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第1篇：集體土地征收條例范文

理論意義：土地是人類社會(huì)最重要的財(cái)產(chǎn)，土地征收權(quán)力作為國(guó)家或政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益而被賦予的一種強(qiáng)制性取得土地的行政權(quán)力，實(shí)踐中其侵犯行政征收相對(duì)人，即被征地人權(quán)利的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。為了充分保護(hù)被征地人的權(quán)利，許多國(guó)家都對(duì)土地征收的條件、補(bǔ)償、程序進(jìn)行了嚴(yán)密規(guī)定，并建立了充分、高效的爭(zhēng)議解決機(jī)制。筆者的研究旨在探討土地征收的理論基礎(chǔ)，在分析集體土地征收中存在的問(wèn)題，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的土地征收制度，對(duì)集體土地征收的問(wèn)題提出解決方案。

現(xiàn)實(shí)意義：隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，大量的集體土地被征收。雖然經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，征收制度逐漸完善，隨著《國(guó)有土地上房屋拆遷和補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，完善了城鎮(zhèn)土地征收，但是在農(nóng)村地區(qū)，集體土地征收依然存在許多問(wèn)題。今年，xx在xx屆三中全會(huì)會(huì)議上提出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙?，F(xiàn)階段，我國(guó)現(xiàn)有法律制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，尤其是今年來(lái)公益征收的范圍被不加節(jié)制的擴(kuò)大，暴力征收現(xiàn)象層出不窮，導(dǎo)致了農(nóng)民的合法權(quán)益遭到了嚴(yán)重侵害，引發(fā)了失地農(nóng)民的不滿。所以筆者認(rèn)為，修改現(xiàn)有集體土地征收制度迫在眉睫。

二、文獻(xiàn)綜述(目前同類課題在國(guó)內(nèi)外的研究狀況、發(fā)展趨勢(shì)以及對(duì)本人研究課題的啟發(fā)等方面)

集體土地征收是指國(guó)家為了公共利益，根據(jù)法律所規(guī)定的程序和審批權(quán)限，把農(nóng)民集體所享有的土地收為國(guó)有，并對(duì)其作出一定的補(bǔ)償行為?，F(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于集體土地征收的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)中，以上法律雖然相對(duì)具體，但是與時(shí)展需要相脫節(jié)。眾所周知，西方國(guó)家雖然沒(méi)有如我國(guó)一樣的“集體土地”說(shuō)，但土地征收制度理論卻由來(lái)已久發(fā)展至今，其中英國(guó)、德國(guó)和美國(guó)的征地制度是當(dāng)今世界比較完善和先進(jìn)的制度體系。英國(guó)的土地征用的目的也強(qiáng)調(diào)是為了公共利益，但它并沒(méi)有公共利益用地的目錄，而且沒(méi)有通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)買征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年頒布的《規(guī)劃和強(qiáng)制購(gòu)買法》中，對(duì)于地方當(dāng)局通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)買實(shí)施城市開發(fā)的目的的規(guī)定更加具有彈性，只要符合下列要求，地方當(dāng)局就可實(shí)施強(qiáng)制購(gòu)買：促進(jìn)或者改善該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)福利，促進(jìn)或者改善該地區(qū)的社會(huì)福利，促進(jìn)或者改善該地區(qū)的環(huán)境福利。美國(guó)自建國(guó)初就在聯(lián)邦憲法中規(guī)定：只有為了公共目的，而且必須要給予土地所有者合理的補(bǔ)償，政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)才能行使征地權(quán)。德國(guó)關(guān)于土地征收的規(guī)定也相當(dāng)完善，主要體現(xiàn)在《德國(guó)基本法》中包含了嚴(yán)格的限定，對(duì)征收的條件、程序、補(bǔ)償及其他各方面均作出了詳細(xì)的規(guī)定。

我國(guó)土地征收制度是與每一時(shí)期我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和發(fā)展水平、農(nóng)民集體土地所有權(quán)變革情況相適應(yīng)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,百?gòu)U待興,農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有制,土地征收權(quán)力運(yùn)用較為頻繁,當(dāng)時(shí)的國(guó)家建設(shè)大多是國(guó)家投資的軍事國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施等,與公共利益是相一致的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,投資體制、用工制度、供地制度等發(fā)生重大變化,用地主體不再局限于國(guó)家投資主體,供地制度也逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化,但是農(nóng)村土地堅(jiān)持集體所有,土地征收制度依然是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地的唯一合法渠道,具有高度壟斷性。長(zhǎng)期以來(lái)被征地農(nóng)民的土地權(quán)利弱化、殘缺,農(nóng)村土地和城市土地在權(quán)利、使用和管理上一直存在著嚴(yán)重的分立和割據(jù)。農(nóng)民土地權(quán)利的這些特性造成我國(guó)當(dāng)前土地征收制度存在不少問(wèn)題。如土地征收條件概念不清,土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、過(guò)低,土地征收程序不完善,爭(zhēng)議解決機(jī)制不足等,導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力,被征地農(nóng)民權(quán)利被嚴(yán)重?fù)p害。

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外理論和現(xiàn)存制度的研究筆者得到了很大的啟發(fā)，筆者認(rèn)為我國(guó)集體土地征收中存在問(wèn)題的解決從根本上來(lái)講還是應(yīng)該從立法角度完善土地征收的制度，當(dāng)前土地征收過(guò)程中所存在的一系列問(wèn)題與我國(guó)土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位有關(guān)。《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂?shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說(shuō)許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來(lái)申請(qǐng)用地，那么這就存在一個(gè)“公共利益”如何界定的問(wèn)題。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的政府裁決。最后我國(guó)土地管理法及其實(shí)施條例雖然對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃、批準(zhǔn)及其實(shí)施方案作出了具體規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中存在許多問(wèn)題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。而事實(shí)上在征收土地的過(guò)程中不但不聽取意見，甚至在補(bǔ)償方案未出臺(tái)的情況下用地單位就將推土機(jī)開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補(bǔ)償合同時(shí)應(yīng)該由征地單位和土地所有權(quán)人或土地承包人依法簽訂土地征收補(bǔ)償合同，而在操作過(guò)程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開發(fā)區(qū)在征收延津縣農(nóng)用地時(shí)先是延津縣國(guó)土局和土地被征收的村民委員會(huì)所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)簽訂一份合同，至于承包土地的農(nóng)民任何合同都沒(méi)有。

筆者認(rèn)為：首先應(yīng)先界定公共利益的范圍(必須具備公共性、合理性、正當(dāng)性、補(bǔ)償性);其次加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)征地的參與;最后健全集體土地征收爭(zhēng)議裁決制，將征收主體和裁決機(jī)構(gòu)分開，完善集體土地征收行政與司法救濟(jì)。

三、研究的理論依據(jù)、研究方法及主要內(nèi)容

研究方法主要以行政法學(xué)理論和正在修訂的《土地管理法》和《土地管理實(shí)施條例》，通過(guò)與老師指導(dǎo)和探討，以文獻(xiàn)研究為主，大量搜集、閱讀報(bào)刊文獻(xiàn)資料，同時(shí)借助媒體網(wǎng)絡(luò)，廣泛收集與集體土地征收的有關(guān)的資料。理論和實(shí)踐相結(jié)合，思辨和實(shí)證相互運(yùn)用，重在實(shí)證研究，在文章中提出自己的見解。研究的主要內(nèi)容是有關(guān)集體土地征收制度的進(jìn)一步完善的問(wèn)題。

四、研究條件和可能存在的問(wèn)題

主要是通過(guò)閱讀有關(guān)集體土地征收方面的論文、書籍，并結(jié)合具體的實(shí)例進(jìn)行研究;同時(shí)本論題所依據(jù)的材料和獲取的信息主要來(lái)自期刊、相關(guān)報(bào)道，因此免不了會(huì)在信息方面有一定的瑕疵，自己的知識(shí)儲(chǔ)備的相對(duì)貧乏和研究能力低下也會(huì)造成這次研究的瑕疵。

五、預(yù)期的結(jié)果

通過(guò)自己的研究，給《土地管理法》提供一個(gè)視角，完善相關(guān)的立法，更好的保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，為不斷涌現(xiàn)的土地征收方面的群眾性事件提供一個(gè)解決問(wèn)題的途徑。

