為，社會保障是國家干預(yù)的重要實現(xiàn)形式和調(diào)節(jié)工具。在經(jīng)濟蕭條時期社會保障收入增加緩慢而支出增加迅速，在經(jīng)濟繁榮時期社會保障收入增加迅速而支出增加緩慢，這樣社會保障的收入和支出變化就會自發(fā)地作用于社會總需求，從而在宏觀上和周期上具有調(diào)節(jié)與緩和經(jīng)濟波動的作用，是政府干預(yù)經(jīng)濟、促進增長的重要環(huán)節(jié)，是化解和抵消經(jīng)濟波動風(fēng)險的有力手段，是平衡社會利益關(guān)系的制度保證。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制中，沒有社會保障體系提供的調(diào)節(jié)穩(wěn)定作用，經(jīng)濟增長將難以為繼。

另一方面，金融和產(chǎn)品市場日益一體化給養(yǎng)老金制度帶來了其他壓力。更開放的金融市場，資本流動的增加，貿(mào)易模式的變化給政府帶來了要降低非工資勞動成本的壓力（比如社會繳費）。這種壓力在那些養(yǎng)老金是由捐款得到資助，較小程度上由一般稅收資助的通用系統(tǒng)提供的國家非常嚴(yán)重。

養(yǎng)老金制度的成熟度是另一個導(dǎo)致金融不穩(wěn)定的因素，這個不穩(wěn)定因素是指退休人口的共享資源是受益人和貢獻者的比例的函數(shù)（受益人和捐助者占總?cè)丝诘谋壤?。如果這些比例依然增長，并且在未來將繼續(xù)增長，那么這個制度仍在成熟的過程中，而當(dāng)這個比例不斷上升時，制度的潛在財務(wù)風(fēng)險就會逐漸暴露出來。

（二）改革的路徑和目標(biāo)

1.維護財務(wù)穩(wěn)定

如何維護和加強社會保障項目自身的財務(wù)穩(wěn)定是制度改革與發(fā)展本身的首要難題。正如我們所觀察到的那樣，在那些以俾斯麥?zhǔn)缴鐣ｋU為核心制度的國家，財政約束和財政依賴正變得日益緊迫。

自1970年以來，也就是制度創(chuàng)立僅20余年之后，日本韓國出現(xiàn)過數(shù)次因為財政補貼養(yǎng)老金繳費過多而難以為繼的情況，迫使政府不得不著手降低養(yǎng)老金待遇和提高養(yǎng)老金繳費水平。中國政府近年來也加大了對養(yǎng)老金制度的投入，但仍捉襟見肘。

這些事實不僅引發(fā)了社會各界對制度選擇甚至福利體制的質(zhì)疑，也讓學(xué)術(shù)界和后進國家開始更多地關(guān)注以一般性稅收作為融資來源的普遍給付的社會養(yǎng)老金模式。進而，人們重新回到了一個長期爭論的問題：在老年經(jīng)濟保障的責(zé)任劃分中，政府和個人究竟應(yīng)該如何分擔(dān)？如果政府負有更多責(zé)任，那么增加養(yǎng)老金系統(tǒng)資金流入則是必然之選。一個國家繳款型福利和非繳款型福利的搭配結(jié)構(gòu)，也直接影響到養(yǎng)老金制度的整體面貌，甚至是體制特征〔40〕。

2.促進經(jīng)濟競爭

亞洲數(shù)次經(jīng)濟危機的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，持續(xù)可靠的經(jīng)濟增長不僅僅源于充分杠桿化了的繁榮的虛擬金融經(jīng)濟，更源于產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展、勞動就業(yè)充分、崗位創(chuàng)造活躍、工資穩(wěn)定提升的健康的實體經(jīng)濟。而繳費型社會保險制度賴以穩(wěn)定運行的前提，恰恰是上述實體經(jīng)濟本身的穩(wěn)定。否則，在經(jīng)濟增長放緩、失業(yè)率高起、企業(yè)生產(chǎn)開工不足的情況下，強制性社會保險繳費作為企業(yè)勞動力成本的主要部分之一，不可避免地會對企業(yè)復(fù)蘇造成負面影響，進而打擊企業(yè)的雇傭能力和生產(chǎn)能力，最終有損經(jīng)濟增長。這一特性也可以解釋為何越來越多的東亞、東南亞國家在不確定性日益增加的宏觀經(jīng)濟形勢下，迅速從單一的繳費型向繳費型、普惠型和積累型混合的復(fù)合型制度轉(zhuǎn)變：引入普遍養(yǎng)老金鞏固減貧效果，降低第一支柱養(yǎng)老金的比重，提升第二支柱和第三支柱養(yǎng)老金的分量，倡導(dǎo)個人對養(yǎng)老責(zé)任的負擔(dān)，這些都可被視作提升經(jīng)濟整體競爭力的策略性考慮。

3.實現(xiàn)社會公平

社會公平是任何一個社會保護項目需審慎對待的核心原則。然而“養(yǎng)老金制度的公平/不公平”在各個國家卻有著千差萬別的含義和表現(xiàn)形式。不同國家由于權(quán)益不同而產(chǎn)生了不同的多元化問題，包括不同代際之間的公平，主要是處于改革前后不同年代的“新人”“中人”“老人”權(quán)利義務(wù)的平衡性問題；而代內(nèi)不同群體之間的公平，則涵蓋職業(yè)、性別、地域等方面的差異性問題。在日本、韓國，體現(xiàn)為工人和其他社會類別之間以及不同年齡群組之間的再分配不公平；在新加坡和馬來西亞，則是高收入人群和低收入人群之間缺乏再分配機制的不公平問題。針對這類問題，有關(guān)國家近年來整合原有的、碎片化的、分割的養(yǎng)老金制度，積極引入調(diào)劑金和養(yǎng)老金待遇指數(shù)化調(diào)整等機制，以提升社會公平性。

4.提高運行效率

養(yǎng)老金制度運行效率的提升，對于那些人口眾多、財力有限、地區(qū)發(fā)展不平衡、非正規(guī)就業(yè)廣泛存在的東亞、東南亞國家來說，通常是一個難題。當(dāng)國家大刀闊斧地削減財政對公共養(yǎng)老保險的支持，甚至取消部分養(yǎng)老金福利項目的時候，制度本身的財務(wù)穩(wěn)定性的確是提高了，但卻使得越來越多的社會群體暴露在全球化競爭、宏觀經(jīng)濟波動、人口老齡化等社會風(fēng)險之下〔41〕；但如果要下決心為全體國民提供體面的老年經(jīng)濟保障，就必須將拓展融資渠道、加大財政補貼、提高費/稅水平、改革稅收體系、盤活變現(xiàn)國有資產(chǎn)等納入一攬子改革計劃中做通盤考慮。同時，面對多樣化的勞動力市場，進城農(nóng)民工、非正式職工、家庭辦公工作者、兼職人員日益增加，政府還必須竭力提升養(yǎng)老金制度的彈性和可攜帶性，降低勞動力流動給制度帶來的管理成本。

五、結(jié)論現(xiàn)代國家或者文明制度的特征之一就是如何讓人們“體面地老去”，因為年老并退出勞動力隊伍，這是個人沒有辦法抵御的自然風(fēng)險，需要國家有制度安排，但各個國家的解決方式卻大相徑庭。以往的研究雖提供了一些有意義的見解，但沒有一個能夠合理地解釋為什么同為生產(chǎn)型福利體制卻出現(xiàn)了機構(gòu)不一，以及為什么面對來自人口結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟全球化這種社會經(jīng)濟挑戰(zhàn)時，這種分歧明顯擴大了。比如在中國，“全民退休金制度”曾在改革開放前（1949年到20世紀(jì)80年代）對公務(wù)員和國有企事業(yè)單位職工實施過，獲得過較多的社會支持和民眾支持。但到改革開放（20世紀(jì)80年代）以后，中國轉(zhuǎn)而以經(jīng)濟建設(shè)為中心，包括社會保障事業(yè)的發(fā)展在內(nèi)都變成經(jīng)濟發(fā)展的配套。當(dāng)時的決策者把經(jīng)濟發(fā)展的一些原理或者一些規(guī)律套用到養(yǎng)老金等社會保障制度上，造成了很多問題。比如，中國的正式養(yǎng)老保險制度雖然基本實現(xiàn)了人群意義上的覆蓋，但仍有一半以上的公民個人并沒有被養(yǎng)老保險制度真正覆蓋。在中國只有少量的農(nóng)民參保，且他們可獲得的養(yǎng)老金水平很低。即使是被養(yǎng)老保險制度覆蓋的從業(yè)人員，其養(yǎng)老金的實際替代率也不足50%，而且不同群體的養(yǎng)老金待遇差距很大。經(jīng)過分析，本文認(rèn)為這兩個問題的答案是因為福利政策/制度/體制下的生產(chǎn)制度系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)生變化。

從政策的角度看，為東亞、東南亞國家老年人提供養(yǎng)老保障有三個可能的政策選擇：（1）擴大正規(guī)社會保障覆蓋面；（2）推行互助形式的小范圍保險；（3）實施更激進的社會救助（社會養(yǎng)老金）。

其中，前兩個政策都要求參保人付費，是付費型的社會保障。第三個則是一個全面普遍性的政策設(shè)計，就是一個都不能少，人人都能被納入到公共養(yǎng)老金體系里面去。盡管付費型的社會保障有其優(yōu)點，但國際上的經(jīng)驗表明，在擴大農(nóng)村地區(qū)的覆蓋面和脫貧方面，它在發(fā)展中國家是不成功的，最貧困人口和低收入群體往往被排除在外，原因很簡單，因為他們沒有支付能力。因此，東亞、東南亞發(fā)展中國家希望貧困人口和低收入人群通過繳費型社會保障來獲得養(yǎng)老金，并實現(xiàn)全面覆蓋是非常困難的，如果為了擴大覆蓋面而強制要求低收入的居民付費，又會損害他們的基本權(quán)益。越來越多的國際組織和從事社會保障研究的學(xué)者認(rèn)為，前兩種政策途徑對于生活在貧困線上下的高風(fēng)險群體是不適用的，而社會養(yǎng)老金較為可行。

