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第1篇：土地資源優(yōu)化配置的概念范文

論文摘要：在分析土地非農(nóng)化實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，探討了太原市土地非農(nóng)化對(duì)農(nóng)地的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的影響，提出采取轉(zhuǎn)變?nèi)裢恋赜^念、落實(shí)土地利用規(guī)劃、優(yōu)化土地主體經(jīng)濟(jì)利益分配、提高土地開發(fā)整理的水平等措施來(lái)控制非農(nóng)用地的數(shù)量。

當(dāng)前我國(guó)正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，對(duì)土地的需求急劇增加，而這一般是通過(guò)土地非農(nóng)化來(lái)進(jìn)行的?，F(xiàn)階段的太原市，面對(duì)大規(guī)模的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化建設(shè)，對(duì)土地資源的需求繼續(xù)走強(qiáng)，大量農(nóng)用地必將向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，這會(huì)對(duì)太原市的經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)生什么影響呢？

1土地非農(nóng)化的概念與途徑

1.1土地非農(nóng)化的概念

土地非農(nóng)化是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為住宅交通、工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等建設(shè)用地的過(guò)程。農(nóng)用地是指耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地。建設(shè)用地是指城鎮(zhèn)及建制鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、獨(dú)立工礦用地、特殊用地、交通用地和水利設(shè)施用地[1-2]。

1.2土地非農(nóng)化途徑

土地非農(nóng)化是人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及工業(yè)化和城市化的必然產(chǎn)物，是土地資源優(yōu)化配置和合理利用的結(jié)果。在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，土地非農(nóng)化主要有國(guó)家建設(shè)占用農(nóng)地、鄉(xiāng)村集體建設(shè)占用農(nóng)地和農(nóng)村個(gè)人建房占用農(nóng)地3種途徑。

無(wú)論哪種途徑，土地非農(nóng)化一般都是單向的不可逆的。因?yàn)橥恋胤寝r(nóng)化一般會(huì)破壞地表結(jié)構(gòu)包括土壤、水、生物等結(jié)構(gòu)，從而使土壤層不容易恢復(fù)，所以我國(guó)目前對(duì)土地非農(nóng)化的審批要求比較嚴(yán)格。

2影響土地非農(nóng)化產(chǎn)生的原因

2.1提高了土地承載率促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

土地作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)影響因素主要是通過(guò)自身的特性所決定的，它具有生產(chǎn)、負(fù)載和養(yǎng)育等功能。土地非農(nóng)化優(yōu)化了土地資源配置，提高了土地資源的利用率，為太原市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推進(jìn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程提供了重要條件。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2007年全市人口密度為495人/km2，比2000年的451人增加了44人，增加了9.76％。其中市轄區(qū)（六區(qū)）人口密度為1 806人/km2；2007年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）1 254．95億元，比上年增長(zhǎng)16．4％[3]。

2.2對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

與全國(guó)27個(gè)省會(huì)城市及中部5個(gè)省會(huì)城市相比，我市二、三產(chǎn)業(yè)的主體特點(diǎn)更為突出。2007年，我市國(guó)民經(jīng)濟(jì)三大產(chǎn)業(yè)比重依次為：1.6∶50.9∶47.5，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為0.1%，58.4%，41.5%，我市第二、第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)基本形成了各占半壁江山的格局。

2.3過(guò)度非農(nóng)化帶來(lái)的不利影響

盡管土地非農(nóng)化會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但凡事要適度，所以要防止土地“過(guò)度非農(nóng)化”。土地“過(guò)度非農(nóng)化”，是指我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)（包括開發(fā)區(qū)等）用地不但總量多，而且人均占有量也已大大超標(biāo)。

1）過(guò)度的土地非農(nóng)化導(dǎo)致了土地資源低效利用，缺乏對(duì)投資與產(chǎn)出指標(biāo)的衡量和對(duì)比。

2）過(guò)度的土地非農(nóng)化會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)低成本過(guò)速增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)農(nóng)地大量減少和低成本投入，給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了不良后果，即經(jīng)濟(jì)低成本過(guò)速增長(zhǎng)，實(shí)際GDP的增長(zhǎng)有很大的水分，這主要是因?yàn)橥恋氐牡统杀就度牒推茐沫h(huán)境不計(jì)代價(jià)，所以GDP從社會(huì)財(cái)富來(lái)講并沒有那么高，這不得不引起我們的警覺。

3）過(guò)度的土地非農(nóng)化引發(fā)糧食安全問(wèn)題。過(guò)度的土地非農(nóng)化導(dǎo)致耕地不斷減少，勢(shì)必引發(fā)糧食安全問(wèn)題。