六、論文提綱

淺議集體土地征收存在的問(wèn)題及其解決方案

(一)引言

(二)提綱

一、 集體土地征收的相關(guān)理論問(wèn)題

(一)集體土地征收的概述

(二)集體土地征收法律制度的歷史沿革

(三)集體土地征收的理論基礎(chǔ)

二、外國(guó)土地征收法律制度的借鑒

(一)外國(guó)土地征收的法律簡(jiǎn)介

(二)英國(guó)、臺(tái)灣土地征收制度的可借鑒之處

三、我國(guó)集體土地征收法律制度現(xiàn)狀

(一)我國(guó)集體土地征收法律制度的相關(guān)規(guī)定

1、《憲法》

2、《物權(quán)法》

3、《土地管理法》，《土地管理法實(shí)施條例》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

(二)我國(guó)集體土地征收法律制度的缺陷

1、公共利益認(rèn)定的模糊性

2、征地利益分配不平等、不合理

3、農(nóng)民缺乏對(duì)征地活動(dòng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)

4、爭(zhēng)議裁決及救濟(jì)機(jī)制不完善

(三)我國(guó)集體土地征收法律制度缺陷的成因

1、城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)劃分與城市化發(fā)展的矛盾

2、集體土地所有權(quán)不完整

3、征地中農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位被虛化

4、重人治、輕法治的傳統(tǒng)思想

四、完善我國(guó)集體土地征收法律制度的幾點(diǎn)建議

(一)健全公共利益征收模式

1、合理界定公共利益

2、明確區(qū)分公益征收和其他征收

(二)完善集體土地征收補(bǔ)償措施

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化、方式多樣化

2、對(duì)失地農(nóng)民提供完善的社會(huì)保障

(三)健全集體土地征收法律程序

1、確立征收的正當(dāng)程序原則

2、加強(qiáng)農(nóng)民的參與權(quán)

(四)完善土地征收中的爭(zhēng)議解決及權(quán)利救濟(jì)

1、健全集體土地爭(zhēng)議裁決機(jī)制，將征收主體和裁決部門分離

2、完善救濟(jì)制度

(1)加強(qiáng)行政救濟(jì)，將該爭(zhēng)議納入行政復(fù)議受案范圍

第2篇：集體土地征收條例范文

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán) 土地征收補(bǔ)償 公共利益 司法救濟(jì)

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和公共設(shè)施的增多，土地征收越來(lái)越不可避免。在土地征收中，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大。土地征收補(bǔ)償便是協(xié)調(diào)、平衡和解決這些權(quán)益沖突的一項(xiàng)重要法律制度，同時(shí)，也是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)民在農(nóng)村土地上享有法定的集體成員權(quán)，并以土地集體所有權(quán)、法定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)形式擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。征地受補(bǔ)償權(quán)和安置權(quán)是保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要形式。土地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民情感和心理上的歸宿和寄托。然而，我國(guó)現(xiàn)行土體征收補(bǔ)償制度未給予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)充分保障。

一、我國(guó)土地征收制度的立法不足

1、“公共利益”邊界界定不明

土地征收的啟動(dòng)必須以公共利益的存在為前提。公共利益在本質(zhì)上揭示出征地權(quán)存在的合法性基礎(chǔ)，也是規(guī)制征地權(quán)的首要因素。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”《物權(quán)法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。土地征收的法律基礎(chǔ)是公共利益高于個(gè)體利益，個(gè)體利益必須服從公共利益的需要，因而，“為了公共利益的需要”便成了國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收的唯一理由。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)未區(qū)分公共利益和非公共利益，國(guó)家利益、集體利益和公共利益幾乎被等同起來(lái);隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府控制逐漸被市場(chǎng)引導(dǎo)所取代，行政命令和法律手段成為市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充和保障機(jī)制，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，明確“公共利益”的內(nèi)涵變得很有必要。然而，我國(guó)的土地立法一直采用高度概括的方式對(duì)“公共利益”加以概括，并未對(duì)“公共利益”的具體邊界作出介紹。再加上缺少相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)踐中，“公共利益”在征收過(guò)程中總是被擴(kuò)大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經(jīng)濟(jì)目的的用地也時(shí)?；祀s其中，冒充公共利益，國(guó)家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在這些場(chǎng)合，政府理所當(dāng)然地成為“公共利益”的化身，所有的征地行為都可以先入為主地推定為基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，測(cè)算依據(jù)不合理，補(bǔ)償范圍過(guò)窄。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，我國(guó)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)用地被征用前三年的平均產(chǎn)值，補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)規(guī)定了前兩項(xiàng)總和不得超過(guò)土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍征收。補(bǔ)償費(fèi)僅考慮被征土地的原用途和原產(chǎn)值，不考慮土地本身的價(jià)值，更不考慮土地的預(yù)期收益，沒(méi)有將土地作為資產(chǎn)處置。而且，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)總和不得超過(guò)土地征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍（《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》中將原來(lái)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了10倍）。從上述標(biāo)準(zhǔn)可以看出，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是按照被征用土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)踐中，政府對(duì)土地低價(jià)征收，高價(jià)賣出，整個(gè)過(guò)程產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)后的高額地租，然而，這一巨額收入被政府收歸地方財(cái)政，被征地農(nóng)民被排斥在外。此外，我國(guó)征地補(bǔ)償僅僅規(guī)定了對(duì)現(xiàn)有損失的補(bǔ)償，對(duì)預(yù)期利益不作補(bǔ)償，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利也不作補(bǔ)償。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制下，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，它還承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障的功能，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度未起到明顯作用。

（2）征地拆遷補(bǔ)償制度缺失。我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以城市優(yōu)先發(fā)展為價(jià)值取向，導(dǎo)致農(nóng)村及農(nóng)民在資源及權(quán)利的配置上長(zhǎng)期處于弱勢(shì)，城鄉(xiāng)存在雙重標(biāo)準(zhǔn)。城市房屋具有明確的權(quán)利屬性及權(quán)利主體，在拆遷補(bǔ)償方面能夠得到具體落實(shí);農(nóng)村房屋存在權(quán)利屬性的混合以及權(quán)利主體的虛置，即：集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法律限制較多，處于事實(shí)上的不平等狀態(tài)，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，且國(guó)有與集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏統(tǒng)一的價(jià)格評(píng)估體系，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)被征收的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鄰近市區(qū)拆遷土地使用權(quán)被征收的補(bǔ)償，土地增值利益沒(méi)有在合理補(bǔ)償中體現(xiàn)，進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)收入差距。這一點(diǎn)王淑華（2011）已經(jīng)有所論證。雖然一些地方針對(duì)性地出臺(tái)了農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償?shù)霓k法，但是一般僅限于文件和政策，效力層次過(guò)低，不具有權(quán)威性。

（3）補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有貨幣補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。由于我國(guó)企業(yè)勞動(dòng)用工制度的改革及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，勞動(dòng)力安置的補(bǔ)償方式難以實(shí)現(xiàn)，因此許多地方均采取貨幣補(bǔ)償安置的方式。雖然貨幣補(bǔ)償是最重要的一種補(bǔ)償方式，但是單純的金錢補(bǔ)償無(wú)法使失地農(nóng)民真正獲得安置、重新就業(yè)。就前所述，土地不僅僅是重要的生產(chǎn)資料，還起到保障農(nóng)民基本生活的功能。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識(shí)，無(wú)法在城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存下去。當(dāng)僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。因此，只有解決了農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題，才是對(duì)農(nóng)民最有效的補(bǔ)償。此外，《土地管理法》也沒(méi)有明確規(guī)定哪個(gè)組織來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民的安置。實(shí)踐中，房地產(chǎn)開發(fā)商和政府土地管理部門對(duì)此常常踢皮球，互相推卸責(zé)任。

（4）補(bǔ)償金分配不到位。按照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補(bǔ)助費(fèi)支付給負(fù)責(zé)安置的單位（通常為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）或個(gè)人，由其管理和使用。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定，實(shí)際上造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位。同“公共利益”一樣，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”也沒(méi)有確切的內(nèi)涵，這些法律概念的不確定性造成了對(duì)村委會(huì)或村民小組作為集團(tuán)土地所有權(quán)主體地位的模糊，村委會(huì)、村民小組和村民之間之間的法律主體地位存在著交叉，導(dǎo)致利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，造成土地補(bǔ)償費(fèi)被層層克扣，鄉(xiāng)、村干部支配大部分征地補(bǔ)償費(fèi)用，最終導(dǎo)致大量的補(bǔ)償費(fèi)無(wú)法為農(nóng)民所掌握，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，使廣大農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償上的權(quán)利得不到保障。此外，中央與地方在土地征收利益配置上的失衡，進(jìn)一步刺激了盲目征地與濫征土地的普遍發(fā)生。