而從制度的角度看，東亞、東南亞國家的養(yǎng)老金制度由兩大類板塊組成：一類是以社會保險為核心，輔以較高的政府財政補貼，謂之“保障型”福利體制；另一類是以強制積累為核心，輔以有限的政府財政補貼，謂之“競爭型”福利體制。當(dāng)然，如果算上近幾年在中國農(nóng)村等其他發(fā)展中國家出現(xiàn)的社會養(yǎng)老金，當(dāng)前東亞、東南亞國家的養(yǎng)老金制度則應(yīng)該為三種。第一類主要采取DB型的財務(wù)給付模式，待遇的確定通常與人口撫養(yǎng)比、工資水平、繳費年限等人口和就業(yè)制度緊密聯(lián)系，因而容易受到人口老齡化、勞動力市場波動、宏觀經(jīng)濟惡化等因素影響而造成收支不平衡的問題；第二類主要采取DC型的財務(wù)給付模式，待遇的確定取決于基金在勞動者生命周期內(nèi)的總繳存水平和總積累水平，因而其影響主要來自資本市場和投資業(yè)績的不確定性。當(dāng)然再加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為托底，又可以衍生出其他兩類制度形態(tài)：一是國民年金+職業(yè)制年金；二是國民年金+積累制年金。

當(dāng)我們站在國家體制的角度來分析，邏輯將變得更加清晰。國家只有兩種選擇：要么從老百姓手上收取保險費并給予必要的補貼；要么采用收稅的方式，通過制度安排給老百姓提供保障。換句話說，就是政府是否應(yīng)該靠公共財政來實現(xiàn)居民的養(yǎng)老經(jīng)濟保障？這種保障是否可行？對此，各方面爭論很大。

奉行自由主義觀點的人認(rèn)為，從社會正規(guī)制度安排來看，人們的養(yǎng)老保障至少可以從社會養(yǎng)老保險、最低生活保障制度和商業(yè)養(yǎng)老保險三個渠道獲得。而對于當(dāng)前廣泛存在于東亞、東南亞發(fā)展中國家覆蓋面不足、保障水平過低、籌資來源不穩(wěn)定等現(xiàn)象，他們認(rèn)為由于制度設(shè)計的局限性和制度之間缺乏配套和銜接，才最終使弱勢群體游離于養(yǎng)老保障的制度之外而沒有得到體制上的保護。因此，他們呼吁構(gòu)筑弱勢群體的老年救助制度應(yīng)為解決弱勢群體養(yǎng)老保障的選擇，而沒有必要人人都被同一個制度所覆蓋，造成效率低下。

而倡導(dǎo)國家干預(yù)觀點的人則認(rèn)為，從制度安排上來看，一個全覆蓋的、全體百姓共擔(dān)風(fēng)險的養(yǎng)老金體制是成本最低的，它的核心在于它是以國家信譽來構(gòu)建養(yǎng)老金體系。因為養(yǎng)老金問題實際上是一個跨越代際的資源轉(zhuǎn)移和再分配問題，它其實是一個信譽產(chǎn)品，就是你信則有，不信則會產(chǎn)生很多糾紛。國家提供養(yǎng)老金實際上是在以國家信譽做擔(dān)保，讓老百姓相信社保部門發(fā)放養(yǎng)老金不是敷衍，社保部門保管養(yǎng)老金是盡心的，社保部門運營養(yǎng)老金不是謀利的，這樣一來能夠顯著地降低交易成本。更重要的是，這種依靠國家信用、以稅收為基礎(chǔ)、保障基本水平的普遍養(yǎng)老金體制，由國家財政來牽頭，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度，把體系內(nèi)現(xiàn)有的各種保險、政府投入以及個人的支付整合起來綜合使用，會給國家參與區(qū)域和世界經(jīng)濟競爭留下更多的空間。

當(dāng)前及未來相當(dāng)長時期內(nèi)，本文所談及的東亞、東南亞國家的養(yǎng)老金制度都面臨嚴(yán)峻和緊迫的改革任務(wù)，都需要各國決策者審慎權(quán)衡、全面比較上述多種養(yǎng)老金改革方案，以實現(xiàn)總體改革和發(fā)展目標(biāo)。

總體來看，盡管亞洲國家在福利制度和福利政策層面存在諸多差別，但其生產(chǎn)型福利體制的本質(zhì)并未改變。只要追趕式經(jīng)濟增長在長時期內(nèi)仍然是亞洲各國發(fā)展的首要任務(wù)，那么其養(yǎng)老金制度等社會保障制度相對其他經(jīng)濟制度而言，就還會具有明顯的依附性和配套性。因此，我們建議，分析亞洲國家養(yǎng)老金改革議題的基點不僅要落腳在政策層面，追蹤短期內(nèi)的政策調(diào)整，還要充分認(rèn)識這種配套性和依附性，從中期的制度層面和長期的體制層面理解亞洲各國社會保障改革發(fā)展的內(nèi)在動力，進而實施行之有效的長期可持續(xù)的改革發(fā)展措施。

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第7篇：權(quán)益金制度改革方案范文

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險制度 改革 可持續(xù)性 保值增值

一、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度概述

1986年《國務(wù)院關(guān)于實行勞動合同制暫行規(guī)定》明確提出，勞動合同制工人實行養(yǎng)老保險制度，退休養(yǎng)老基金的來源由企業(yè)和勞動合同制個人繳納，首開了中國勞動者個人繳納養(yǎng)老保險費之先河。經(jīng)過十多年的探索與實踐，國務(wù)院于1997年頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，正式確立以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險體制。目前，我國的養(yǎng)老保險體系由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度及城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度四部分構(gòu)成。按照現(xiàn)行政策，用人單位繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不超過企業(yè)工資總額的20%，職工個人按照本人繳費工資的8%繳費，記入個人賬戶。

二、我國養(yǎng)老金資金池現(xiàn)狀概述

我國的養(yǎng)老保險大致分為三個部分，一是基本養(yǎng)老保險，這是規(guī)模最大的一塊，按規(guī)定只能存在銀行和購買部分國債，收益率極低。二是企業(yè)年金，可以投資一定比例的股票等高風(fēng)險資產(chǎn)。三是全國社會保障基金，用于社會保障支出的補充和調(diào)劑，屬于戰(zhàn)略儲備基金，按規(guī)定比例投資于有固定收益的各類債券和存款、股票實業(yè)等。

我國企業(yè)職工養(yǎng)老金目前結(jié)余1.9萬億元，既有當(dāng)年的結(jié)余也有累計的結(jié)余。2011年養(yǎng)老金收入大約為1.3萬億元，支出約為1.2萬億元，略有結(jié)余。2011年財政對職工養(yǎng)老金的補助大約為1800多億元，如扣除財政補助，13個省有缺口，但是加上財政補助全部都是收大于支（人力資源和社會保障部部長尹蔚民）。從全國層面看，不存在養(yǎng)老金缺口的問題，仍是可持續(xù)的。

三、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險體制存在的弊端

首先，我國的養(yǎng)老金制度存在較為嚴(yán)重的空賬問題。我國在設(shè)計養(yǎng)老保險改革方案，也就是從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的體制時，沒有采取專門方式處理轉(zhuǎn)軌成本。在養(yǎng)老保險制度建立之前沒有資金積累，當(dāng)期繳納的保險金被用來支付上一代人的養(yǎng)老金而沒有投入到養(yǎng)老金資金池中，個人賬戶是“空賬”。另一方面由于我國老齡化程度不斷加速，除去個人賬戶積累的“社會統(tǒng)籌”部分根本不足以用來支付離退休人員養(yǎng)老金，再加上統(tǒng)籌部分與個人賬戶部分資金的“混賬管理”，于是就出現(xiàn)了“挪用”個人賬戶中的基金來填補養(yǎng)老金支付空缺的現(xiàn)象。截至2010年底，中國個人賬戶記賬額1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億元，等于1.7萬億元的缺口（中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文，2012）。

第二，養(yǎng)老基金投資渠道單一、效率低下。目前我國養(yǎng)老金主要用來購買國債和銀行儲蓄，安全性有了保證，但在市場經(jīng)濟條件下很難規(guī)避通貨膨脹的風(fēng)險，存在貶值的可能，無法滿足老齡社會對養(yǎng)老金的需求。在2004年、2007年、2008年和2010年這四年中，我國的通貨膨脹率在數(shù)值上部分或全部超過了同期銀行定期存款利率，在2004年和2008年中，即使全部以五年期定期存款的方式存在銀行，也是縮水的。在通貨膨脹率較高的2004年、2007年和2008年，憑證式國債的票面利率雖然略高于同期銀行定期存款利率，但仍不足以完全抵消通貨膨脹的風(fēng)險。

第三，退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大。退休年齡的高低決定著領(lǐng)取養(yǎng)老金時間的長短，偏低的退休年齡是導(dǎo)致我國社會養(yǎng)老保險制度收支不平衡的主要原因。從人口預(yù)期壽命的角度出發(fā),一般的規(guī)律是退休年齡隨人均壽命的增長而提高。我國在1951年規(guī)定男性退休年齡為60周歲，女性為50周歲，1955年把女干部退休年齡確定為55周歲，國發(fā)[1978]104號仍沿用此規(guī)定至今。隨著平均預(yù)期壽命增長，現(xiàn)在的退休規(guī)定則明顯不合適了。另一方面，由于女性的平均壽命要明顯高于男性，女性要比男性早10年（女干部早5年）退休，這不僅導(dǎo)致我國養(yǎng)老金支付壓力加重，而且也不利于婦女權(quán)益的保障。

四、對我國養(yǎng)老保險制度改革方向的幾點建議

從養(yǎng)老金資金池可持續(xù)性角度，對我國養(yǎng)老保險制度改革方向的幾點建議：

1.加大財政投入力度

養(yǎng)老金個人賬戶出現(xiàn)的空賬是制度設(shè)計原因造成的，因此以財政資金填補養(yǎng)老金賬戶本身就具有合理性?！吨腥A人民共和國社會保險法》第十三條規(guī)定：“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔(dān)?；攫B(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼?！庇捎谌丝诶夏昊鐣募铀俚絹?，基本養(yǎng)老金隨時可能出現(xiàn)支付的虧空，《社會保險法》明確了政府以公共財政進行“補貼”的責(zé)任，從基本法層面確立了政府承擔(dān)國有企業(yè)、事業(yè)單位職工養(yǎng)老金“歷史欠賬”的財政責(zé)任，有利于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展。實際上，像美國等發(fā)達國家在處理養(yǎng)老金缺口問題時，也基本上都是由政府買單。