4）過(guò)度土地非農(nóng)化會(huì)引發(fā)社會(huì)安全問(wèn)題。土地的“非農(nóng)化”與農(nóng)民的“本土化”，即土地非農(nóng)化了，但是農(nóng)民卻沒有脫離土地從事其他的行業(yè)，這就造成了失地農(nóng)民問(wèn)題與社會(huì)安全問(wèn)題。

3政策建議

3.1轉(zhuǎn)變?nèi)裢恋赜^念

轉(zhuǎn)變廣大干部群眾的意識(shí)，樹立起持續(xù)利用土地的思想觀念，用土地資本、土地市場(chǎng)、土地價(jià)值的新理念重新定位土地開發(fā)的方式、開發(fā)機(jī)制是控制土地非農(nóng)化的前提條件。為此，一是要在全社會(huì)深入開展以土地國(guó)情、國(guó)策為中心的全民國(guó)土觀念教育，通過(guò)電視、廣播、報(bào)刊等各種媒體宣傳保護(hù)耕地、控制土地非農(nóng)化的必要性和緊迫性，樹立“惜土如金”的思想，形成合理用地、依法用地、保護(hù)耕地的社會(huì)風(fēng)尚。二是要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)正確處理好眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)土地，尤其是耕地的關(guān)系，絕不以能犧牲耕地為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)短期的發(fā)展。

3.2規(guī)范土地開發(fā)秩序

1）充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃保護(hù)耕地的“龍頭”作用，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的引導(dǎo)和約束[4]。在現(xiàn)實(shí)中，由于多種原因，土地利用總體規(guī)劃缺乏應(yīng)有的科學(xué)性、實(shí)效性和權(quán)威性，難以發(fā)揮其保護(hù)土地的作用。因此，要改進(jìn)土地利用總體規(guī)劃編制方法。必須將“需求型”規(guī)劃轉(zhuǎn)為“控制型”規(guī)劃，將保護(hù)耕地放在首位，在貫徹落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)條例的基礎(chǔ)上，再滿足其他各業(yè)用地需求。

2）科學(xué)制定城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。首先，編制城市規(guī)劃要正確處理好城市發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系。城市規(guī)劃應(yīng)盡量減少對(duì)農(nóng)業(yè)用地或耕地的占用，盡可能避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；其次，村鎮(zhèn)規(guī)劃要規(guī)范化。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，必須以舊村鎮(zhèn)為依托，優(yōu)化村鎮(zhèn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，充分利用村鎮(zhèn)內(nèi)各種閑置地。

3）嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地作為地方各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，根據(jù)高科技手段監(jiān)測(cè)到的城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化情況，對(duì)地方人民政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核，實(shí)施獎(jiǎng)罰。

3.3優(yōu)化不同土地主體的經(jīng)濟(jì)利益分配格局

當(dāng)前要著重作好以下幾點(diǎn)：一是建立土地資源的價(jià)值評(píng)估體系，通過(guò)價(jià)格杠桿，促進(jìn)土地資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。二是提高土地占用成本，調(diào)整占用土地與利用原有地的成本比例，使“外延”成本高于“挖潛”成本。三是建議國(guó)家用城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等建立耕地保護(hù)和糧棉油生產(chǎn)補(bǔ)償基金，加大對(duì)保護(hù)耕地和糧棉油生產(chǎn)的補(bǔ)償力度，完善責(zé)任制度。

3.4提高土地開發(fā)整理的水平

土地開發(fā)整理是指國(guó)家和地區(qū)采用工程技術(shù)手段和相應(yīng)的政策措施，對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，改善土地利用環(huán)境，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，取得最佳的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。綜合起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：一是積極開展舊城改造，盤活城市存量土地，充分挖掘現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地潛力。二是積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地整理，對(duì)荒蕪廢棄的工礦、宅基地等進(jìn)行恢復(fù)墾殖。三是加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)，杜絕“空心村”“老人村”。四是對(duì)破壞的土地尤其是耕地，采取工程措施，進(jìn)行綜合改造，恢復(fù)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

4結(jié)論

隨著人口增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必然要有部分的農(nóng)用地被非農(nóng)化，而土地非農(nóng)化會(huì)對(duì)國(guó)家的糧食生產(chǎn)和生態(tài)造成不利影響。在太原也同樣，吃飯、建設(shè)、生態(tài)之間的矛盾異常尖銳。政府要采取措施，對(duì)土地非農(nóng)化過(guò)程進(jìn)行有效調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)土地資源的最佳配置，促進(jìn)太原市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳江龍,曲福田,陳雯.農(nóng)地非農(nóng)化效率的空間差異及其對(duì)土地利用政策調(diào)整的啟示[J].管理世界,2004(8):15-17.

[2]保護(hù)耕地問(wèn)題專題調(diào)研組.當(dāng)前耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和政策性建議[J].中國(guó)土地科學(xué),1997(1):26-28.