3、征收正當(dāng)程序匱乏

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第46條之規(guī)定，“征收農(nóng)村土地的決定做出后，由縣級(jí)以上政府予以公告并組織實(shí)施。土地權(quán)利人在公告規(guī)定期間持土地權(quán)屬證書到土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯??！币约啊氨徽鞯剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10日內(nèi)向土地行政主管部門提出。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改。”不難看出，我國(guó)現(xiàn)行的土體征收補(bǔ)償程序規(guī)定都比較原則和空洞，雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的保障渠道，實(shí)踐中缺乏可操作性。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。在救濟(jì)方式的選擇上，若農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償方案存在異議，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，其只能申請(qǐng)行政復(fù)議，缺乏司法救濟(jì)程序。

二、國(guó)外土地征收制度的借鑒

世界大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都建立了土地征收補(bǔ)償制度，其不屬于一般的土地交易范疇，而是政府的強(qiáng)制購(gòu)買。土地征收補(bǔ)償是國(guó)家或政府為了公共目的而強(qiáng)制取得私有土地而給予的補(bǔ)償行為。西方國(guó)家和我國(guó)港臺(tái)地區(qū)大都承認(rèn)土地私有制。營(yíng)利性的建設(shè)開發(fā)基本上都是通過(guò)土地交易市場(chǎng)完成，土地征收被嚴(yán)格限制在公共利益需要的范圍內(nèi)。同時(shí)，土地作為最重要的私有財(cái)產(chǎn)，一直受到法律最為嚴(yán)密的保護(hù)。從域外土地征收補(bǔ)償制度的立法及實(shí)踐來(lái)看，成功的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個(gè)方面。

1、“公共利益”界定合理化

國(guó)外對(duì)“公用利益”界定的不同情況。例如，英國(guó)從目的性方面對(duì)公共利益進(jìn)行界定。如1965年生效的《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才具有公益性，符合征收的實(shí)質(zhì)要件。美國(guó)對(duì)公共利益的理解比英國(guó)規(guī)定的寬泛，不僅包括征收行為的目的，而且對(duì)征收行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人的都認(rèn)為符合公共利益目的?！斗▏?guó)民法典》將“公共需要”擴(kuò)大至社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅包括公共大眾的直接需要，而且還包括間接滿足公共需要的領(lǐng)域，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，在1977年，衛(wèi)生健康、社會(huì)行動(dòng)、文體、經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃等方面內(nèi)容也納入公共需要范圍。德國(guó)對(duì)“公共利益”的界定使用“社會(huì)福利”一詞，由各邦自行界定“公共利益”的范圍?？偟恼f(shuō)來(lái)，大陸法系國(guó)家通常采用立法的方式對(duì)“公共利益”作出解釋，而英美法系國(guó)家則在司法過(guò)程中由法官結(jié)合具體的案情，對(duì)抽象的“公共利益”進(jìn)行具體解釋。

2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍科學(xué)化

世界上大多數(shù)國(guó)家都采用了市場(chǎng)價(jià)格法進(jìn)行征收。英國(guó)的基準(zhǔn)價(jià)格是被征收人受損利益的市價(jià)，在實(shí)務(wù)中，被征收人往往還能得到10%的額外補(bǔ)償。德國(guó)也是以被征收土地?fù)p失的市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)，即通常情況下的交易價(jià)格。法國(guó)也是以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，通常由專職的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》規(guī)定以公平合理的交易價(jià)格為準(zhǔn)。

在補(bǔ)償范圍上，美國(guó)站在充分保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的高度，對(duì)直接的、現(xiàn)實(shí)的損失和有證據(jù)證明的可預(yù)期利益的損失都作出充分評(píng)估，主體方面同時(shí)考慮財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人和財(cái)產(chǎn)利益相關(guān)人。日本征收補(bǔ)償包括直接損失和部分間接損失;種類包括所有物資損失和特定的精神損失。此外，對(duì)未來(lái)不確定的損失也在合理考慮范圍內(nèi)。臺(tái)灣地區(qū)的《土地征收條例》也對(duì)損失的類型的進(jìn)行了專門的規(guī)定，主要包括：一是對(duì)土地被征收的直接損失;二是征地帶來(lái)的建筑改良物及農(nóng)作物的損失;三是征地造成的土地改良物的損失;四是合法的營(yíng)業(yè)損失。

3、補(bǔ)償方式多樣化

國(guó)外各國(guó)在補(bǔ)償方式的選擇上，除了貨幣補(bǔ)償，會(huì)根據(jù)具體情況輔以其他的補(bǔ)償方式。例如，德國(guó)根據(jù)被征收人的申請(qǐng)，可以給予現(xiàn)物補(bǔ)償，主要適用于重置生活的需要，如替代地補(bǔ)償、同等條件住宅補(bǔ)償?shù)?。法?guó)法律根據(jù)征收對(duì)象的不同，規(guī)定了給予實(shí)物補(bǔ)償?shù)娜N特殊情況，包括對(duì)商鋪、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的實(shí)物補(bǔ)償規(guī)定了替代地補(bǔ)償，具體種類包括耕地開發(fā)補(bǔ)償、宅地開發(fā)補(bǔ)償、遷移代辦補(bǔ)償和工程代辦補(bǔ)償、現(xiàn)物給付等形式。既滿足了土地整體規(guī)劃利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我國(guó)臺(tái)灣則規(guī)定了在特殊情況下，可以搭發(fā)土地債券或者發(fā)給抵押地的方式給予補(bǔ)償。

在商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)，貨幣補(bǔ)償是最有效、最具有普遍適應(yīng)性的補(bǔ)償方式，但是，隨著社會(huì)發(fā)展的多樣化與復(fù)雜化，單一的貨幣補(bǔ)償已無(wú)法滿足被征地人未來(lái)生產(chǎn)生活的需要。因此，各國(guó)普遍采用了貨幣補(bǔ)償為主，實(shí)物、股本、債券等補(bǔ)償方式為輔的多元化補(bǔ)償模式，從而充分保障了被征收人的各項(xiàng)權(quán)益。

4、征收程序正當(dāng)化

在美國(guó)，征收中確立了被征收土地權(quán)利人廣泛與平等參與的程序，并賦予了權(quán)利人行政與司法的雙重救濟(jì)手段。政府有披露義務(wù)，被征收人享有質(zhì)詢權(quán)。法國(guó)制定的《公用征收法典》可以對(duì)被征收人給予事前補(bǔ)償，體現(xiàn)了法國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的高度重視。另外，還具體區(qū)分為行政階段和司法階段：前者審批公用征收的目的，確定可以轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn);后者解決所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償金的確定。加拿大專門制定了《征收法》，以公共利益、公平補(bǔ)償和正當(dāng)程序?yàn)楸貍湟?。我?guó)臺(tái)灣地區(qū)制定的《土地征收條例》包含了實(shí)體法與程序法，區(qū)分公用征收和區(qū)段征收。前者以“公共利益”為目的進(jìn)行征收，后者則更多采取政府與被征收人平等協(xié)商、互利共贏的合作方式展開。境內(nèi)外立法都強(qiáng)調(diào)了被征收人的參與權(quán)，要求政府與被征收人進(jìn)行平等協(xié)商，其次區(qū)分了行政、司法的權(quán)責(zé)，重視正當(dāng)程序的重要性，在權(quán)利救濟(jì)方面，也進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

三、我國(guó)土地征收制度的立法完善

1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”