2.推遲退休年齡，實行彈性退休制度

在就業(yè)年齡推遲、預(yù)期壽命增加的情況下，推遲養(yǎng)老金給付時間無疑是解決養(yǎng)老保險不可持續(xù)問題的有效措施。目前大多數(shù)發(fā)達國家的法定退休年齡是65歲，我國法定退休年齡是目前世界主要國家中最低的，尤其是女性退休年齡，與壽命預(yù)期嚴(yán)重脫節(jié)。隨著科技水平的提高，勞動強度大大降低，且女性受教育程度也越來越高，推遲女性的退休年齡可以避免人力資源的浪費，同時增加女性的晉升機會和空間，延長退休年齡也可以創(chuàng)造第二次人口紅利?？梢姡七t退休年齡是大勢所趨，非常急迫。

另外，我們可以借鑒韓國的經(jīng)驗，不是把退休年齡推遲幾年，而是把領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的年齡往后推遲5年，得到跟推遲退休年齡一致的效果。但在目前就業(yè)難的形勢下，這樣的調(diào)整無疑會加劇就業(yè)壓力，激化某些社會矛盾。對收入高、工作輕松的群體，延遲退休是有利的，而對于普通工人則是不利的。在短期內(nèi)以“一刀切”方式推遲退休年齡缺乏可行性?？梢試L試推行彈性退休制度，逐步提高退休年齡尤其是婦女的退休年齡。對不同行業(yè)、不同群體采取相應(yīng)的退休年齡，并結(jié)合工作需要，允許勞動者在政策規(guī)定的范圍內(nèi)選擇退休方式。對于選擇延長退休年齡的勞動者可以制定相應(yīng)的激勵政策，適當(dāng)提高養(yǎng)老金支付待遇。

3.引導(dǎo)養(yǎng)老基金進入金融市場，推動多元化投資，確保保值增值

據(jù)中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文估算，全國社?；鹗嗄陙淼氖找媛士赡懿蛔?%，低于同期CPI增長水平，收益率近世界最低之列。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出，積極穩(wěn)妥推進養(yǎng)老基金投資運營。所以對養(yǎng)老金投資運營實現(xiàn)保值增值而言，方向是非常明確的。

全國社保基金理事會2012年3月20日消息稱，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，社?；鹄硎聲軓V東省政府委托，投資運營廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險結(jié)存資金1000億元，此舉在全國尚屬首次，是在當(dāng)前形勢下實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值的一個探索。

從國外成熟市場看，很少有養(yǎng)老金全部躺在銀行吃存款的現(xiàn)象，基本上都有20%到50%左右的資金進入股市。但國外的股市相對成熟，而我國的股市還存在重融資輕回報，投機炒作盛行種種問題，股市經(jīng)常大起大落，和經(jīng)濟基本面脫節(jié)等等。在法律制度建設(shè)、市場化投資運營方面需要解決的問題還有很多，客觀上需要有關(guān)政府部門對此做出科學(xué)安排，應(yīng)能夠隨著我國金融市場的深化妥善調(diào)整投資政策，真正有效地通過養(yǎng)老基金進入金融市場，促進我國養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]夏于慧.關(guān)于延長退休年齡的思考[J].法制與社會,2011,19

第8篇：權(quán)益金制度改革方案范文

根據(jù)我國的基本國情以及建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體要求，我國職工養(yǎng)老保障制度應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的以受益為基準(zhǔn)、養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付體制改革為基金預(yù)籌積累的個人帳戶制度，這已經(jīng)成為社會各界的普遍共識，并且在黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中也得到了比較明確的體現(xiàn)?！稕Q定》明確指出，在職工養(yǎng)老保障問題上，要“實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合”。

對新參加工作的職工來講，通過個人帳戶進行養(yǎng)老金預(yù)籌積累是沒有問題的。但無法回避的問題是，目前已經(jīng)離退休的職工沒有養(yǎng)老金積累，目前在職但在實施個人帳戶制度以前參加工作的老職工在過去的工作年限里也沒有養(yǎng)老金積累。而他們的養(yǎng)老問題又是必須予以保證的，因為按照舊體制下的低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已通過“預(yù)先扣除”轉(zhuǎn)化為過去的政府收入并凝固在國有資產(chǎn)當(dāng)中，政府則承擔(dān)對他們的養(yǎng)老保障義務(wù)。更進一步講，舊體制形成了政府對老職工隱性養(yǎng)老金負債，這是必須償還的。

老職工養(yǎng)老金來源理論上可能的解決方式有二，一是實行“新人新辦法、老人老辦法”，即對新職工實施基金積累的個人帳戶制度，對老職工則繼續(xù)通過現(xiàn)收現(xiàn)付的辦法，讓目前的企業(yè)和年輕職工繳費解決；二是由政府統(tǒng)一對老職工的養(yǎng)老金來源作出專門處理。

實行“新人新辦法、老人老辦法”問題很大。第一，對老職工負有養(yǎng)老保障責(zé)任（事實上是負債）的是政府，因此，如果政府不承擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)而繼續(xù)讓年輕職工承擔(dān)義務(wù)是不合理的。第二，即使不考慮合理性問題，僅從財務(wù)上看，也行不通。目前在全國范圍內(nèi)，已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16—18%，隨著今后更多老職工進入退休年齡，這種負擔(dān)比例還會進一步提高。如果通過企業(yè)繳費完成對“新人”進行養(yǎng)老金積累和對“老人”養(yǎng)老的雙重任務(wù)。即使考慮新制度中的個人繳費因素，所需的企業(yè)繳費占職工工資總額的比重也要達30%左右。這是企業(yè)無法承受的。

因此，要想真正實現(xiàn)養(yǎng)老保障體制轉(zhuǎn)軌，必須對老職工的養(yǎng)老金來源作出專門處理，即由政府統(tǒng)一償還舊體制形成的對中老年職工的養(yǎng)老金負債。根據(jù)智利等國家的實踐經(jīng)驗，順利實現(xiàn)社會保障體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵就在于由政府妥善解決了舊體制遺留的中老年職工的養(yǎng)老金權(quán)益問題。否則，轉(zhuǎn)軌無法進行。

二、1995年3月的改革方案無法實現(xiàn)《決定》提出的改革目標(biāo)

為落實《決定》提出的改革要求，1995年3月，國務(wù)院了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，并同時出臺了兩個具體操作方案，即實施辦法之一和實施辦法之二。

方案一的特點是要為在職職工全面建立個人帳戶，職工退休后的養(yǎng)老金計發(fā)比較嚴(yán)格地與個人帳戶儲存額相對應(yīng)。對于實施個人帳戶制度以前參加工作的職工，該辦法實施前的工作年限視同繳費年限，至退休時，“以個人帳戶中的儲存額推算出全部工作年限的儲存額”。已退休職工的養(yǎng)老金通過企業(yè)另行繳納一定比例的費用形成統(tǒng)籌基金解決，給付標(biāo)準(zhǔn)按照改革前老辦法執(zhí)行。

方案二只設(shè)計了一個比例不大的個人帳戶。目前在職職工退休后的養(yǎng)老金計發(fā)分為三部分，一是社會性養(yǎng)老金，按照職工所在地職工平均工資的一定比例計發(fā)；二是繳費性養(yǎng)老金，個人和企業(yè)繳費每滿全年，按繳費工資基數(shù)的一定比例計發(fā)；三是個人帳戶養(yǎng)老金，對應(yīng)于個人帳戶儲存額。其中前兩項養(yǎng)老金來自于“統(tǒng)籌”。已退休職工的養(yǎng)老金則全部來自于“統(tǒng)籌”。與方案一類似，實施個人繳費制度前參加工作的職工，連續(xù)工齡視同繳費年限。

兩個操作方案的設(shè)計思想、內(nèi)容等是存在較大差異的，但有一個非常突出的共同點：老職工的養(yǎng)老金來源都是要通過當(dāng)期的企業(yè)“統(tǒng)籌繳費”解決。

根據(jù)前文分析，在老職工的養(yǎng)老金來源不進行特殊處理的情況下，要想實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)軌是根本不可能的。從兩方案的實際運行結(jié)果看，與真正意義上的個人帳戶制度大相徑庭，個人帳戶普遍為空帳戶，基金積累也不可能形成。

由于目前離退休人員的養(yǎng)老金沒有來源，要通過企業(yè)“統(tǒng)籌繳費”解決，但在實際上，在企業(yè)開始為在職職工進行個人帳戶積累的情況下，已不可能再承擔(dān)過高的“統(tǒng)籌繳費”以支付目前退休人員的實際養(yǎng)老金需要。而老職工的養(yǎng)老金又是必須支付的，所以，唯一的辦法只能是挪用目前已進入在職職工個人帳戶的養(yǎng)老金。這在方案一中表現(xiàn)得最為突出。其更一步結(jié)果是，不僅實施個人帳戶制度以前參加工作的職工存在“空帳”問題，已經(jīng)按規(guī)定繳費的個人帳戶也因為資金被挪用而無法積累。盡管有關(guān)方面在無可奈何的情況下提出要進行所謂“基金部分積累”。但由于支付已退休人員養(yǎng)老金的壓力巨大，又不可能無限制地提高企業(yè)繳費水平，因而在事實上基金積累的數(shù)量極為有限。至1996年底，全國養(yǎng)老金歷年滾存節(jié)余為580億元，尚不到1996年當(dāng)年養(yǎng)老金支付額的一半。而且，其中還有相當(dāng)大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于個人帳戶中沒有資金，待目前在職職工退休時，他們的養(yǎng)老金來源就又成了問題，出路只能是繼續(xù)挪用下一代人的個人帳戶資金，拆東墻補西墻，使空帳戶一代一代往下轉(zhuǎn)。

三、“空帳”運行無法支撐下去，有關(guān)功能目標(biāo)也無法實現(xiàn)