第2篇：土地資源優(yōu)化配置的概念范文

關(guān)鍵詞：節(jié)約集約利用；土地資源；問(wèn)題；措施

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

一、關(guān)于土地節(jié)約集約利用的概述

（一）相關(guān)概念

中外很多相關(guān)學(xué)者都從很多角度對(duì)土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵和概念進(jìn)行過(guò)相關(guān)論述。一般意義上講，學(xué)者認(rèn)為土地節(jié)約集約利用，首先是節(jié)約土地，合理利用土地，提高土地的利用率；其次就是要通過(guò)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)來(lái)有序地置換土地，達(dá)到集約程度的目的，增加土地有效利用面積。還有學(xué)者認(rèn)為從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)方面解釋土地的集約利用，土地集約利用是相對(duì)于傳統(tǒng)粗放的土地利用模式提出的；除此之外，土地集約利用的含義是會(huì)隨著時(shí)展更變的，不是靜態(tài)的概念。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們就會(huì)越來(lái)越依賴自然資源，這就也使得土地的承載能力得到了提升，也就致使土地的集約程度在不同的時(shí)間段會(huì)有相應(yīng)的不同。只有真正深刻理解了土地集約利用的內(nèi)涵，才能正確地確立土地集約節(jié)約利用的相關(guān)理念。因此在理解其內(nèi)涵的過(guò)程中，就可以從廣義和狹義兩個(gè)方面入手進(jìn)行相關(guān)的分析。

從狹義上進(jìn)行探討，就是要通過(guò)增加土地投入來(lái)做到土地集約利用的目的，最終也能夠獲得土地報(bào)酬的最大化。

廣義上來(lái)講，就是要通過(guò)先進(jìn)有效的指導(dǎo)思想來(lái)做到土地集

約利用，通過(guò)改善經(jīng)營(yíng)管理模式，增加存量土地投入量等方式來(lái)提升土地的經(jīng)濟(jì)效益和使用效率，使社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境生態(tài)等效益達(dá)到最大化。所以土地集約利用的實(shí)際效果和具體各方面的投入量并無(wú)明顯的關(guān)系，同時(shí)土地集約利用的評(píng)價(jià)過(guò)程時(shí)動(dòng)態(tài)的，因此其標(biāo)準(zhǔn)也比較模糊。集約利用土地的目的就是在最佳集約度的基礎(chǔ)上達(dá)到土地利用的各方面效益的綜合統(tǒng)一。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，廣義上的土地集約利用更具有科學(xué)的發(fā)展思想，因此也就比狹義的概念就顯得更加科學(xué)準(zhǔn)確。

（二）實(shí)施的目的

實(shí)施土地節(jié)約集約利用的目的就是要將土地利用各方面的效益進(jìn)行綜合統(tǒng)一，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用預(yù)計(jì)相關(guān)資源的優(yōu)化配置，對(duì)于城市土地來(lái)講，均是追求城市土地利用效率的最大化，節(jié)約用地，以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用為最終目標(biāo)。研究土地節(jié)約集約利用就是要研究其余土地資源優(yōu)化配置的聯(lián)系。首先，兩者之間的研究的理論基礎(chǔ)基本上是類似的，都是以可持續(xù)發(fā)展、系統(tǒng)控制、土地經(jīng)濟(jì)等理論為依據(jù)。其次，兩者的實(shí)現(xiàn)途徑相似，主要包括宏觀調(diào)控、科學(xué)預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)、相互制約機(jī)制。第三，從范圍上來(lái)講，土地可持續(xù)利用的概念范圍大于土地節(jié)約集約利用的概念范圍，而土地集約利用的涵蓋范圍又大于土地資源優(yōu)化配置。

二、當(dāng)前土地資源節(jié)約集約利用中存在的問(wèn)題

由于長(zhǎng)期受到“地大物博”錯(cuò)誤觀念的束縛，一些干部和群眾對(duì)土地國(guó)情認(rèn)識(shí)不到位，缺乏土地節(jié)約集約利用的觀念，思想上沒有引起高度的重視，甚至認(rèn)為土地問(wèn)題是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目上馬的制約因素，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌布局中，沒有把土地利用問(wèn)題作為重要的指標(biāo)和因素加以綜合考慮，導(dǎo)致在落實(shí)節(jié)約集約利用土地上造成很大的被動(dòng)局面。一些項(xiàng)目缺乏節(jié)約集約用地觀念，攤餅式發(fā)展，星點(diǎn)式建設(shè)，造成土地資源的閑置浪費(fèi)、低效用地現(xiàn)象。

（一）規(guī)劃管控不到位

長(zhǎng)期以來(lái)形成用地結(jié)構(gòu)和布局不合理 ， 土地利用效率低的狀況，土地利用的綜合效益沒有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。城市城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中盲目占地、上項(xiàng)目、搞開發(fā)，導(dǎo)致規(guī)劃用地、規(guī)劃管控受到?jīng)_擊。一些城市過(guò)高追求建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)原則地拉大城市框架，形成大量的耕地被蠶食。一些農(nóng)村建房沒有嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，居民建房隨意性較大，布局散亂，土地利用率低，少批多占和“一戶多宅 ”的現(xiàn)象沒有得到完全控制。