“公共利益”是政府征收行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。如果對(duì)“公共利益”作任意曲解，將導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力。我國(guó)目前采用概括式的立法模式，但是由此導(dǎo)致法律法規(guī)極為簡(jiǎn)陋，使得法官和當(dāng)事人都無(wú)所適從。在“公共利益”界定方式的選擇上，理論界主要存在概括法、列舉法、概括法+列舉法三種方法，多數(shù)學(xué)者建議采取第三種方法對(duì)公共利益進(jìn)行界定。而劉國(guó)臻教授則在《論我國(guó)土地征收收益分配制度改革》一文中建議采取列舉+排除法對(duì)其進(jìn)行界定。通常認(rèn)為，第一種模式彈性較大，不易操作，但具有相當(dāng)?shù)撵`活性，賦予地方政府對(duì)“公共利益”范圍以很大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致土地征收權(quán)的濫用;第二種模式缺乏靈活性，但容易操作，有利于防止土地征收權(quán)的濫用，然而法律具有滯后性，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采用列舉法將難以滿足“公共利益”形式的多樣化;第三種模式，具有上述兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，既易于操作，又具有靈活性。然而，筆者認(rèn)為，第三種模式都是從正面去描述“公共利益”的范圍，一個(gè)籠統(tǒng)，一個(gè)缺乏伸縮性，二者結(jié)合的可能成為缺點(diǎn)的結(jié)合。對(duì)此，我國(guó)“公共利益”界定的方式，筆者贊成概括加排除的方法，從一正一反兩個(gè)方面將其限制到合理范圍內(nèi)。從定性方面，主要的“公共利益”可以包括：國(guó)防設(shè)施;交通事業(yè);公用事業(yè);水利事業(yè);公共事業(yè);行政機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)構(gòu)及其他公共建筑;教育、衛(wèi)生及慈善事業(yè);經(jīng)過(guò)法定程序決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括舊城區(qū)改造;其他由政府興辦，以公共利益為目的事業(yè)。從定性方面，建議采取比例原則，對(duì)機(jī)會(huì)成本進(jìn)行比較：當(dāng)公益大于私益、成本小于支出時(shí)候，則推定符合“公共利益”之目的。

2、平衡征收利益分配

只有先確立了一個(gè)科學(xué)、合理、公平的補(bǔ)償范圍，再輔以合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方式，才能最終保證補(bǔ)償?shù)墓裕胶庹魇绽娴姆峙洹?/p>

（1）擴(kuò)展補(bǔ)償范圍。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，現(xiàn)行的補(bǔ)償范圍僅僅是土地征收造成被征收人（通常指農(nóng)民，下同）的直接損失和物質(zhì)損失。法治精神與公平正義的缺位，直接導(dǎo)致了在土地征收過(guò)程中公民對(duì)國(guó)家、政府的不信任乃至敵對(duì)情緒。因此，應(yīng)當(dāng)確立以直接損失和物質(zhì)損失補(bǔ)償為主，兼顧可預(yù)期利益損失與間接損失補(bǔ)償，精神損失補(bǔ)償為補(bǔ)充的補(bǔ)償范圍。首先，受償主體應(yīng)當(dāng)從被征收人擴(kuò)展至相關(guān)權(quán)利人，例如承租人、承包人等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)分離的現(xiàn)象普遍存在，因?yàn)橥恋卣魇詹粌H僅只給所有權(quán)人帶來(lái)?yè)p失，同時(shí)也會(huì)給用益權(quán)人造成損失。其次，補(bǔ)償范圍可參照國(guó)外實(shí)踐操作，由直接、物質(zhì)損失的補(bǔ)償擴(kuò)展至對(duì)可預(yù)期利益的損失與間接損失的補(bǔ)償。包括長(zhǎng)遠(yuǎn)投資帶來(lái)的損失、重新就業(yè)所產(chǎn)生的培訓(xùn)費(fèi)、獲得生存保障所提交的社會(huì)保障費(fèi)用、遷徙所帶來(lái)的適應(yīng)新環(huán)境產(chǎn)生的額外費(fèi)用等。由于精神損失具有主觀性和不可復(fù)制性，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，將其作為補(bǔ)充。

（2）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府在土地征收補(bǔ)償過(guò)程中所制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低一直為學(xué)界所詬病，這也是引發(fā)政府與農(nóng)民之間沖突的直接導(dǎo)火索。按照目前的《土地管理法》，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的規(guī)定意味著農(nóng)民所得的補(bǔ)償總和遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映出土地的市場(chǎng)價(jià)值。并且，近幾年，隨著各地城市化進(jìn)程加快，全國(guó)普遍出現(xiàn)了地價(jià)、房?jī)r(jià)飛速增長(zhǎng)的局面，讓既定標(biāo)準(zhǔn)在保障農(nóng)民的合法權(quán)益時(shí)顯得蒼白無(wú)力。因此，在現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，參照各國(guó)通行做法，以土地市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大補(bǔ)償力度，完善農(nóng)民的利益保障，使其分享土地征收帶來(lái)的利益，才有助于化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義，促進(jìn)社會(huì)和諧?？煽紤]引進(jìn)中立第三方對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行估算，以起到平衡與救濟(jì)的作用。

（3）豐富補(bǔ)償方式。雖然貨幣補(bǔ)償方式具有不可替代的重要作用，但是我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償方式過(guò)于機(jī)械。參照各國(guó)通行做法，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，建議引進(jìn)實(shí)物、技術(shù)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)和股本的補(bǔ)償方式。實(shí)物補(bǔ)償通常用于農(nóng)民的重要生活資料安排。例如許多地方實(shí)踐中采用的建造安居房、經(jīng)濟(jì)適用房等廉價(jià)房，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行妥善安置。不僅有效避免了由于城市房?jī)r(jià)過(guò)高導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)力購(gòu)房的情況，政府也由于集中安置降低了成本。而技術(shù)和就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)則是對(duì)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)、職業(yè)轉(zhuǎn)型提供了幫助。將土地折算成股份作為補(bǔ)償，雖然尚未有成熟的做法，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在學(xué)術(shù)界也已引起了激烈的討論。在此就不再展開。除此之外，政府還應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)民由于身份的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了諸如子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題，對(duì)其基本生活作出保障，有利于失地農(nóng)民進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)換，保障其在新環(huán)境中安居樂(lè)業(yè)。

3、引入司法救濟(jì)，充分保障土地權(quán)利人的參與權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行征收程序具有政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與的特點(diǎn)，政府在征收過(guò)程中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又作裁判員，強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志和公共利益優(yōu)先，具有很大的局限性，因此，司法部分作為獨(dú)立的第三方，能夠有效地協(xié)調(diào)各方權(quán)利、利益的關(guān)系，使其目標(biāo)導(dǎo)向?qū)嶓w正義，具有客觀性、公正性、中立性與正當(dāng)性。征收過(guò)程中所產(chǎn)生的矛盾，可以通過(guò)行政訴訟和民事訴訟進(jìn)行解決。在征地過(guò)程中，要充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。分配土地補(bǔ)償金時(shí)，要明確集體成員間的分配程序，保障質(zhì)詢權(quán)。一般認(rèn)為，因土地征收及補(bǔ)償引發(fā)的訴訟既包括行政訴訟，也包括民事訴訟。土地征收行為通常是國(guó)家基于“公共利益”之目的而為之，具有強(qiáng)制性，雙方主體不平等，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟;而因征地補(bǔ)償分配引起的糾紛，是征收人與被征收人之間由于協(xié)商不成尋求中立第三方解決，二者是平等主體，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當(dāng)前征收程序缺乏正當(dāng)性恰巧是政府和公民之間地位不平等導(dǎo)致的，因此，將土地征收補(bǔ)償引起的糾紛納入民事訴訟更能使被征收權(quán)利人的合法權(quán)利得到有效保障。

四、小結(jié)

土地征收是國(guó)家出于“公共利益”的需要，依法將土地收歸國(guó)有并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨椤Ｍ恋卣魇贞P(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的平衡，土地作為農(nóng)民最重要的生存基礎(chǔ)和生產(chǎn)資料，其承載的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｗo(hù)，當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地被征收后，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行充分、公平和合理的補(bǔ)償。具體而言，在符合“公共利益”范圍的征地項(xiàng)目中，制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)展補(bǔ)償范圍，豐富補(bǔ)償方式，對(duì)集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)足額補(bǔ)償。同時(shí)，建立健全社會(huì)保障體系，保障農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)。在程序方面，保障失地農(nóng)民的充分參與權(quán)，引入司法裁判。

【參考文獻(xiàn)】

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第3篇：集體土地征收條例范文

論文導(dǎo)讀:：如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學(xué)界爭(zhēng)論的問(wèn)題。而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)流通性