1995年3月的改革方案不僅未能建立真正意義上的個人帳戶制度，從實際運行情況看，也是很難支撐下去的。

由于已退休職工的退休金支付壓力巨大，再加上因管理體制問題導(dǎo)致的高昂成本，養(yǎng)老金繳費率（企業(yè)繳納的養(yǎng)老金占企業(yè)職工工資總額的比重）普遍很高，絕大部分地區(qū)都在20%以上，個別地區(qū)則接近30%，許多企業(yè)無力繳納或以各種方式拒繳。綜合各種調(diào)查結(jié)果，近期各地養(yǎng)老金的收繳率（實際收繳額占應(yīng)收繳數(shù)額的比例）在1996年竟降至50—60%。為了維持統(tǒng)籌體系的運轉(zhuǎn)，一些地方不得不進一步提高繳費率，進而形成一種惡性循環(huán)。

需要指出的是，在以養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付為資金籌集模式的舊體制中，對職工的養(yǎng)老金負債是一種隱性負債，而空帳戶形成的則是政府對職工的明確負債，負債規(guī)模也更具有剛性。對這種負債也沒有任何對其他人的債權(quán)來保證，因此是非常危險的。

由于體制本身存在缺陷，很多預(yù)期的功能目標(biāo)也無法實現(xiàn)。首先，國有企業(yè)負擔(dān)問題得不到有效緩解。不僅那些老職工多、負擔(dān)重的困難企業(yè)未能走出困境，很多原本負擔(dān)較輕的企業(yè)也由于統(tǒng)籌壓力而不堪重負；此外，由于統(tǒng)籌層次低，不同地區(qū)之間企業(yè)負擔(dān)不均衡問題也很突出。其次，覆蓋全社會的統(tǒng)一的社會保障體系難以建立，無法為改革和發(fā)展提供保證。目前有關(guān)部門和各級地方政府都試圖將現(xiàn)行保障體系的覆蓋范圍擴大至非公有制經(jīng)濟領(lǐng)域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明確償還對老職工養(yǎng)老金負債的情況下，擴大覆蓋范圍存在明顯的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁特征，以致于非公有制企業(yè)普遍難以接受，養(yǎng)老保障體系仍只能局限在公有制經(jīng)濟范圍內(nèi)。這不僅不利于各種經(jīng)濟成份的共同發(fā)展、平等競爭和統(tǒng)一勞動力市場的形成，也嚴(yán)重制約著當(dāng)前的國有企業(yè)

改革和國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，諸如破產(chǎn)兼并、富余人員分離等難以有效進行，企業(yè)職能無法有效轉(zhuǎn)換。第三，由于無法真正形成基金積累，難以為長期經(jīng)濟發(fā)展特別是資本市場發(fā)育作出貢獻；第四，無法有效解決老有所養(yǎng)，社會穩(wěn)定問題。僅從目前國有企業(yè)的現(xiàn)實看，因企業(yè)負擔(dān)過重，養(yǎng)老金收支困難，退休職工養(yǎng)老金拖欠問題已相當(dāng)普遍，在許多地方已成為嚴(yán)重的社會不穩(wěn)定因素。

回避償還對老職工的養(yǎng)老金負債的一個重要考慮因素是不想讓政府承擔(dān)過多的經(jīng)濟壓力。然而，當(dāng)現(xiàn)行體制無法正常發(fā)揮功能時，必須承擔(dān)風(fēng)險的只能是各級政府。事實上，目前在不少地區(qū)，地方政府已經(jīng)開始面對維持職工生活的巨大經(jīng)濟壓力和相關(guān)的政治與社會壓力。

四、1997年的改進措施及其局限性

鑒于1995年改革以來面臨的問題，勞動部、國家體改委等政府職能部門經(jīng)過協(xié)商，于近期形成一個改進方案，并報請國務(wù)院批準(zhǔn)于1997年8月公布。統(tǒng)一后方案的要點是：按職工工資的11%建立個人帳戶，其中個人繳費率1997年不得低于本人工資的4%，1998年起每兩年提高一個百分點，最終達到本人繳費工資的8%，個人帳戶的其余部分由企業(yè)繳費劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至工資的3%；老職工的養(yǎng)老金由企業(yè)繳費形成的社會統(tǒng)籌基金解決。企業(yè)繳費率由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個人帳戶的部分）。養(yǎng)老金支付分為兩部分，一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄べY的20%；二是個人帳戶養(yǎng)老金，標(biāo)準(zhǔn)為個人帳戶累計儲存額除以120。個人繳費年限累計不滿15年的，退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，其個人帳戶儲存額一次性支付給本人。

圍繞上述基本框架，該改革方案還提出了其它一些措施，主要包括逐步擴大覆蓋范圍、提高統(tǒng)籌層次以及改善基金經(jīng)營、監(jiān)督和管理等。

從統(tǒng)一制度、改善管理的角度看，較之于當(dāng)前多種具體實施方案并存，該方案顯然有所進步。然而，從基本的養(yǎng)老制度模式看，仍然不準(zhǔn)備補償國家對老職工的社會保障欠帳，而是試圖繼續(xù)用“社會統(tǒng)籌”來解決老職工的社會保障費用。因此，該“統(tǒng)一制度”方案僅僅是對當(dāng)前較為混亂的養(yǎng)老保障制度的一種修補方案。從其確定的“個人帳戶”比例和“社會統(tǒng)籌”比例看，則是前述方案一和方案二的折衷。

根據(jù)對1995年改革以來養(yǎng)老保障制度主要矛盾和問題的分析，不解決對老職工的養(yǎng)老金負債，真正意義上的個人帳戶制度是建立不起來的。

對于必然出現(xiàn)的空帳問題，有關(guān)方面的設(shè)想是通過提高個人和企業(yè)繳費逐步將“空帳”充實。很顯然，在目前企業(yè)已不堪重負并且退休人員比例迅速增加的情況下，這只能是一種不切實際的幻想。此外，還有不少人寄希望于擴大統(tǒng)籌的覆蓋面，將實施范圍擴大到目前職工年齡結(jié)構(gòu)相對年輕的非公有制領(lǐng)域。這一思路的最大問題表現(xiàn)在兩個方面：其一，如前所述，由于明顯存在負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁問題，這種努力很難實現(xiàn)；其二，即使使用強制手段使各種非公有制企業(yè)進入統(tǒng)籌體系，也姑且不考慮這會對非公有制經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生何種影響，一個必然存在的問題是，在非公有制企業(yè)職工陸續(xù)進入老年后，政府則必須兌對他們的養(yǎng)老金承諾，屆時亦不可避免會出現(xiàn)支付危機，而且是更大的危機，因為養(yǎng)老保障體系的負債數(shù)量較目前會大幅度增加。因此，這種思路的實質(zhì)只是將發(fā)生危機的時間推遲。

總之，1997年改進方案仍然是一個存在缺陷的方案，仍然難以為當(dāng)前緊迫的國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性改組提供幫助，無法保證長期的養(yǎng)老安全，也難以促進經(jīng)濟增長以及為市場經(jīng)濟體制建設(shè)提供支撐。在我們看來，唯一的出路應(yīng)當(dāng)是抓緊解決對老職工隱性負債的補償這個癥結(jié)問題，在完全積累的個人帳戶制的基礎(chǔ)上，才能使其他的問題迎刃而解。

五、解決問題的關(guān)鍵：補償對老職工的隱性負債

要順利實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度從以受益為基準(zhǔn)，養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付的舊體制轉(zhuǎn)向養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個人帳戶制度，最關(guān)鍵的問題是必須以有效方式解決對中老職工的隱性負債。由于隱性養(yǎng)老金負債是作為舊的體制結(jié)果出現(xiàn)的，是政府對職工的負債，只能通過政府統(tǒng)一承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。

1、過渡費用應(yīng)主要來源于國有資產(chǎn)存量

既然國家應(yīng)當(dāng)負責(zé)補償，過渡資金從理論上講只能有兩種基本來源：一是從現(xiàn)有的國有資產(chǎn)存量中“切一塊”注入老職工的個人帳戶；二是從政府目前和今后的財政收入中拿出一筆錢來對老職工過去的隱性供款進行補償。

智利的作法是由政府向老職工發(fā)放認(rèn)可債券，并通過政府財政逐年償還。之所以如此，其中一個很重要的背景是，在進行改革時，智利的財政是有盈余的。我國的情況下則不然，目前以至今后相當(dāng)長一個時期都將面臨財政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務(wù)的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。我國財政目前已經(jīng)有較高的赤字水平，如果再考慮以財政收入償還養(yǎng)老債務(wù)，財政赤字的規(guī)模無疑會更加龐大，其風(fēng)險是可想而知的。同時，這也必然有一個向全社會的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問題（或直接增稅，或通過通貨膨脹方式變相征稅），引發(fā)各種矛盾的可能性也是存在的。當(dāng)然，運用財政收入解決問題是最大優(yōu)點是操作簡便。

通過現(xiàn)有的國有資產(chǎn)存量解決隱性債務(wù)問題可能更為有效。一方面，并不是象有些人理解的那樣，用國有資產(chǎn)存量償還養(yǎng)老金負債意味著國有資產(chǎn)流失，相反，目前國有資產(chǎn)中的很大一部分就是隱性債務(wù)形成的，以此償還隱性債務(wù)是完全合理的。另一方面，雖然用國有資產(chǎn)存量解決問題會遇到一些操作困難，但我國正在加緊對國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)整并對國有經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性改組，其間自然要對國有資產(chǎn)進行重新配置，如與這一過程相結(jié)合，操作問題可能也不會成為太大的問題。至于是否象智利那樣向老職工發(fā)放認(rèn)可債券，則是具體的手段問題。

當(dāng)然，以國有資產(chǎn)存量為主，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展中形成的政府新增收入共同解決隱性養(yǎng)老金負債也是可以考慮的。但無論如何，基于我國目前的財政狀況以及有關(guān)改革的緊迫性，對隱性養(yǎng)老金負債的解決都只能更多地考慮運用存量。