（二）土地供需矛盾仍然突出

近年是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的重要時(shí)期，許多地方對(duì)土地資源的需求依然十分旺盛，特別是一些地方在招商引資過(guò)程中，把土地的足量供應(yīng)作為一個(gè)基礎(chǔ)條件，土地供應(yīng)無(wú)原則地服從于項(xiàng)目上馬，導(dǎo)致土地資源的供需矛盾十分突出。長(zhǎng)期以來(lái)，這個(gè)供需矛盾始終沒有得到有效緩解。

（三）土地的集約利用程度不高

土地利用十分粗放，利用率不高，存在大量閑置低效用地。有的存在批而未供土地的情況，粗放浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重；一些項(xiàng)目貪大求洋，使用土地寬打?qū)捰?，布局不緊湊，不能嚴(yán)格執(zhí)行集約用地的控制標(biāo)準(zhǔn)，土地利用率和單位土地投資強(qiáng)度偏低；有的項(xiàng)目由于種種原因，邊干邊停，干干停停，或者長(zhǎng)期停產(chǎn)停業(yè)，造成土地長(zhǎng)期閑置浪費(fèi)或低效使用。在農(nóng)村，新建住宅不斷向生產(chǎn)生活更加便利的區(qū)域無(wú)序擴(kuò)張，農(nóng)民住房零星分散，浪費(fèi)土地較嚴(yán)重。

（四）后備資源少，土地開發(fā)空間嚴(yán)重不足

目前，土地開發(fā)潛力十分有限，土地后備資源少，分布不均衡，而有些潛力根本不可能變成現(xiàn)實(shí)的耕地資源。從當(dāng)前耕地占補(bǔ)政策的執(zhí)行上看，占優(yōu)補(bǔ)劣的情況在很多地方不同程度的存在，新開發(fā)復(fù)墾的耕地在使用價(jià)值上打了折扣。

（五）閑置土地盤活難度較大

一些項(xiàng)目由于資金、市場(chǎng)、政策等因素導(dǎo)致停工停產(chǎn)，對(duì)這些閑置低效用地亟待盤活利用，但由于這些項(xiàng)目往往存在復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)糾紛，所以處置起來(lái)有很大難度；一些新上項(xiàng)目，由于受市場(chǎng)因素影響，資金不足或資金投入放緩，導(dǎo)致工期延長(zhǎng)，也造成了一些土地的閑置。盡管相關(guān)土地法律法規(guī)對(duì)閑置土地明確了一些處置辦法，但可操作性不強(qiáng)，實(shí)際工作中情形復(fù)雜，工作難度大。

（六）違規(guī)違法用地現(xiàn)象仍然比較突出

一些地方打著發(fā)展的旗號(hào)，不計(jì)土地成本地進(jìn)行招商引資；有的突破土地法律紅線，占用耕地甚至基本農(nóng)田破土動(dòng)工，大肆建設(shè)；有的以“先上車，后補(bǔ)票”為借口，在沒有依法取得建設(shè)用地審批手續(xù)的情況下，先行施工建設(shè)，導(dǎo)致村企糾紛、村民上訪，引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾；有的私設(shè)各類開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等，圈占土地，蠶食耕地。

三、土地資源節(jié)約集約利用的對(duì)策與措施

（一）宏觀調(diào)控，規(guī)劃引領(lǐng)，重點(diǎn)突出，提高土地使用效益

要切實(shí)加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控作用，要把土地資源的節(jié)約集約利用納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大盤子中統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃，從嚴(yán)把好土地閘門。要把規(guī)劃引領(lǐng)、規(guī)劃用地放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，要不折不扣地執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，規(guī)范用地分區(qū)，控制供地總量，優(yōu)化利用效益，逐步建立以供給引導(dǎo)、制約需求的土地供應(yīng)機(jī)制。要做好建設(shè)項(xiàng)目用地的預(yù)審工作，不符合產(chǎn)業(yè)政策，不符合土地規(guī)劃的堅(jiān)決不予通過(guò)；要把土地投資強(qiáng)度和土地利用詳細(xì)規(guī)劃等列為項(xiàng)目用地的準(zhǔn)入指標(biāo)，在項(xiàng)目用地審批時(shí)，按照用地控制指標(biāo)及單位面積的投資強(qiáng)度的要求，確定是否供地或供地的數(shù)量，從源頭上提高土地使用的效率。優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程土地供給；優(yōu)先保障自主創(chuàng)新、科技型項(xiàng)目土地供給；優(yōu)先保障解決民生問(wèn)題項(xiàng)目土地供給。