農(nóng)村土地權(quán)利是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地享有的權(quán)利。正確認(rèn)識(shí)和界定農(nóng)村土地權(quán)利的性質(zhì)，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。 一、關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利行使 (一)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì) 農(nóng)村土地所有權(quán)為何種性質(zhì)？在《物權(quán)法》通過(guò)前，對(duì)此曾有不同的觀點(diǎn)。如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學(xué)界爭(zhēng)論的問(wèn)題。有的認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)存在主體虛位，有的甚至認(rèn)為應(yīng)將土地所有權(quán)確認(rèn)為農(nóng)民個(gè)人所有，以解決農(nóng)村土地“無(wú)主”現(xiàn)象。筆者不贊同這種觀點(diǎn)。這不僅是因?yàn)槲覈?guó)《憲法》中規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村土地權(quán)屬變動(dòng)的歷史原因，使我們無(wú)法或者說(shuō)不能確認(rèn)現(xiàn)有土地應(yīng)歸哪一具體的個(gè)人所有，否則，不僅會(huì)造成今后的土地利用問(wèn)題，而且會(huì)造成極大的社會(huì)動(dòng)蕩。筆者認(rèn)為，非屬國(guó)家所有的土地應(yīng)當(dāng)歸村落居民集體所有?！段餀?quán)法》第59條第1款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這一規(guī)定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對(duì)此仍有不同的理解和主張。有的認(rèn)為，成員集體所有應(yīng)為集體成員共有；有的認(rèn)為應(yīng)為總有。筆者不同意成員共有的觀點(diǎn)。這種集體成員集體共有宅基地使用權(quán)流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時(shí)可以要求分出自己的應(yīng)得份額，因此，這種所有的性質(zhì)應(yīng)為“總有”或者稱為“合有”。有學(xué)者認(rèn)為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的人基于某種共同關(guān)系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權(quán)利，對(duì)共有物之處分以全體共有人的同意決定。”“總有，是指多數(shù)人所結(jié)合之一種共同體，亦即所謂實(shí)在的綜合人之有。”[1]盡管境外也多有學(xué)者將共同共有定義為合有，但我國(guó)法上是將共有區(qū)分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因?yàn)槿绱?，農(nóng)民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區(qū)別在于合有人構(gòu)成一個(gè)團(tuán)體，每個(gè)成員不能要求對(duì)合有的財(cái)產(chǎn)分割，只是在享有所有權(quán)人的權(quán)益上應(yīng)與共同共有相同，即每個(gè)人都可享有所有的財(cái)產(chǎn)的收益。“共有人不僅可以直接占有共有財(cái)產(chǎn)，而且有權(quán)請(qǐng)求分割共有財(cái)產(chǎn)。集體財(cái)產(chǎn)盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財(cái)產(chǎn)與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無(wú)權(quán)請(qǐng)求分割集體財(cái)產(chǎn)。”[2] 農(nóng)村土地由農(nóng)村集體成員集體所有，明確了農(nóng)村土地所有權(quán)主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權(quán)，這并不會(huì)導(dǎo)致所有權(quán)主體的虛位。如果說(shuō)現(xiàn)實(shí)中存在農(nóng)村集體成員得不到土地所有權(quán)權(quán)益的現(xiàn)象，不是由于集體的土地歸成員集體所有造成的，而是因其他制度或者說(shuō)是因?yàn)閷?duì)農(nóng)村集體所有權(quán)保護(hù)不力和經(jīng)濟(jì)民主制度不健全造成的。正因?yàn)榧w成員集體所有是不同于“共有”的由成員集體共同享有所有權(quán)，因此，《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法定程序經(jīng)本集體成員決定的事項(xiàng)，第60條規(guī)定了集體所有的土地所有權(quán)的行使主體。既然農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體成員集體所有，成員集體享有集體土地的所有權(quán)，所有權(quán)人的權(quán)益就應(yīng)由所有權(quán)人享有宅基地使用權(quán)流通性，而不應(yīng)由其他人享有。這是由所有權(quán)人性質(zhì)所決定的。如果所有權(quán)人不能享有所有權(quán)權(quán)益，那么這種“所有權(quán)”也就不是真正的所有權(quán)?！段餀?quán)法》確認(rèn)了農(nóng)民成員集體對(duì)其土地的所有權(quán)，也就明示農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益歸該集體成員集體享有。因此，我們?cè)谌魏沃贫鹊脑O(shè)計(jì)上，都應(yīng)保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益真正歸集體的成員享有，應(yīng)將農(nóng)民土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能還給農(nóng)民，而不是限制其取得所有權(quán)利益。這應(yīng)當(dāng)是保障農(nóng)民土地權(quán)益的根本出發(fā)點(diǎn)，也是真正解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要出路。當(dāng)然，現(xiàn)代社會(huì)，隨著所有權(quán)的社會(huì)化，任何所有權(quán)也都會(huì)受到一定限制，農(nóng)民集體土地所有權(quán)也不例外。但是這種限制是以維護(hù)社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益為前提的，而不能以剝奪所有權(quán)人應(yīng)享有的權(quán)益為代價(jià)。我國(guó)《物權(quán)法》第42、43、44條等是對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)限制的規(guī)定，這些限制也足以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的社會(huì)性。 (二)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的行使 農(nóng)民集體土地所有權(quán)是由集體成員集體享有的，但在所有權(quán)行使中也須維護(hù)集體成員的利益，對(duì)于一些重大事項(xiàng)應(yīng)由集體成員集體決定?！段餀?quán)法》第59條第2款規(guī)定在權(quán)利行使上應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體成員依照法定程序決定。這體現(xiàn)了農(nóng)民集體土地所有權(quán)行使上的特點(diǎn)。在農(nóng)村土地所有權(quán)行使上，有以下三個(gè)問(wèn)題需要解決。 第一，農(nóng)村土地如何經(jīng)營(yíng)？《物權(quán)法》第124條第2款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。”這一規(guī)定是強(qiáng)制性的還是任意性的規(guī)定？有的認(rèn)為，是強(qiáng)制性的，按照這一規(guī)定，凡農(nóng)業(yè)用地，都須實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。有的認(rèn)為，不是強(qiáng)制性的，而僅是強(qiáng)調(diào)依法實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，不是私有化。筆者贊同后一種觀點(diǎn)。《物權(quán)法》第124條更重要的是強(qiáng)調(diào)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)不會(huì)改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，而不是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地都要實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地實(shí)行承包責(zé)任制，是國(guó)家在農(nóng)村的重要政策。但只是一項(xiàng)指導(dǎo)性的政策，不能也不應(yīng)是強(qiáng)制性的。法律規(guī)定實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)時(shí)承包人的權(quán)利是為了保護(hù)承包人的利益，維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)制度，但不是要求農(nóng)村土地的所有權(quán)人對(duì)土地都必須實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。因?yàn)閷?duì)于農(nóng)業(yè)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)是在集體所有的土地上設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種用益物權(quán)，屬于所有權(quán)行使的一種方式。如何經(jīng)營(yíng)土地，這是土地所有權(quán)人的權(quán)利，應(yīng)由所有權(quán)人根據(jù)自己的利益和需要自行決定。在其所有的土地上是否設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是以其他方式行使所有權(quán)，都應(yīng)由所有權(quán)人即成員集體決定，而不應(yīng)由法律強(qiáng)制規(guī)定。 第二宅基地使用權(quán)流通性，農(nóng)村土地所有權(quán)可否轉(zhuǎn)讓？通說(shuō)認(rèn)為，農(nóng)村土地所有權(quán)不能流通，不可轉(zhuǎn)讓。但這并無(wú)法律上的合理根據(jù)。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)為集體所有，而集體所有權(quán)的主體又不具有唯一性，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具有可讓與性。從法理上說(shuō)，凡是禁止流通的財(cái)產(chǎn)，須由法律明確規(guī)定，凡法律未明確禁止流通的財(cái)產(chǎn)就具有流通性。從現(xiàn)行法的規(guī)定看，法律并沒(méi)有明文規(guī)定農(nóng)民集體土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓?，F(xiàn)行《土地管理法》第12條規(guī)定:“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。”這里的“依法改變土地權(quán)屬”并沒(méi)有僅限定為集體所有改變?yōu)閲?guó)有，應(yīng)包括某一集體所有的土地改變?yōu)闅w另一集體所有。如果不承認(rèn)農(nóng)村土地的流通性，農(nóng)村土地資源的財(cái)產(chǎn)性就得不到體現(xiàn)，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得到優(yōu)化配置，而現(xiàn)實(shí)中也存在農(nóng)村土地流通現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)的可讓與性。