與通過國有資產(chǎn)存量解決養(yǎng)老金負債密切相關(guān)的另一個問題是，如何對國有資產(chǎn)進行分解。對此有幾種基本的傾向性意見：一是結(jié)合對國有企業(yè)的公司化和股份制改造，將國有企業(yè)的部分股權(quán)劃歸專門的社會保障機構(gòu)，用股權(quán)收益支付隱性負債：二是將部分國有企業(yè)劃歸社會保障機構(gòu)進行經(jīng)營，以其經(jīng)營收入償債；三是將一部分國有資產(chǎn)（比如一些中小企業(yè)、部分國有房地產(chǎn)等）進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。總的看來，最后一種辦法是最為可行。前兩種辦法的最大問題是，一方面操作難度較大，同時，企業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險仍然是難以避免的，因而無法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡便，支付能力也沒有問題。據(jù)世界銀行等測算，目前我國國有部門的房產(chǎn)（附帶土地使用權(quán)）的價值大致與年度GDP水平相當(dāng)，足以支付有關(guān)費用。

最佳的應(yīng)該還是混合方案，比如，以國有經(jīng)濟部門的房地產(chǎn)作為主要的和最后的擔(dān)保，配合國有企業(yè)股份制改造過程中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓售股套現(xiàn)所得以及對中小企業(yè)的拍賣、租賃所得等。需要注意的是，除國家必須承擔(dān)

的養(yǎng)老金債務(wù)外，目前尚有安置企業(yè)富余（下崗）職工再就業(yè)等政府義務(wù)，完成這些任務(wù)所需的費用來源與籌集方式也應(yīng)通盤考慮。

對職工養(yǎng)老金權(quán)益的具體支付方式也應(yīng)采取以某種形式為主的混合方式。比如，對大部分職工采取以貨幣支付養(yǎng)老金的形式，對某些正處于調(diào)整狀態(tài)的企業(yè)的職工，也可采取企業(yè)股權(quán)、債權(quán)讓渡以及工齡買斷等特定形式。有關(guān)的處理手段還應(yīng)盡可能與住房制度改革相結(jié)合。

考慮到與國有企業(yè)改革銜接和配套問題，還有一種可供考慮的思路是實施政府、企業(yè)、職工和銀行之間的債務(wù)轉(zhuǎn)換。目前絕大多數(shù)國有企業(yè)都有著相當(dāng)高的負債率，且絕大多數(shù)的負債都是對（國有）銀行發(fā)生的，因此，一個可以考慮的債務(wù)轉(zhuǎn)換思路是，將企業(yè)對銀行的相當(dāng)一部分負債轉(zhuǎn)化為企業(yè)對職工的負債，結(jié)合企業(yè)的股份制改造，進一步將職工對企業(yè)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)。與此同時，將政府對職工的（隱性）負債轉(zhuǎn)化為政府對銀行的負債。更為具體地說，政府對職工的養(yǎng)老金負債由企業(yè)償還，企業(yè)對銀行的等量負債則由政府償還。這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業(yè)與銀行之間的關(guān)系矛盾問題，也可以通過職工對企業(yè)的持股解決有關(guān)產(chǎn)權(quán)不清和治理結(jié)構(gòu)無效等諸多問題；另一方面，對職工隱性債務(wù)的償還也有了更為現(xiàn)實的基礎(chǔ)?？紤]到不同企業(yè)的負債水平、經(jīng)營業(yè)績的不同，全面實施債務(wù)轉(zhuǎn)換可能會遇到困難，但實施部分債務(wù)轉(zhuǎn)換應(yīng)該是可行的。如，為保證老職工養(yǎng)老金的穩(wěn)定性，可大致確定一個基本部分，仍由政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付，其余部分則進行債務(wù)轉(zhuǎn)換。對一些負債水平高，經(jīng)營業(yè)績又不太好的企業(yè)，有關(guān)的債務(wù)轉(zhuǎn)換可以折扣方式進行。

2、我國的總體負債水平不高，實現(xiàn)過渡沒有問題

與其他大多數(shù)國家和地區(qū)相比，由于我國的工業(yè)化水平不高，尤其是獲得了政府養(yǎng)老承諾的公有制部門的職工人數(shù)占全社會勞動者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，我國的養(yǎng)老金債務(wù)負擔(dān)占GDP的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關(guān)中、外專家在1995年所進行的詳細測算結(jié)果為：截至到1994年底，已退休職工的所需的養(yǎng)老金總量為6810億元，在職職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益為12360億元（均為1994年價格）。兩項合計為19170億元。而且這一結(jié)果不僅包括企業(yè)職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益，也包括機關(guān)事業(yè)單位職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益。而1994年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為46622億元，養(yǎng)老金債務(wù)負擔(dān)占GDP的比重只有40%多一點。如工業(yè)化水平較高的歐美國家（包括東歐各國），隱性養(yǎng)老金負債占GDP的比重幾乎都超過100%，一些國家甚至超過200%。已經(jīng)成功實施了從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡的智利等國家的隱性養(yǎng)老金債務(wù)占GDP的比重也在80%以上?？紤]到我國較高的經(jīng)濟增長率，從一個動態(tài)的過程看，隱性養(yǎng)老金債務(wù)所占GDP的份額會更小，因為隱性養(yǎng)老金負債通常不需要一次性支付，而是在相當(dāng)長的年份內(nèi)逐年償還。總之，我國目前還是處于壓力比較小的時機和階段，只要措施得當(dāng)，順利實施過渡是沒有問題的。

通過資產(chǎn)存量解決對中老年職工的隱性負債不僅從理論上是可行的，近年來國內(nèi)不少地區(qū)也在有關(guān)問題上進行了諸多探索和實踐。如近年來不少地方在對國有企業(yè)進行轉(zhuǎn)制（放?。┑倪^程中，都明確地將一部分存量資產(chǎn)劃撥出來，用作專門的社會保障費用，以償還舊體制形成的對老職工的社會保障債務(wù)。這些探索都是非常有益的。這說明社會各界都對“補償”的必要性有比較一致的共識，同時也為如何有效進行“補償”提供了經(jīng)驗。

我國人口眾多，建立基金預(yù)籌積累的養(yǎng)老金保障個人帳戶制度可以積累相當(dāng)大的一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無論對于經(jīng)濟發(fā)展還是對于進一步的經(jīng)濟發(fā)展還是對進一步的經(jīng)濟體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性改組過程中，之所以改不動或者說障礙重重，不僅有人員負擔(dān)和各種社會負擔(dān)問題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴(yán)重制約因素。通過有效的養(yǎng)老金積累并通過養(yǎng)老金基金管理機構(gòu)的投資利用，不僅可以擴大全社會的投資能力，特別是長期投資主體的多元化，推進資本市場的發(fā)育，彌補目前資本市場中機構(gòu)投資者缺乏等缺陷。

養(yǎng)老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進發(fā)展新的公有制實現(xiàn)形式。養(yǎng)老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過基金投資，持有各種企業(yè)的股權(quán)，還能夠產(chǎn)生和發(fā)育更多的公有制經(jīng)濟組織。此外，通過基金組織持有企業(yè)股份，對于完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)也有非常積極的意義。

在有效解決舊體制遺留責(zé)任、基本的目標(biāo)模式等已經(jīng)確定的前提下，新的養(yǎng)老保障體制應(yīng)如何組織值得認(rèn)真思考和對待。主要問題涉及以下兩個方面：

一、是否設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險

新的保障模式實施養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個人賬戶制是不應(yīng)有異議的。但選擇完全的個人賬戶制還是混合制則需要進一步分析。

包括世界銀行專家在內(nèi)的許多學(xué)者建議，新的養(yǎng)老保障制度應(yīng)采取混合制，即，在實施個人賬戶制度的同時設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險。比如，世界銀行建議新制度下的養(yǎng)老金由三個支柱組成，支柱一為一個通過統(tǒng)籌（進行轉(zhuǎn)移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養(yǎng)老保險部分，平均的替代水平約為24%左右；支柱二為一個實施養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個人賬戶，可使達到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強制的，兩項合計可達到60%左右的替代水平。世行報告提供的測算結(jié)果表明，兩支柱所需的繳費率為平均工資的17%，其中企業(yè)約占13%（其中9%進入統(tǒng)籌，4%進入個人賬戶），職工占4%。支柱三為一個按需要補充的自愿賬戶（補充保險）。

我們的意見與此不同。新的養(yǎng)老保障制度可不設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險。除了非強制性的補充保險外，強制性養(yǎng)老保障全部通過個人賬戶實行，目標(biāo)也是讓達到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標(biāo)替代率水平下，企業(yè)與個人繳費水平比世行測算結(jié)果還可略低。所不同的是，企業(yè)繳費全部進入個人賬戶。即，新的養(yǎng)老保障模式選擇完全的個人賬戶制。

設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，其基本的出發(fā)點一是要保證退休者的收入，建立最低養(yǎng)老金保證；二是要通過統(tǒng)籌，即轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)社會保障的公平性原則。這兩個目標(biāo)追求本身是沒有任何問題的。但考慮到我國特定的國情，其在操作中可能遇到的問題值得分析。

其一，財務(wù)上的收支平衡未必能夠保證。設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項養(yǎng)老金收入要高于貧困線，否則沒有意義。顯然，對固定津貼部分的養(yǎng)老金收繳仍需要以支定收，現(xiàn)收現(xiàn)付。雖然較之于舊體制下養(yǎng)老金全部現(xiàn)收現(xiàn)付，企業(yè)在統(tǒng)籌項目上的繳費率會大幅度下降，但也不可能太低。同時，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類型的企業(yè)，設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險要對所有企業(yè)都進行統(tǒng)籌，考慮到今后相當(dāng)長時期內(nèi)企業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定、不平穩(wěn)問題、非正式部門和行業(yè)所占比重過大以及養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付難以避免的逃避繳費等問題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數(shù)。所以，風(fēng)險仍是存在的。如果預(yù)期的企業(yè)繳費率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持

收支平穩(wěn)，要么需要財政進行補貼，要么需要進一步提高繳費率，進而繼續(xù)在某種程度上陷入舊制度的誤區(qū)。

當(dāng)然，在通過其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養(yǎng)老金權(quán)益的情況下，統(tǒng)籌部分在相當(dāng)長時間內(nèi)都將有節(jié)余，因為新職工中的大多數(shù)暫時到不了退休年齡。這種情況類似于國內(nèi)一些機構(gòu)推崇的“部分積累”。但根據(jù)世界銀行等機構(gòu)的測算，至2030年以后，這一統(tǒng)籌部分亦將會出現(xiàn)赤字。也許考慮許多年以后的風(fēng)險有些杞人憂天，但從一個國家和民族的長治久安考慮，選擇無風(fēng)險的制度總是更好。