（二）完善機(jī)制，嚴(yán)守紅線，確保耕地占補(bǔ)平衡

要嚴(yán)格落實(shí)土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任制，層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書。把耕地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)落實(shí)到地塊，落實(shí)到農(nóng)戶，嚴(yán)格按照“依法依規(guī)、確保數(shù)量、提升質(zhì)量、落地到戶”的要求，科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田。將基本農(nóng)田保護(hù)圖、表、冊(cè)的內(nèi)容納入數(shù)據(jù)庫(kù)管理，及時(shí)維護(hù)，實(shí)時(shí)更新，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化。

通過(guò)采取有力有效措施，千方百計(jì)控制耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。要盤活挖潛，復(fù)墾開源，確保耕地占補(bǔ)平衡。將土地復(fù)墾整理工作與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等工作相結(jié)合，大力實(shí)施項(xiàng)目工程，要加強(qiáng)廢棄低效用地的復(fù)墾管理，將廢棄礦地納入土地整治規(guī)劃范圍大力實(shí)施。在復(fù)墾實(shí)施過(guò)程中，要以科學(xué)選址為龍頭，以項(xiàng)目化管理為手段，嚴(yán)把工程項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)、施工、監(jiān)理和驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持項(xiàng)目公告制、法人制、監(jiān)理制、招投標(biāo)制和合同制等制度，確保新增耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

（三） 加大力度，全面清查，盤活資源，科學(xué)合理處置閑置低效用地

要全面清查，摸清底數(shù)，在掌握基本信息的基礎(chǔ)上，組織開展閑置、低效建設(shè)用地調(diào)查評(píng)價(jià)，要認(rèn)真分析形成土地閑置浪費(fèi)的主要原因，分門別類提出處置的辦法；要對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地的開發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況進(jìn)行綜合評(píng)估，切實(shí)掌握本區(qū)域土地利用的效率；要把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為土地開發(fā)利用的重點(diǎn)，努力提高建設(shè)用地利用率；要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加快處置方面，積極盤活存量建設(shè)用地。對(duì)一些達(dá)到收回標(biāo)準(zhǔn)的閑置土地，要堅(jiān)決收回，統(tǒng)一納入政府土地儲(chǔ)備庫(kù)，重新進(jìn)行資源的市場(chǎng)化配置，有效提高土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集約化水平。

（四）抓住重點(diǎn)，調(diào)整布局，多管齊下，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村住宅用地規(guī)范化

農(nóng)村村民住宅普遍為低矮建筑，占地面積大，容積率低，且布局分散凌亂，配套設(shè)施滯后；加之近些年，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了大面積的“空心村”、“無(wú)人村”，土地閑置、低效、浪費(fèi)的現(xiàn)象比較突出，因此，必須要加大對(duì)村民住宅用地的整治整合利用力度，采取布局調(diào)整辦法，引導(dǎo)城中村、空心村改造，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)由低效變高效，通過(guò)拆舊建新、整村搬遷、移民并莊，舊村復(fù)墾，積極推動(dòng)“空心村”改造，既緩解了用地壓力，又保障了新農(nóng)村建設(shè)；大力推動(dòng)城中村改造，通過(guò)異地安置等措施，進(jìn)一步拓展用地空間，提高土地利用效率。

（五） 強(qiáng)化責(zé)任，落實(shí)制度，加強(qiáng)督查，全面推進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用

要建立和完善節(jié)約集約用地的責(zé)任化管理機(jī)制，特別是強(qiáng)化節(jié)約集約用地的共同責(zé)任機(jī)制，著力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)土部門牽頭、相關(guān)部門配合、全社會(huì)廣泛參與、齊抓共管”的責(zé)任體系。要建立健全保障土地節(jié)約集約利用的長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上轉(zhuǎn)變土地利用方式，增強(qiáng)土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。批前要嚴(yán)格依照土地利用總體規(guī)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策的規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目用地各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行審查并提出預(yù)審意見，項(xiàng)目沒有達(dá)到集約用地規(guī)定的，預(yù)審不通過(guò)，不予安排用地計(jì)劃；批中要加強(qiáng)建設(shè)用地定額管理，嚴(yán)

控新增用地總量，依據(jù)省規(guī)定的定額指標(biāo)及市規(guī)定的單位面積投資強(qiáng)度等因素，綜合確定供地?cái)?shù)量，堅(jiān)決核減超指標(biāo)的用地，制止浪費(fèi)土地、粗放用地行為；批后要加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，逐步建立建設(shè)項(xiàng)目竣工后的建設(shè)用地復(fù)核驗(yàn)收制度，特別是加強(qiáng)對(duì)投資強(qiáng)度的跟蹤管理。對(duì)不按照合同約定條件使用土地的，要追究土地使用者的違約責(zé)任，給予一定處罰。跟蹤督促用地單位按集約用地的規(guī)定開發(fā)利用土地。