當(dāng)然，為維護(hù)土地集體所有制，對(duì)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)限定為受讓人只能是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，其他人不能取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)。 第三，在農(nóng)村土地上可否設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)？這里所說(shuō)的主要是指用于住宅等建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，法律已有規(guī)定。對(duì)此，通行的觀點(diǎn)是持否定說(shuō)，認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)只能在國(guó)家土地上設(shè)立，而不能在集體土地上設(shè)立。但這種觀點(diǎn)在《物權(quán)法》施行后，需要重新審視。《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收農(nóng)村集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。這一規(guī)定既是對(duì)所有權(quán)的限制，也意味著今后非“為了公共利益的需要”，國(guó)家不能再將農(nóng)村集體所有的土地征收，而后將土地使用權(quán)出讓給需要土地的使用人。然而，非為公共利益的需要用地(例如，住宅建設(shè)和其他商業(yè)性用地)宅基地使用權(quán)流通性，不會(huì)因《物權(quán)法》的實(shí)施而終止。隨著城市化的發(fā)展，建設(shè)用地的需求在不斷增加，而不是減少。那么，今后是否會(huì)發(fā)生非因公共利益的需要而使用集體所有的土地呢？ 這里首先有一個(gè)界定城市范圍問(wèn)題。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)法律規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，只要成為城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地就當(dāng)然歸國(guó)家所有，因此，在城市建設(shè)中無(wú)論是商業(yè)性用地還是其他用地，都只能在國(guó)有土地上設(shè)立而不能在集體土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。這種觀點(diǎn)值得商榷。《物權(quán)法》第47條規(guī)定，“城市的土地，屬于國(guó)家所有。法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國(guó)家所有。”《土地管理法實(shí)施條例》第2條規(guī)定，“下列土地屬于全民所有即國(guó)家所有: (1)城市市區(qū)的土地； (2)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法被沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地；(3)國(guó)家依法征用的土地； (4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地； (5)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地； (6)因國(guó)家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。”依照上述規(guī)定，只要?jiǎng)潪槌鞘惺袇^(qū)，土地就歸國(guó)家所有，在城市建設(shè)中不會(huì)發(fā)生需要利用集體土地的情形。但該條例的規(guī)定未必妥當(dāng)，特別是第(5)項(xiàng)顯然仍是建立在維持城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上的。隨著戶籍制度的改革，不再區(qū)分農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口，而僅僅因?yàn)槌鞘械臄U(kuò)張，就將原屬于集體所有的土地當(dāng)然地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，這種對(duì)集體所有權(quán)的剝奪并沒(méi)有充分必要的理由。因此，某一土地是否歸農(nóng)民集體所有至少應(yīng)依《物權(quán)法》實(shí)施之日的確權(quán)為準(zhǔn)。如果說(shuō)在《物權(quán)法》生效前形成的“城中村”的集體土地已經(jīng)為國(guó)家所有；在此以后形成的“城中村”集體所有的土地不能當(dāng)然地就轉(zhuǎn)為國(guó)有，否則農(nóng)民成員集體所有權(quán)人的權(quán)益保護(hù)也就成為空話。 農(nóng)民集體所有的土地不因城市規(guī)模的擴(kuò)張而成為國(guó)有土地，在城市建設(shè)中如非因公共利益而需用農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)時(shí)，用地人如何取得土地使用權(quán)呢？《物權(quán)法》第151條規(guī)定，“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。”現(xiàn)行《土地管理法》第20條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占有土地的，要按照規(guī)定辦理土地征收。這顯然與《物權(quán)法》規(guī)定的征收條件不一致。因此，在?段鍶ǚā肥凳┖螅戀毓芾矸ǖ確捎τ枰孕薷?。金q齔鞘薪ㄉ櫨玫氐某雎肪褪竊市砼逋戀?gòu)P腥ㄈ嗽諂渫戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌?，而不蕢Λ建蓹久地使用权近x魷抻凇骯宜械耐戀亍鄙仙瓚ǖ撓靡鍶āT諗┟竇宓耐戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ㄕ厥褂萌魍ㄐ?，可覉@湊展型戀亟ㄉ枋褂萌ǖ納枇⒎絞劍ㄉ櫨玫厥褂萌ǔ鋈酶玫厝耍膳┟癯稍奔寮賜戀?gòu)P腥ㄈ巳〉貿(mào)鋈檬褂萌ㄋ玫氖找?。例燃偓有的地分v扇〗婊ㄉ櫨玫氐耐戀匾慘浴罷?、拍、箵u鋇姆絞匠鋈媒ㄉ櫨玫厥褂萌?，但出让费是由农民成员集体取得，而不是訒聱家取抵橳諗┟竇逅械耐戀匭枰糜誑⒔ㄉ枋?，也可译s膳┟癯稍奔寮此腥ㄈ俗約航鋅⒔ㄉ琛S紗碩耐戀乩嬗τ膳┟癯稍奔迦〉茫齙秸嬲谷ǜ┟?、还利给农民? 有人擔(dān)心，許可在農(nóng)民集體所有的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，會(huì)使農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地，會(huì)導(dǎo)致突破國(guó)家規(guī)定的18億畝耕地的紅線，會(huì)影響我國(guó)糧食生產(chǎn)的安全。這種擔(dān)心是沒(méi)有必要的。承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)人可以在自己的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，或者自己開發(fā)經(jīng)營(yíng)其土地，在其土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施，并不等于說(shuō)土地所有權(quán)人可以任意將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地?！段餀?quán)法》第43條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地。”嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這一任務(wù)主要是由規(guī)劃部門和土地管理部門承擔(dān)的，而不是通過(guò)不許在農(nóng)村集體所有土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)完成的。只要根據(jù)規(guī)劃，農(nóng)村集體所有的土地需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，又不屬于公共利益的范疇，就應(yīng)當(dāng)也只能由土地所有權(quán)人在該土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)經(jīng)營(yíng)該土地。 這里涉及一個(gè)熱門話題，即“小產(chǎn)權(quán)”房問(wèn)題。何為小產(chǎn)權(quán)房？對(duì)此有不同的理解，也有不同的情形。之所以稱為“小產(chǎn)權(quán)”房，根本原因在于其用地屬于農(nóng)民集體所有的土地而不是設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的國(guó)有土地，是農(nóng)民集體自己或委托他人開發(fā)的，而不是由房地產(chǎn)商從國(guó)家取得建設(shè)用地使用權(quán)后開發(fā)的。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至規(guī)定買賣小產(chǎn)權(quán)房的所得屬于違法所得，要予以沒(méi)收。然而，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易禁而不止。筆者認(rèn)為，解決這一問(wèn)題的關(guān)健應(yīng)是區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)是否經(jīng)過(guò)有關(guān)部門許可，是否辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)，依不同情形作不同的處理。“小產(chǎn)權(quán)”房大體有兩種情形:一種情形是沒(méi)有經(jīng)過(guò)有關(guān)部門許可，未辦理農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)宅基地使用權(quán)流通性，擅自在以出租或者承包經(jīng)營(yíng)等形式取得使用權(quán)的農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)的房屋。這種房屋屬于違法、違章建筑，根本就不能有產(chǎn)權(quán)，應(yīng)不屬于小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于這類房屋如果不符合規(guī)劃和土地用途，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以查處，責(zé)令其拆除，恢復(fù)土地原狀。另一種情形是經(jīng)過(guò)有關(guān)部門的許可，辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)，其建設(shè)符合規(guī)劃要求，但其建設(shè)用地屬于農(nóng)民集體所有的土地，而不是國(guó)有土地。這種小產(chǎn)權(quán)房是有產(chǎn)權(quán)的，之所以稱為小產(chǎn)權(quán)是因?yàn)樵摲课莸慕ㄔO(shè)沒(méi)有取得國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)于這種小產(chǎn)權(quán)房，不應(yīng)當(dāng)限制其交易。如果認(rèn)為只有在取得國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)的土地上建造的房屋才有“大產(chǎn)權(quán)”，才可以交易，這顯然是沿續(xù)了國(guó)家壟斷全部土地的一級(jí)市場(chǎng)的以往做法和思維方式。因此，解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題應(yīng)當(dāng)，賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人可以依法定程序?qū)⑵渫恋刈孕羞M(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，在其土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。當(dāng)然，農(nóng)村土地所有權(quán)人行使這一權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵行土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)。如果一概不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房，一定要將其占用的土地征收后設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，則違反物權(quán)法關(guān)于征收的規(guī)定，因?yàn)檫@種用地很難說(shuō)是“為了公共利益的需要”。