其二，一些技術(shù)性問題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當(dāng)長時期內(nèi)，我國將面臨大的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程和迅速的城市化、工業(yè)化過程，尤其是大批處于各種年齡段的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移過程，同時，也會出現(xiàn)大量的階段性就業(yè)以及勞動力在正式部門和非正式部門之間的頻繁轉(zhuǎn)移等情況。設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，如果考慮工齡（繳費年限）因素進行領(lǐng)取資格限制，則體制缺乏開放性，在全面擴大覆蓋范圍時必然也會遇到各種阻力甚至是抵制。如果不進行資格限制或工齡要求很低。財務(wù)上的風(fēng)險勢必會大幅度增加。而且，對繳費情況的統(tǒng)計，受益人個人情況的認(rèn)定都將會非常復(fù)雜。

由于我國人口眾多，地區(qū)間不平衡問題突出，設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險如果統(tǒng)籌層次過低，地區(qū)間的差距等問題難以避免。如果統(tǒng)籌層次過高，則必然存在較高的管理難度（如地區(qū)間的差距問題等等），以及同時存在兩套管理體系時必然出現(xiàn)的高管理成本與操作成本。

此外，較之于完全的個人賬戶制，混合制度的資金積累率要低得多；對個人的激勵機制也會在某種程度上弱化。

采取完全的個人賬戶制更安全，也更適合我國國情。由于完全以收定支，其不僅可以避免統(tǒng)籌體系中幾乎肯定會出現(xiàn)的財務(wù)危機，還可以提高對個人的激勵、提高經(jīng)濟發(fā)展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業(yè)化過程中必須不斷擴大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉(xiāng)之間形成平等的起點與條件，完全的個人賬戶制也具有明顯的優(yōu)點，具有更大的開放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對個人賬戶進行管理也會降低管理難度與管理成本。

當(dāng)然，完全的個人賬戶制的確存在難以體現(xiàn)公平性原則，尤其是少數(shù)退休人員的養(yǎng)老金可能不足以維持基本生活問題。對此問題，可通過強化社會救濟來解決。即，對所有收入水平達不到最低生活保障線的人，政府均通過制度化的社會救濟體系，保證其基本生活。實際上，即使通過設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老金或其他方式建立了最低養(yǎng)老制度，社會上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過社會救濟制度對這些人提供幫助。因此，不實施最低養(yǎng)老金制度，代之以統(tǒng)一的社會救濟制度可能更加適宜。

總之，新的養(yǎng)老保障體制采取完全的個人賬戶制并結(jié)合強有力的社會救助體系，同時以發(fā)達的商業(yè)保險作補充，更適合于我國國情。個人賬戶制的優(yōu)點可以充分得以體現(xiàn)。對那些無力自保的社會弱者，政府的責(zé)任主要是提供一種制度化、社會化的救濟體系，維持其基本生活。在這里，社會保障的互濟特征及轉(zhuǎn)移支付特征也能夠得到體現(xiàn)。

二、如何更有效地保證養(yǎng)老金增值保值

在養(yǎng)老保障制度的改革目標(biāo)、模式甚至更為具體的政策組合都比較清晰后，改革能否成功的關(guān)鍵問題無疑取決于改革后的管理體制是否有效：尤其是能否確保基金被有效使用并能增值保值。這一問題不僅直接涉及到投保人的切身利益、養(yǎng)老保障體系的安全，也直接關(guān)系到進一步的經(jīng)濟發(fā)展問題。

從我國近些年對極為有限的養(yǎng)老金管理的實際情況看，一直存在嚴(yán)重問題，遠遠不能適應(yīng)養(yǎng)老保障制度改革的需要：養(yǎng)老保障（包括其他內(nèi)容的社會保障）行政管理與基金運營一直不分，不僅有限的基金積累無法獲得很好的投資效益和投資回報，由于缺乏制約和監(jiān)督，各種管理不善甚至腐敗問題都相當(dāng)突出。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗、教訓(xùn)，要通過個人賬戶進行養(yǎng)老金預(yù)籌積累，社會保障管理機構(gòu)與養(yǎng)老金經(jīng)營機構(gòu)必須分開。在這一問題上，十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》也提出了明確的原則。

當(dāng)然，僅僅將行政管理與基金經(jīng)營機構(gòu)分開是遠遠不夠的。為了確保養(yǎng)老基金能夠被有效使用，必須發(fā)育更有效的基金運營和監(jiān)管制度。

其一，必須培植和發(fā)育高效率的基金經(jīng)營機構(gòu)。智利等國家所提供的兩條最重要的經(jīng)驗是：第一，基金交由民間機構(gòu)而非政認(rèn)府部門進行經(jīng)營。第二，多家經(jīng)營而非獨家壟斷，全面引入市場競爭機制。由世界銀行完成的一份全面的研究結(jié)果顯示，在全世界范圍內(nèi)，由民營機構(gòu)經(jīng)營的養(yǎng)老金收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的養(yǎng)老金收益率。除美國、馬來西亞、新加坡等少數(shù)國家外，在大部分國家，由政府部門管理的養(yǎng)老金收益都是負值。之所以出現(xiàn)這種結(jié)果，一方面是政府部門自身的運行效率往往不高，甚至?xí)霈F(xiàn)腐敗問題。另一方面，政府部門管理的養(yǎng)老金通常不能投資于股權(quán)、不動產(chǎn)或國外資產(chǎn)。而是被迫購買政府債券，或以很低的名義利率向虧損的國有企業(yè)貸款，從而使風(fēng)險過分集中。此外，采用政府部門管理方式，基金還往往成為政府部門的專用資金來源，其運用通常服從于政治目標(biāo)而非追求經(jīng)濟效益，這不僅無助于增值保值，還有助長浪費和鼓勵赤字財政的危險。民營機構(gòu)的最大優(yōu)點是他們會盡可能追求效益最大化。

上述經(jīng)驗是值得充分研究和借鑒的。根據(jù)我國目前的實際情況，可考慮對大致具備經(jīng)營條件的一些金融、保險機構(gòu)（如人保集團及各種業(yè)績較好并且在全國各地均有一定業(yè)務(wù)基礎(chǔ)的信托投資機構(gòu)）進行改造，以承擔(dān)基金經(jīng)營任務(wù)。但無論如何，一定要有競爭機制。

其二，必須健全行政和管理與監(jiān)管體系。首先必須有嚴(yán)格的法律體系。有關(guān)管理機構(gòu)不但要依法行政，其自身也要依法接受監(jiān)督，真正體現(xiàn)法制原則。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立統(tǒng)一、高效的管理機構(gòu)，將目前分散于勞動、人事、民政、衛(wèi)生等部門的管理職能統(tǒng)一到一個專門的機構(gòu)，比如成立社會保障部。該部門作為政府機構(gòu)依法行使各種管理、監(jiān)督及指導(dǎo)職能，并對不同形式和內(nèi)容的保障及保險進行協(xié)調(diào)。作為管理者，該機構(gòu)不參與任何形式基金的經(jīng)營活動。當(dāng)然，中老年職工養(yǎng)老所需要的過渡資金的籌集與償還工作可在有效監(jiān)督的前提下交該機構(gòu)執(zhí)行。為了使監(jiān)督體系本身具有制衡機制，還應(yīng)考慮發(fā)展其他監(jiān)督機構(gòu)，如由繳費人、受益人及其他相關(guān)人士組成非官方的監(jiān)督機構(gòu)等。

對養(yǎng)老金基金經(jīng)營機構(gòu)的監(jiān)控重點應(yīng)當(dāng)集中于金融和財務(wù)監(jiān)控方面。為防止舞弊行為，要建立基金經(jīng)營機構(gòu)的法定資本金制度以及財務(wù)公開、績效評級和嚴(yán)格的經(jīng)濟處罰制度。為保證投保人利益，還必須有指數(shù)化的最低投資回報率制度。

第9篇：權(quán)益金制度改革方案范文

關(guān)鍵詞：社會保障；勞動者；權(quán)益；長效機制。

社會保障是國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的群體的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度，其本質(zhì)是維護社會進而促進社會穩(wěn)定發(fā)展。由于社會經(jīng)濟發(fā)展歷史階段不同等多種因素的影響，我國勞動者社會保障權(quán)益的維護和實現(xiàn)與西方發(fā)達國家相比還有一定差距。因此，如何完善社會保障制度，維護勞動者社會保障權(quán)益是當(dāng)前面臨的一個重大課題。

一、加強勞動者社會保障權(quán)益的必要性。

（一）中國勞動者社會保障權(quán)益的總體情況。

改革開放30多年來，我國社會保障事業(yè)得到了突飛猛進的發(fā)展。但是，我國統(tǒng)一的社會保障制度體系尚未建立，結(jié)構(gòu)性問題還將在一定時期內(nèi)存在。

1.多層次社會保障制度構(gòu)架已基本形成經(jīng)過多年改革和發(fā)展，我國已經(jīng)初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的維護勞動者社會保障權(quán)益的多層次社會保障制度體系框架，社會保障覆蓋面不斷擴大，社會保障水平不斷提高。

首先，隨著社會保障制度的不斷完善，維護勞動者社會保障權(quán)益的各項社會保險覆蓋范圍不斷擴大，參保人數(shù)不斷增長。

養(yǎng)老保險方面：2009年末，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為23550萬人，比上年末增加1659萬人；參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為2647萬人，比上年末增加231萬人；參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為21567萬人，比上年末增加1616萬人；參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為8691萬人，比上年末增加3096萬人。醫(yī)療保險方面：2009年末，全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為40147萬人，比上年末增加8325萬人；參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)為4335萬人，比上年末增加69萬人。失業(yè)保險方面：2009年末，全國參加失業(yè)保險人數(shù)為12715萬人，比上年末增加315萬人；參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為1643萬人，比上年末增加94萬人。工傷保險方面：2009年末，全國參加工傷保險人數(shù)為14896萬人，比上年末增加1109萬人；參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)為5587萬人，比上年末增加645萬人。生育保險方面：2009年末，全國參加生育保險人數(shù)為10876萬人，比上年末增加1622萬人①。