結(jié)束語(yǔ)：

總之，土地是城鄉(xiāng)發(fā)展空間擴(kuò)張的首要載體。現(xiàn)階段是建設(shè)全面小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、國(guó)際化以及市場(chǎng)化的速度都在不斷加快，因此資源的利用消耗也不斷加快，由于受到土地供給總量的限制，城鎮(zhèn)發(fā)展用地的空間增量已達(dá)底線，土地的供需矛盾意境成為現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要影響因素，因此要健全相關(guān)的法規(guī)制度節(jié)約集約土地以及保護(hù)耕地。約集約用地是保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，可以在很大程度上緩解我國(guó)土地的供需矛盾。

參考文獻(xiàn)：

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第3篇：土地資源優(yōu)化配置的概念范文

關(guān)鍵詞：兩型社會(huì)：低碳城市規(guī)劃；生活；產(chǎn)業(yè)；能源

1 前言

鄱陽(yáng)湖城市群設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，標(biāo)志著湖南的發(fā)展正式進(jìn)入國(guó)家的重大戰(zhàn)略布局，而且能夠充分發(fā)揮鄱陽(yáng)湖城市群在國(guó)家促進(jìn)中部崛起中的戰(zhàn)略支點(diǎn)作用，更為重要的是能夠充分發(fā)揮鄱陽(yáng)湖城市群在促進(jìn)中西互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展中的引擎作用。然而鄱陽(yáng)湖城市正處于快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化過(guò)程，必然導(dǎo)致能源消費(fèi)和CO2排放總量的增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)在全國(guó)2002-2007年間CO2 排放量翻了一番。2008年全國(guó)CO2 的排放量超過(guò)美國(guó)，成為全球最大的CO2 排放國(guó)家。很顯然我們關(guān)于南昌市城市規(guī)劃需要改變傳統(tǒng)的城市發(fā)展的模式來(lái)應(yīng)對(duì)將來(lái)對(duì)城市變暖的造成的影響。具體來(lái)說(shuō)，我們需要追求一種理想的“低碳”城市模式來(lái)化解目前的“高碳”城市給人類社會(huì)帶來(lái)的災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)。就當(dāng)今的社會(huì)生活方式而言，僅僅通過(guò)節(jié)能減排的技術(shù)手段尚不足以解決減少CO2 的排放問(wèn)題，還需要以更加多元的標(biāo)準(zhǔn)衡量城市規(guī)劃與建設(shè)，通過(guò)低碳城市規(guī)劃尋求城市發(fā)展的低碳方向，探索可持續(xù)的低碳城市發(fā)展模式。

2兩型社會(huì)與低碳城市規(guī)劃

兩型社會(huì)內(nèi)涵主要為“一核、兩型、三優(yōu)、四業(yè)”。一核主要指科學(xué)發(fā)展觀，兩型為資源節(jié)約型、環(huán)境友好型；三優(yōu)是指資源的最優(yōu)化配置、主體需求的最優(yōu)化滿足、可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)；四業(yè)為兩型經(jīng)濟(jì)、兩型生活、兩型文化、兩型治理。

低碳城市就是在城市實(shí)行低碳經(jīng)濟(jì)，包括低碳生產(chǎn)和低碳消費(fèi)，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，建設(shè)一個(gè)良性的可持續(xù)的能源生態(tài)體系。建設(shè)低碳城市，必須推行以下政策措施：低碳生產(chǎn)，實(shí)行可持續(xù)的生產(chǎn)模式；低碳消費(fèi)，實(shí)行可持續(xù)的消費(fèi)模式；控制高碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高發(fā)展質(zhì)量；大力開展國(guó)際合作，引進(jìn)低碳技術(shù)。

目前低碳城市規(guī)劃相關(guān)理論研究較少，而低碳城市規(guī)劃和建設(shè)實(shí)踐又迫切需要相關(guān)理論進(jìn)行指導(dǎo)，并逐步系統(tǒng)化，筆者認(rèn)為低碳城市規(guī)劃是在“物權(quán)”和利益集團(tuán)基礎(chǔ)上將有著不同目標(biāo)和社會(huì)需求的社會(huì)群體通過(guò)低碳城市規(guī)劃理念、低碳城市規(guī)劃指標(biāo)體系、低碳城市規(guī)劃方法和低碳城市規(guī)劃方案的公眾參與等實(shí)現(xiàn)低碳城市和社會(huì)“共識(shí)”的追求，實(shí)現(xiàn)我國(guó)低碳城市規(guī)劃概念框架（圖1）。