第4篇：集體土地征收條例范文

土地權(quán)的現(xiàn)狀

從今天的現(xiàn)實(shí)情況看，城市居民大多都購(gòu)買了商品房，一般都擁有房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證。土地雖然現(xiàn)在是70年使用權(quán)，但“物權(quán)法”已經(jīng)明確到期可以自動(dòng)延續(xù)?，F(xiàn)在這兩證的交易、抵押是自由的，只差占有永久性那一層紙。

農(nóng)村土地的情況則反過(guò)來(lái)。土地承包到戶以后，先是20年、30年不變，后來(lái)改成永久不變。中央政策又規(guī)定土地承包之后，“增人不增地，減人不減地”，這就是說(shuō)分了一次就定了，人口變動(dòng)也不再重分，新的集體成員不再擁有土地承包權(quán)，也就是等于土地一次性家庭私人占有。目前還正在確權(quán)頒證，確權(quán)到戶到人，將這種家庭占有固定化、法規(guī)化。從這個(gè)角度看，農(nóng)地的家庭永久私人占有已逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，只差交易自由的那一步就達(dá)到完全私有?，F(xiàn)在受到政策大力推動(dòng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)雖然還不允許一次性出售，但也是朝交易自由方向上前進(jìn)。

這樣看來(lái)，城市居民只差永久性占有這最后一步，農(nóng)村居民只差交易自由這最后一步，城鄉(xiāng)居民的用地就實(shí)質(zhì)上私有化了。

在城鄉(xiāng)結(jié)合部，許多集體經(jīng)濟(jì)組織依靠土地資源實(shí)力強(qiáng)大，但面對(duì)城鎮(zhèn)化后的新情況，許多組織也是將擁有土地的集體經(jīng)濟(jì)組織股份化，將股份分解到人。這樣也就等于間接將土地權(quán)利私有化。擁有土地的就不再是村而是股份企業(yè)了。這種集體資產(chǎn)和土地的股份化，現(xiàn)在也被寫進(jìn)了最新的文件。

綜合這幾個(gè)方面，我們今天的改革實(shí)踐中，實(shí)際上已將土地一步步私有化。這就如張五常教授所指出的，有些國(guó)家和地區(qū)的土地所有權(quán)是國(guó)家或女王的，但國(guó)民擁有完整的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，這時(shí)名義上的所有權(quán)可以變得不重要。

那么，土地私有化究竟能帶來(lái)和改變什么，以及其中的利弊得失。

土地私有對(duì)城市居民的影響

房產(chǎn)保有稅將提上日程

首先看城市居民。土地私有將使擁有商品房的城市居民，將手中的土地使用權(quán)變?yōu)橥恋厮袡?quán)，現(xiàn)行70年使用期的規(guī)定也將隨之消失。不過(guò)這除了可以消除房屋所有人，原本對(duì)70年后續(xù)期是否繳費(fèi)的擔(dān)心外，并沒(méi)有多少實(shí)際意義。因?yàn)楝F(xiàn)在人們習(xí)慣稱呼他們手中的房屋和土地兩證為產(chǎn)權(quán)證，土地使用權(quán)變?yōu)樗袡?quán)并不能帶來(lái)實(shí)際的收益。

從市場(chǎng)估值來(lái)看，現(xiàn)在市場(chǎng)對(duì)70年使用權(quán)到期是否繳費(fèi)續(xù)期的問(wèn)題并不敏感，很少有人真地認(rèn)為政府會(huì)在，或敢在70年到期后收取高額費(fèi)用。故在二手房交易中，對(duì)交易房產(chǎn)的土地使用剩余年限問(wèn)題，幾乎不在買賣雙方的考慮中，市場(chǎng)主要根據(jù)交易房產(chǎn)的位置、質(zhì)量等定位，并不在意使用權(quán)的剩余年限。

土地使用權(quán)證變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)證，并不能給房產(chǎn)主帶來(lái)額外市場(chǎng)收益，但可能給產(chǎn)權(quán)人帶來(lái)一個(gè)潛在的利益退讓。這就是失去了反對(duì)征收房地產(chǎn)保有稅的依據(jù)或借口。按照西方國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值百分之一點(diǎn)幾交納保有稅的情況看，這等于幾十年納稅的錢可以重買一次自己的房產(chǎn)。僅將土地使用權(quán)證改個(gè)所有權(quán)證的名字，就要名正言順地交這么多錢，顯然這并不劃算。

所有權(quán)實(shí)際影響有限

那么，是否有了土地所有權(quán)證，就可以在上面多建房子補(bǔ)回來(lái)呢？遺憾的是這肯定也不行。依城市居民的一般法律常識(shí)，他們大都知道在自家的土地上也不能隨便建房子，土地使用權(quán)證變?yōu)樗袡?quán)證在這方面也幫不上忙。

但至少我們可以抗拒強(qiáng)拆了？也不盡然?，F(xiàn)代國(guó)家一般都規(guī)定了為了公共利益可以有償征用私人土地和房產(chǎn)。而且麻煩在于，公共利益的規(guī)定通常都比較寬泛，有賴于立法和司法部門的解釋。

例如，舊城區(qū)的更新改造在多數(shù)國(guó)家都被列為公共利益范疇。即便是在土地資源豐富并具有私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)傳統(tǒng)的美國(guó)，1954年在華盛頓哥倫比亞地區(qū)的舊城改造再發(fā)展計(jì)劃，需要征收拆除私人房產(chǎn)而引起系列訴訟時(shí)，美國(guó)最高法院最終也是通過(guò)裁定，認(rèn)為這個(gè)區(qū)域的更新改造計(jì)劃符合公共利益，那么這個(gè)區(qū)域的整體征收拆除就是合法的，私有財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人無(wú)權(quán)拒絕。

這個(gè)美國(guó)最高法院全體大法官一致通過(guò)的裁定成為后來(lái)類似案件的基礎(chǔ)，因而被認(rèn)為具有里程碑式的意義。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“土地征收條例”第四條更是將新城區(qū)開發(fā)、舊城區(qū)改造及所有土地用途改變均列為公益征地范圍。可見私人財(cái)產(chǎn)并非是阻止征收拆除的最后屏障。實(shí)際上在私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)方面，每當(dāng)涉及到公共利益的考量時(shí)，立法機(jī)構(gòu)的民主決策和政治博弈往往更重要。

綜上所見，將土地使用權(quán)證改為所有權(quán)證對(duì)城市居民影響有限，政府也只是將已頒布可自動(dòng)延期的法律提前一次性兌現(xiàn)即可。城市居民獲得了土地所有權(quán)的心理滿足，政府計(jì)劃推行的房地產(chǎn)保有稅等市場(chǎng)化改革措施阻力會(huì)更小。如果這真是一種皆大歡喜的帕累托改進(jìn)，其實(shí)可以是一個(gè)政策選項(xiàng)。

土地私有又會(huì)給農(nóng)村帶來(lái)什么？

集體所有制作用減弱

盡管中國(guó)今天實(shí)行的集體所有制下的土地家庭承包存在著缺陷和不足，但在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)化、城市化轉(zhuǎn)型的早期階段，這層集體所有制外殼大大抑制了土地占有的兩極分化，使中國(guó)在改革開放35年后，仍然保持著世界上農(nóng)戶最平均占有使用和獲益的土地制度，這是不可否認(rèn)的。

隨著城市化過(guò)程的演進(jìn)，集體所有制的淡化、解體和消失是一個(gè)自然和不可避免的過(guò)程。這首先是因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)中農(nóng)業(yè)的地位和產(chǎn)出份額都在急劇下降。土地從農(nóng)民生存的唯一根基演變?yōu)楸姸嗌娣绞街弧Ｕ加谢驌碛休^多農(nóng)地（如一到兩百畝）已經(jīng)不是發(fā)財(cái)致富的標(biāo)志。

現(xiàn)在歐美的農(nóng)地，大多只在幾千元到幾萬(wàn)元一畝。即便在人少地多的美國(guó)，擁有幾千上萬(wàn)畝土地的農(nóng)場(chǎng)主一般也只是中產(chǎn)階級(jí)的代名詞。在人多地少的亞洲，即便到了后城市化階段，農(nóng)業(yè)人口只占總?cè)丝诎俜种畮祝ㄈ缛毡尽㈨n國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣），專業(yè)農(nóng)戶（因?yàn)闁|亞人口土地資源關(guān)系使得農(nóng)戶一般規(guī)模太小，很難稱得上是家庭農(nóng)場(chǎng)）更是一般平民階層的稱謂。故而隨著城市化的演進(jìn)，農(nóng)村土地私有，并不會(huì)造成貧富的嚴(yán)重分化。