其次，維護勞動者社會保障權(quán)益的各項社會保險保障水平不斷提高，基金收入持續(xù)增加。

其中，2009年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入11491億元，比上年增長18.0%，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇提高，且全部按時足額發(fā)放；2009年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金總收入3672億元，支出2797億元，分別比上年增長20.8%和34.2%。醫(yī)療保險覆蓋面不斷擴大，醫(yī)療保障水平不斷提高；2009年工傷保險基金收入240億元，支出156億元，分別比上年增長10.8%和22.7%。2009全年生育保險基金收入132億元，支出88億元，分別比上年增長16.4%和23.5%①。

2.勞動社會保障權(quán)益嚴(yán)重缺失我國雖然已經(jīng)建立了比較完善的社會保障制度，但是這并不意味著勞動者社會保障權(quán)益得到了合理有效的保護。

首先，社會保險覆蓋面偏窄，相當(dāng)數(shù)量的勞動者尚未納入社會保障范圍。2009年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報表明：2009年末，我國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)總和為23550萬人，分別占全國城鎮(zhèn)就業(yè)人口的75.7%（2009年末城鎮(zhèn)就業(yè)人員31120萬人）和全國就業(yè)人口（2009年末全國就業(yè)人員為77995萬人）的30.1%;2009年末，全國參加失業(yè)保險人數(shù)為12715萬人，分別占全國城鎮(zhèn)就業(yè)人口的40.8%和全國就業(yè)人口的16.3%;2009年末，全國參加工傷保險人數(shù)為14896萬人，分別占全國城鎮(zhèn)就業(yè)人口的47.9%和全國就業(yè)人口的19.1%。據(jù)統(tǒng)計，目前全國享有生育保險的女職工只有26.5%，其中國有企業(yè)的比例最高，為32.3%;私營企業(yè)為27.8%;外資企業(yè)為6.3%②。醫(yī)療保險覆蓋面最廣，參保率較高，但距離全民醫(yī)保還有差距。

其次，社會保障制度的不統(tǒng)一導(dǎo)致勞動者社會保障權(quán)益的不平等。統(tǒng)一的社會保障模式是指社會不同群體的人群參加同一個社保制度，待遇發(fā)放具有相同標(biāo)準(zhǔn)，不存在群體差異性，而且在全國范圍流動沒有任何障礙。

由于我國長期存在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使社會保障制度結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出明顯的二元性。現(xiàn)階段養(yǎng)老保險制度采取城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村不同的制度模式和管理方式，社會保障制度不統(tǒng)一的問題十分突出。目前正在試點的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革向企業(yè)看齊卻不涉及機關(guān)公務(wù)員等，造成了事業(yè)單位職工與公務(wù)員社會保險權(quán)益的不平等，不利于建立統(tǒng)一的社會保障制度。

最后，社會保障制度體系各層次之間還缺乏有機聯(lián)系，出現(xiàn)勞動者社會保障缺失的真空。從本質(zhì)上講，社會保障制度是管理和應(yīng)對社會風(fēng)險的一種制度安排。每個勞動者既面臨老齡化的風(fēng)險，也會面臨各種各樣不同的社會風(fēng)險。因此，社會保障制度的構(gòu)建需要不同層次，以便應(yīng)對不同風(fēng)險。目前，我國雖然建立了包括社會保險、社會救助、社會福利在內(nèi)的多層次社會保障體系，但各項制度之間缺乏有機聯(lián)系，沒能實現(xiàn)有機銜接，部分勞動者長期被排斥在社會保障體系之外，導(dǎo)致勞動者社會保障權(quán)益缺失。另外，為提高勞動者社會保障水平，更好地維護勞動者社會保障權(quán)益，許多國家都建立了國家、企業(yè)和個人共同承擔(dān)責(zé)任的多層次社會保障體系。

我國雖然也提出了發(fā)展企業(yè)年金，但缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，抑制了企業(yè)年金的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，目前我國引入企業(yè)年金制度的絕大多數(shù)都是國有企業(yè)，特別是具有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)，非國有企業(yè)比例很小，而中小企業(yè)幾乎沒有。

（二）勞動者社會保障權(quán)益缺失的影響。

勞動者社會保障權(quán)益問題的提出，主要是為了維護勞動者合法權(quán)益以更好地構(gòu)建和諧社會。勞動者是推進經(jīng)濟和社會發(fā)展的有生力量。在市場經(jīng)濟條件下，勞動者的勞動就業(yè)權(quán)離不開社會保障系統(tǒng)的支撐。但現(xiàn)實情況是：部分勞動者得不到應(yīng)有的社會保障，游離于社會保障體系之外，這對勞動者和經(jīng)濟社會發(fā)展都將產(chǎn)生不良影響。

1.不利于勞動者素質(zhì)和職業(yè)技能的提高。

根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨的人力資本理論，人的知識、能力、健康等素質(zhì)的提高對經(jīng)濟增長有重要貢獻。

這種貢獻可能比物質(zhì)資本、金融資本的貢獻要大得多③。

而人力資本的形成離不開教育和培訓(xùn)。在社會保障制度相對完善的條件下，勞動者除了基本生存和發(fā)展權(quán)利能夠得到維護外，受教育的權(quán)利也能夠有所保障，從而使其勞動技能能夠通過培訓(xùn)等方式不斷提高，個人素質(zhì)也因此得以提高，進而促進人力資本的形成。

2.加深勞資矛盾，加劇勞資沖突。

我國《勞動法》第七十二條規(guī)定，用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費。用人單位為勞動者繳納社會保險是國家強行性規(guī)定，是用人單位的法定義務(wù)，是保障勞動者基本生活和改善勞動者生活狀況的不可缺少的社會保障制度，是國家的一項重要社會政策。社會保障制度的不健全不完善，使用人單位得以逃避法定義務(wù)，不為勞動者辦理社會保險。特別是部分民營企業(yè)，長期以來，不為職工繳納社會保險。這加深了勞資矛盾，加劇了勞資沖突。

3.不利于經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

社會保障被稱為國民經(jīng)濟的穩(wěn)定器，它作為現(xiàn)代社會的公民保證制度和福利提供制度，為現(xiàn)代市場經(jīng)濟的運行提供了一個“安全網(wǎng)絡(luò)”，為全體社會成員的基本物質(zhì)生活提供了有效保障，使社會成員在其因各種原因而遇到生活困難時能夠獲得“生存權(quán)利”保障。國家建立社會保障體系的目的是通過利益再分配保障公民的基本生活需求，緩解勞資矛盾，維持社會穩(wěn)定，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供安定的社會環(huán)境。如果社會保障權(quán)益缺失，社會保障制度缺位，將會使社會成員在失去工作機會或勞動能力后得不到任何幫助，也有可能引發(fā)社會動蕩，不利于經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

二、現(xiàn)階段中國勞動者社會保障權(quán)益缺失的原因分析。

當(dāng)前我國部分勞動者被排除在社會保障體系之外，造成了勞動者社會保障權(quán)益的缺失，這是多方面因素綜合作用的結(jié)果。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府宏觀層面錯位。

宏觀制度和政府執(zhí)行層面缺失和錯位是我國勞動者社會保障權(quán)益缺失的深層次原因。

1.長期的制度性障礙。

中國的社會保障制度是在計劃經(jīng)濟體制背景下建立起來的。計劃經(jīng)濟模式建立的二元社會結(jié)構(gòu)模式把社會成員人為地劃分為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民。而在社會保障制度設(shè)計方面，制度安排表現(xiàn)出對城鎮(zhèn)居民的傾斜，城鎮(zhèn)居民以就業(yè)的單位作為保障，農(nóng)民的保障來自土地。社會保障資源集中在政府手中，形成了權(quán)力和責(zé)任的高度統(tǒng)一。在這種制度背景和制度環(huán)境下，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟、政治、文化、心理等方面表現(xiàn)出了明顯的區(qū)隔，形成了不同的身份制度、就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、保障制度、公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)差別，城鄉(xiāng)勞動者社會保障權(quán)益差別明顯。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是此項改革的受益者并不包含大量農(nóng)民勞動者。由于戶籍制度能夠提供就業(yè)和社會保障的關(guān)聯(lián)資源，戶籍制度對農(nóng)民的排斥成為農(nóng)民工在流

入地就業(yè)卻無法享受社會保障的根源。農(nóng)民勞動者城市身份的模糊性和不確定性使他們無法在城市正式的就業(yè)體系中找到工作，只能在體制外尋找那些不受任何保護的邊緣職業(yè)和底層職業(yè)。二是各項改革受益者并不包括大量從正規(guī)就業(yè)群體中脫離出來的靈活就業(yè)人員和部分民營企業(yè)勞動者，他們由于脫離了正規(guī)就業(yè)單位，因而其工作及相關(guān)社會保險待遇無法得到合理保證。

2.制度的可操作性手段不完善。

社會保障應(yīng)該是國家以法律的形式加以規(guī)定、并以國家強制力保證其實施的一種制度。而當(dāng)前我國社會保障相關(guān)立法的嚴(yán)重滯后、法律制度的欠缺給勞動者社會保障權(quán)益的保護帶來了諸多問題，如保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障管理不到位、保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。時至今日，我國還沒有一部系統(tǒng)完整的社會保障法規(guī)，更沒有形成相應(yīng)的法律體系，這使得我國社會保障領(lǐng)域無法可依的現(xiàn)象在一定程度上依然存在。

3.政府職責(zé)履行力度不夠。

政府能否完全履行職責(zé)和履行效果如何對社會保障制度的建設(shè)和實施有決定性的影響。政府職責(zé)履行力度不夠的主要體現(xiàn)：一是政策失當(dāng)。政策（尤其是財政政策）偏差和政策機制某種程度上的失靈是導(dǎo)致勞動者尤其是農(nóng)民工社會保障權(quán)益問題產(chǎn)生的主要根源。農(nóng)民工為國家建設(shè)做出了巨大貢獻，他們作為社會成員的一部分理應(yīng)享有社會保障權(quán)益；二是對社會保障的財政支持嚴(yán)重欠缺、立法不夠及監(jiān)管不力等。雖然我國憲法和勞動法等立法明確規(guī)定勞動者享有社會保障權(quán)，國家和用人單位有義務(wù)為勞動者提供社會保險和相關(guān)福利，但在現(xiàn)實中用人單位有法不依的情況相當(dāng)普遍，嚴(yán)重影響了勞動者社會保障權(quán)益的實現(xiàn)和維護。