圖1 我國(guó)低碳城市規(guī)劃概念框架

3“低碳城市規(guī)劃”探索與創(chuàng)新

3.1低碳兩型編制體系分析。堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，創(chuàng)造性地編制《南昌市城市總體規(guī)劃》。兩個(gè)規(guī)劃在編制方法有大量創(chuàng)新點(diǎn)，突出了中心城市帶動(dòng)作用。區(qū)域和中心城市同步研究，突破現(xiàn)有編制方法的限制。按照城鎮(zhèn)體系集聚發(fā)展，民生設(shè)施網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)的思路，建立了“一心五區(qū)、兩軸兩通道”的市域城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)。拓展了規(guī)劃區(qū)范圍，為城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了空間載體。建立了完整的立體綜合交通體系。為我市火車站的提質(zhì)改造，城市地鐵交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入國(guó)家和省規(guī)劃和建設(shè)的“籠子”奠定了基礎(chǔ)。

建立南昌市基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)及基于規(guī)劃管理的測(cè)繪信息服務(wù)系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的現(xiàn)代化。成立城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)會(huì)，建立專家咨詢制，引進(jìn)高水準(zhǔn)的管理人才和具有國(guó)際水準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)大師，為南昌市的重要規(guī)劃和課題研究提出指導(dǎo)性意見。

3.2城鄉(xiāng)功能綜合布局與土地資源集約節(jié)約利用。（1）建立“一軸”：鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極軸，區(qū)域發(fā)展的大動(dòng)脈，“一中心”：南昌中心城區(qū)，區(qū)域發(fā)展的核心，“三區(qū)”：九江示范區(qū)、新余示范區(qū)、景德鎮(zhèn)示范區(qū)的空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。避免城市空間過(guò)度集中的狀況，促進(jìn)城市各地區(qū)的平衡發(fā)展，優(yōu)化了城市交通網(wǎng)絡(luò)的組織，減少擁擠與堵塞。（2）通過(guò)江北集約用地規(guī)劃、江南棚戶區(qū)改造實(shí)現(xiàn)高效能的土地利用、高質(zhì)量的功能配置、高效率的交通體系，高品質(zhì)的宜居環(huán)境等建設(shè)目標(biāo)。通過(guò)開展城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和村莊用地整理和工礦廢棄地整理，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約化水平和城鎮(zhèn)綜合承載能力的要求，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了資源節(jié)約與良好的經(jīng)濟(jì)效益。

4結(jié)語(yǔ)

關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)與低碳城市規(guī)劃的研究，這是一個(gè)在國(guó)際和國(guó)內(nèi)都比較新的理念，其基礎(chǔ)是建立低碳能源系統(tǒng)、低碳技術(shù)體系和低碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要求建立與低碳發(fā)展相適應(yīng)的生產(chǎn)方式、生活模式和鼓勵(lì)低碳發(fā)展的相關(guān)政策、法律體系和市場(chǎng)機(jī)制。

第4篇：土地資源優(yōu)化配置的概念范文

【關(guān)鍵詞】 地票；地票交易 ；耕地保護(hù)； 土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F303文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)04-016-01

一、背景

2007年5月，重慶被國(guó)家批準(zhǔn)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，市政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用方面進(jìn)行了積極探索，也作出了很多新的嘗試。在這種背景下，2008年11月17日，重慶市人民政府經(jīng)過(guò)研究討論，通過(guò)了《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），并成立重慶農(nóng)村土地交易所，首次提出了“地票交易”的新概念。

二、地票的概念及運(yùn)行程序

所謂地票，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。

地票的產(chǎn)生包括四大環(huán)節(jié)：編制規(guī)劃，申請(qǐng)復(fù)墾，復(fù)墾驗(yàn)收，核發(fā)地票。再經(jīng)過(guò)重慶農(nóng)村土地交易所交易，可兌換為城市建設(shè)用地指標(biāo)，納入新增城市建設(shè)用地計(jì)劃，而后開發(fā)商就可以憑票兌換相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。地票的這種“置換”概念旨在為農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地提供間接“掛鉤”之處，通過(guò)“拆舊”（農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾）和“建新”（城市建設(shè)用地增加），使整個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)達(dá)到“耕地總量不減少，建設(shè)用地總量不增加”的效果，進(jìn)而使用地布局更加和諧。

三、地票交易制度的創(chuàng)新意義

（一） 提高土地利用效率，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地資源

地票制度使緊缺的城市建設(shè)用地與大量閑置的農(nóng)村建設(shè)用地合理實(shí)現(xiàn)“掛鉤”，并以復(fù)墾作為前提與紐帶實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離置換，一方面保證了城市發(fā)展的建設(shè)用地需要，遏止了為了擴(kuò)張城市而不合理征地、占地的現(xiàn)象；另一方面農(nóng)村閑置土地得以有序退出，物盡其用。依照“先造地，后用地”的制度準(zhǔn)則，保證了耕地總量不減少，建設(shè)用地總量不增加，有效地提高城鄉(xiāng)土地利用效率，優(yōu)化土地資源的配置，促進(jìn)土地的集約利用。