我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制會(huì)走向消亡不僅是因?yàn)楝F(xiàn)行“增人不增地，減人不減地”及農(nóng)戶土地確權(quán)頒證的政策助推，也因?yàn)殡S著農(nóng)民人口在城市化過(guò)程中不斷減少和農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，原先的集體不斷虛化，必然讓位于最后務(wù)農(nóng)的少量農(nóng)戶。

政策要謹(jǐn)慎，逐步在推進(jìn)

目前政策提出農(nóng)村集體土地所有制實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置，聽起來(lái)復(fù)雜，其實(shí)很簡(jiǎn)單。因?yàn)槌邪鼨?quán)即占有使用權(quán)的固定化就自然使所有權(quán)虛置，而今后隨集體中農(nóng)戶數(shù)量的不斷減少，承包權(quán)就與所有權(quán)重合。而所謂經(jīng)營(yíng)權(quán)只是承包使用權(quán)的出租，即只允許使用權(quán)按時(shí)間出租而不準(zhǔn)一次性出售。這個(gè)政策考慮和規(guī)定，在目前城市化推進(jìn)尚在中期、土地規(guī)劃和法治建設(shè)還很薄弱、城市戶籍制度改革尚待開展的情況下，有一定積極意義。況且隨著出租期的簽長(zhǎng)，出租（即所稱經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)）與以租代售并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)這種禁令的最終取消一定是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。

綜上所述，真正的農(nóng)地即限于農(nóng)業(yè)用途的土地，這些年來(lái)的實(shí)際政策導(dǎo)向已經(jīng)向土地的農(nóng)戶私有大步邁進(jìn)。只是農(nóng)地的農(nóng)戶所有權(quán)和自由交易的步伐是受到調(diào)節(jié)和限制的。

這里包含的一個(gè)合理邏輯是，如果土地私有和自由交易的改革超前于城市化進(jìn)程與戶籍制度改革，會(huì)造成失地流民進(jìn)退兩難的困境，從而加劇城市化轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)摩擦與社會(huì)失衡，所以在政策上要小心從事。但從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向來(lái)看，讓耕者有其田，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的土地私有，同時(shí)在各種產(chǎn)前產(chǎn)后乃至播種收割中，發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)和股份經(jīng)濟(jì)協(xié)作，是改革題中應(yīng)有之義。

農(nóng)地的私有化和自由交易還有利于促進(jìn)農(nóng)地的適度集中。因?yàn)楫?dāng)購(gòu)買農(nóng)地與購(gòu)買其他資產(chǎn)股權(quán)一樣方便時(shí)，買賣農(nóng)地就成為一般的正常市場(chǎng)交易和選擇行為，人們也無(wú)須擔(dān)心一旦賣出就無(wú)緣再擁有土地，小塊不經(jīng)濟(jì)的土地出售就會(huì)大量出現(xiàn)，從而有利于農(nóng)田合理化整理和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

實(shí)際上，目前這種以固定貨幣租金或?qū)嵨镄问降耐恋亓鬓D(zhuǎn)，有利于工商資本而不利于農(nóng)村土地向留守的農(nóng)戶集中，因?yàn)樗鼘?duì)于資本實(shí)力和經(jīng)營(yíng)規(guī)模都有限的留守農(nóng)戶來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)太重。

正確的政策導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)移居城市的農(nóng)民將家鄉(xiāng)土地出售給留守農(nóng)戶，政府并對(duì)留守農(nóng)戶購(gòu)買土地提供財(cái)政金融支持。這才是發(fā)展我國(guó)條件下的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和縮小城鄉(xiāng)差距的道路和方向。

警惕土地暴富陷阱

二戰(zhàn)以后無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家的后城市化建設(shè)，還是發(fā)展中國(guó)家追趕式的城市化轉(zhuǎn)型，已經(jīng)沒(méi)有土地所有者完全靠市場(chǎng)自發(fā)實(shí)現(xiàn)城市化的案例。

由于城市化是一個(gè)國(guó)家的絕大部分人口改變職業(yè)和居住地的遷移過(guò)程，因而大部分土地因規(guī)劃和市場(chǎng)因素并不怎么升值，只有城市周圍這一小部分土地會(huì)因城市發(fā)展、人口聚集和公共品集中投入而巨額升值。因此，土地所有人利用土地爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)利益最大化的努力，并不會(huì)使廣大非城郊農(nóng)民富裕，而只會(huì)讓一小部分城郊原住民和地產(chǎn)囤積商暴富。占人口多數(shù)的外來(lái)遷移打工者無(wú)地?zé)o房，土地的市場(chǎng)化升值會(huì)自動(dòng)落在城郊土地所有人和囤積者頭上，這才是后發(fā)國(guó)家城市化轉(zhuǎn)型中的土地陷阱與真正挑戰(zhàn)。

中國(guó)的城市化走的是一條相當(dāng)獨(dú)特的道路。在過(guò)去相當(dāng)一段時(shí)間中，它依靠土地公有制、廉價(jià)外來(lái)勞動(dòng)大軍和壓低對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)了城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張和工業(yè)化的奇跡。但也留下了城市建設(shè)追求政績(jī)、貪大求洋的沉重包袱，和對(duì)外來(lái)移居就業(yè)人口的巨額欠賬。

這樣當(dāng)近年來(lái)由于新增勞動(dòng)人口銳減、移居不定居形成的人力資本，特別是其代際升級(jí)受阻的弊病顯露、城郊原住民權(quán)利要求上升的合力下，各地政府普遍陷入了債務(wù)泥潭，工業(yè)化城市化的步伐日益沉重。顯然，如果沒(méi)有改革和體制上的重大突破，情況還會(huì)出現(xiàn)進(jìn)一步的惡性循環(huán)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，土地私有化和自發(fā)城市化的呼聲，就是在這個(gè)背景下越來(lái)越高。如前所述，本來(lái)多種土地所有制共存是現(xiàn)今絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍情況。實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革的中國(guó)，允許一部分土地私有，恐怕遲早也是改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)。

但是，希望通過(guò)土地私有和產(chǎn)權(quán)人追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的自由交易和自由開發(fā)，去自發(fā)實(shí)現(xiàn)城市化則肯定是一條死胡同。因?yàn)樯鷳B(tài)和人文環(huán)境質(zhì)量難以進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，市場(chǎng)自身無(wú)法決定每塊土地的最佳用途和建筑容積率。因此，土地能否私有，與土地能夠按照自己的意志去使用搞建設(shè)完全是兩回事。

土地制度要與變化同步

從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前景，城鄉(xiāng)居民都將擁有同等的實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)，即土地使用權(quán)、收益權(quán)、交易權(quán)，或者是城鄉(xiāng)居民用地和農(nóng)用地的私有，這樣城鄉(xiāng)居民也都平等地?fù)碛袑?duì)土地的所有權(quán)。而那種城市居民沒(méi)有土地所有權(quán)、只有農(nóng)民可以擁有土地的制度安排，則無(wú)論其在過(guò)去和今天發(fā)揮過(guò)怎樣的歷史作用，從趨勢(shì)上看，恐怕是會(huì)逐步消亡的。

我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)和管理制度亟待進(jìn)一步改革，但并非批評(píng)者眼中的那樣不堪。農(nóng)村集體所有制循序漸進(jìn)的改革也不失有積極意義。土地私有不是禁忌但也不是靈丹妙藥。

如果真去模仿擴(kuò)展深圳模式，即由少量原住民擁有城市的土地和房屋，富裕的只會(huì)是一小部分人，而根本無(wú)助于占人口多數(shù)的外來(lái)打工者安居融入和市民化。

而各種土地制度都要去回答發(fā)展中國(guó)家城市化轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)，即如何能將一個(gè)國(guó)家的大多數(shù)人口，平穩(wěn)和體面地從傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到更高產(chǎn)出的現(xiàn)代工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)，住有所居，享受平等的公共品服務(wù)，而農(nóng)村留守農(nóng)戶能耕者有其田、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，無(wú)需承受長(zhǎng)期租用他人土地的負(fù)擔(dān)壓力，從而同步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變。