（二）部分用人單位有法不依。

部分用人單位有法不依和社會責(zé)任缺失導(dǎo)致的勞動者社會保障權(quán)益得不到保護是造成當(dāng)前勞動者社會保障權(quán)益缺失的另一個重要原因。雖然我國勞動法明確規(guī)定用人單位必須依法為勞動者繳納社會保險費，但由于我國法律制度存在一定缺陷（主要適用于城鎮(zhèn)公有制的機關(guān)、團體和企業(yè)，而不適用于非公有制的企業(yè)），有些條文模糊不清，這就為用人單位提供了不履行法定責(zé)任的漏洞，突出表現(xiàn)在：用人單位不給勞動者繳納社會保險；在缺乏安全衛(wèi)生保護條件的場所工作；以非法拘禁方式強迫勞動者勞動。更有甚者，部分用人單位還不與勞動者簽訂勞動合同，社會保障權(quán)益更是無從談起。

（三）勞動者自身權(quán)益意識不強。

勞動者社會保障權(quán)益的擁有和實現(xiàn)除了需要政府制度和企業(yè)層面的積極作為外，還需要勞動者自身具有強烈的權(quán)益意識，而許多勞動者由于受自身條件限制，權(quán)益保護意識相對淡薄。

首先，部分勞動者長期對自身社會保障權(quán)益認(rèn)知不足，主張和維護自身社會保障權(quán)益意識不夠。部分勞動者過分關(guān)心工資收入和工作機會而忽視社會保障權(quán)益；部分勞動者尤其是許多農(nóng)民工作為傳統(tǒng)小生產(chǎn)者比較注重眼前利益而忽視長遠利益，并不認(rèn)同和理解社會保障制度，更談不上維護自身的社會保障權(quán)益。如社會保險需自身繳納部分社會保險費用，一些農(nóng)民工往往由于現(xiàn)實考慮而不愿意付出自認(rèn)為并不必需的支出。一項針對農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有近半數(shù)的農(nóng)民工對于用人單位和自身參保持無所謂的態(tài)度，其理由主要有：繳納保險費減少了現(xiàn)金收入；擔(dān)心將來社會保險沒有“保險”；怕失去工作機會而不敢向用人單位爭取社會保障權(quán)利。即使購買了保險，退?，F(xiàn)象也時有發(fā)生。

其次，勞動者維護社會保障權(quán)益的法律意識不足。

部分勞動者受知識少、文化程度低等因素限制，法律意識淡薄，這使其不能事先預(yù)見可能的社會風(fēng)險而進行自我保護，同時在權(quán)益受損害后不知道怎樣用法律武器來維護自己的權(quán)益。

最后，部分勞動者的組織化程度低，這里主要是指非公企業(yè)的勞動者。由于許多非公企業(yè)沒有組建工會，因而在其中就業(yè)的勞動者，他們得不到工會的保護，使這部分勞動者缺乏利益表達和權(quán)益維護的渠道與載體，在權(quán)益受到侵害時，不能通過集體的力量，更好地維護自己的權(quán)益。

三、構(gòu)建維護勞動者社會保障權(quán)益的長效機制。

勞動者社會保障權(quán)益是勞動者權(quán)益的重要組成部分，維護勞動者社會保障權(quán)益是構(gòu)建和諧社會的必然要求。

因此，必須加快健全和完善社會保障制度，構(gòu)建維護勞動者社會保障權(quán)益的長效機制。

（一）政府應(yīng)重點推進社會保障制度建設(shè)，維護勞動者權(quán)益。

社會保障是一項社會政策，政府作為政策制定和實施的主導(dǎo)部門，在健全和完善社會保障制度建設(shè)、維護勞動者權(quán)益保護方面應(yīng)發(fā)揮主要作用。

1.構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的統(tǒng)一社會保障制度。

首先，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，制定適合中國國情的戶籍制度改革方案，轉(zhuǎn)變?nèi)丝诠芾矸绞?，盡快實行由戶口管理向身份證管理的轉(zhuǎn)變，將依附于戶籍背后的就業(yè)、教育、住房、社會保障等衍生物從戶口薄上去掉，把全體社會勞動

者納入到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系中，實現(xiàn)社會保障的全面覆蓋，從根本上維護勞動者社會保障權(quán)益。

其次，要建立相互銜接、統(tǒng)一的社會保障制度體系，通過立法完善社會保險制度、社會救助制度和社會福利制度的有效銜接，同時發(fā)揮國家基本社會保障制度與社會和商業(yè)保障制度的有效銜接，使勞動者無論在失業(yè)還是在職期間或者在遭遇各種社會風(fēng)險時都能獲得合理的社會幫助，確保所有勞動者社會保障權(quán)益得以實現(xiàn)和維護。

2.健全和完善社會保障相關(guān)法律法規(guī)。

要進一步加大立法的力度，盡快建立和健全一套符合中國國情的、行之有效的社會保障法律體系，系統(tǒng)地規(guī)范我國的社會保障工作，以使我國社會保障工作納入法制化的正常軌道，確保社會保障資金在征繳、管理、運用、保值和增值等方面都能做到有法可依。首先，應(yīng)在中央一級建立社會保障基本法，在此基礎(chǔ)上頒布全國性的包括最低生活保障、社會福利、社會救濟、社會保險等單行法規(guī)，形成比較穩(wěn)定的社會保障法律體系，從立法層面維護勞動者社會保障權(quán)益。其次，要加強執(zhí)法檢查，強化對勞動者社會保障權(quán)益保護的監(jiān)察力度。必須盡快加強勞動監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)，建立起完善的勞動監(jiān)察體系，對那些侵害勞動者社會保障權(quán)益的行為進行有效和及時的制止，對那些拒不向員工提供社會保險的企業(yè)進行嚴(yán)厲處罰，以切實保護勞動者的合法權(quán)益。最后，完善司法救濟程序，健全法律援助制度，使勞動者社會保障權(quán)益受到侵害時能尋求司法保護，得到應(yīng)有的法律幫助。

3.加強宣傳教育力度。

大力拓寬勞動保障普法宣傳教育渠道，擴大宣傳教育覆蓋面，靈活運用各種宣傳教育手段，廣泛深入持久地開展相關(guān)法制宣傳活動，提高用人單位執(zhí)行勞動保障法律法規(guī)的自覺性，增強勞動者依法維護自身權(quán)益的意識。建議國家加大對勞動保障普法工作的投入，以提高勞動者的法律意識為重點，用3年左右的時間，組織一次勞動者權(quán)益保護方面的法制教育輪訓(xùn)。

（二）強化企業(yè)社會責(zé)任。

社會保障是企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任。我國《勞動法》及相關(guān)社會保險政策與法規(guī)明確規(guī)定，企業(yè)要為職工參保各項保險，按時繳納社會保險各項費用，政府對不承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)嚴(yán)加懲處。當(dāng)前我國企業(yè)承擔(dān)社會保險面臨諸多的現(xiàn)實困境，這導(dǎo)致企業(yè)有險不保，有險無保，參保欠保。在五大險種中，部分企業(yè)只參加一、兩種保險，或者不參加保險；有些企業(yè)雖然參保，但欠保、騙保。企業(yè)對社會保險責(zé)任的逃避是我國當(dāng)前勞動者社會保障權(quán)益缺失的重要原因。首先，要加強企業(yè)社會保險責(zé)任的制度設(shè)計與觀念重構(gòu)，切實落實企業(yè)在社會保障中的責(zé)任和作用，體現(xiàn)國家、企業(yè)、個人共同負擔(dān)的原則；其次，要強化立法進程，用立法規(guī)范和硬約束來強化企業(yè)履行社會保障的社會責(zé)任，促進社會保險的全面覆蓋，維護勞動者權(quán)益；再次，要從嚴(yán)格簽訂與履行合同入手，引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，同時加大對欠保、騙保企業(yè)的懲罰力度，強制收繳保費，對不履行社會保險責(zé)任的企業(yè)要強硬處罰；最后，要深化企業(yè)的公平效率觀、權(quán)利義務(wù)觀，強化企業(yè)的社會保險責(zé)任意識，積極參與社會保障制度建設(shè)，從根本上維護勞動者社會保障權(quán)益。

（三）充分發(fā)揮工會職能作用。

《勞動法》第88條規(guī)定：“各級工會依法維護勞動者的合法權(quán)益，對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督”，這既是《勞動法》賦予工會組織的神圣權(quán)利，也是工會工作的基本職責(zé)所在。工會作為集體勞動權(quán)的代表，在維護勞動者的合法權(quán)益、協(xié)調(diào)勞資關(guān)系中應(yīng)該發(fā)揮重要作用。但目前我國企業(yè)特別是非公有制企業(yè)的工會組建率比較低，勞動者加入工會的積極性不高。同時，工會組織也沒有充分發(fā)揮維護勞動者權(quán)益的作用。

企業(yè)工會維權(quán)職能的退化，削弱了工人的內(nèi)部組織性，增強了勞動者的弱勢地位。因此，要加快企業(yè)工會組織特別是非公有制企業(yè)工會組織建設(shè)，充分發(fā)揮工會組織作用，把工會履行職責(zé)的重點轉(zhuǎn)移到維護勞動者權(quán)益上來。同時深化工會改革，進一步提高工會地位，明確工會權(quán)利，以在企業(yè)內(nèi)部形成勞資抗衡機制，使工會真正成為勞動者的權(quán)益維護組織。

（四）提高勞動者自身素質(zhì)，增強其維權(quán)意識。

勞動者合法權(quán)益受到侵害的一個重要原因是由于部分勞動者的法制觀念薄弱和缺少維權(quán)意識，而提高勞動者自身知識水平及維權(quán)意識是解決這一問題的重要途徑。

因此，要加強對勞動者的教育，提高其法律意識，使他們在自身權(quán)益受損時敢于拿起法律武器保護自己。同時，要重視提高勞動者的自身素質(zhì)，大力開展職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提高勞動者職業(yè)競爭力，以使勞動者能適應(yīng)市場需要，更好地維護自身的合法權(quán)益。

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