（二）城市反哺農(nóng)村，切實(shí)保障農(nóng)民利益

地票制度制定的初衷就是為了使快速發(fā)展的城市能夠反哺農(nóng)村。農(nóng)民富余的宅基地通過(guò)復(fù)墾得到地票，在市場(chǎng)中交易后得到了確實(shí)的財(cái)產(chǎn)收益。收益一部分歸農(nóng)民個(gè)人所有，直接增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；另一部分也要收歸農(nóng)村集體組織所有，這部分資金也將投入到農(nóng)用地和集體建設(shè)用地的保護(hù)和開發(fā)中。另外，完成復(fù)墾的耕地仍歸原農(nóng)戶承包耕種，也為農(nóng)民的生活提供了基本保障。

（三）為耕地保護(hù)提供新的途徑

在實(shí)際建設(shè)中為了追求快速城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展，在征地“先占后補(bǔ)，占優(yōu)補(bǔ)劣”的模式下，耕地的面積和質(zhì)量都有可能大打折扣，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的犧牲品。地票交易制度摒棄了以往征地制度的弊端，采取“先補(bǔ)后占”的形式，將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地后才能置換出相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。這部分復(fù)墾的宅基地大多數(shù)地勢(shì)平坦，土質(zhì)優(yōu)良，為復(fù)墾提供了得天獨(dú)厚的先決條件。這種交易制度與運(yùn)行模式都為耕地保護(hù)提供更有力度的保障。

四、地票制度的欠缺之處及解決辦法

(一)農(nóng)民權(quán)益保障不力，地票收益分配有待規(guī)范

地票的產(chǎn)生依賴于復(fù)墾，因此地票轉(zhuǎn)讓收入減去復(fù)墾成本才是農(nóng)民或農(nóng)村集體獲得的凈收益。地票轉(zhuǎn)讓帶來(lái)的收益在所有權(quán)人和使用權(quán)人，即農(nóng)村集體和農(nóng)戶之間的分配標(biāo)準(zhǔn)并不確定，很可能無(wú)法給予農(nóng)戶合理的補(bǔ)償。進(jìn)一步說(shuō)，現(xiàn)行制度和政策也無(wú)法保證分配給農(nóng)村集體的地票收益資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保護(hù)耕地，而不被挪用。

要解決這一問(wèn)題，首先要并保證農(nóng)民能從地票交易中獲益，可以通過(guò)技術(shù)手段降低復(fù)墾成本，增加地票轉(zhuǎn)讓凈收益；也可增加農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾的可沖抵項(xiàng)目和提高沖抵標(biāo)準(zhǔn)。依照《暫行辦法》規(guī)定，地票“在落地時(shí)沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)”，因此這部分費(fèi)用就是復(fù)墾成本,即地票的成本?？梢?政府設(shè)定的可沖抵項(xiàng)目,實(shí)際上是復(fù)墾成本補(bǔ)償。因此，增加可沖抵項(xiàng)目或提高沖抵標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)復(fù)墾成本的補(bǔ)償就提高，也可以保障農(nóng)民地票的收益。

(二)利益鏈條缺少制約，復(fù)墾質(zhì)量無(wú)法保障

地票制度下復(fù)墾耕地的質(zhì)量無(wú)法保證，原因在于根據(jù)復(fù)墾的運(yùn)行程序，地方政府無(wú)疑是每個(gè)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)：既是復(fù)墾耕地帶來(lái)用地指標(biāo)的受益者，又是復(fù)墾驗(yàn)收的審批者，同時(shí)也是復(fù)墾成本的承擔(dān)者。因此，政府更關(guān)心增加的建設(shè)用地指標(biāo)而非復(fù)墾質(zhì)量，并想盡辦法節(jié)省復(fù)墾成本，提高自身收益。這樣的缺乏權(quán)力制約的利益鏈條顯然使復(fù)墾的質(zhì)量大大降低，也損害了將來(lái)使用耕地的農(nóng)民的利益。

要解決這樣的問(wèn)題，就要在復(fù)墾環(huán)節(jié)增加權(quán)力制約方和檢查監(jiān)督力度。在復(fù)墾驗(yàn)收環(huán)節(jié)，除了土地管理上級(jí)部門要加強(qiáng)監(jiān)管，科學(xué)設(shè)計(jì)技術(shù)性的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)之外，也必須經(jīng)過(guò)復(fù)墾耕地使用者的驗(yàn)收和認(rèn)同，才能確認(rèn)復(fù)墾完成并核發(fā)地票。這樣雙管齊下，就能減少地方政府在復(fù)墾環(huán)節(jié)的權(quán)力，充分發(fā)揮監(jiān)督的作用，保障復(fù)墾耕地的質(zhì)量。

五、結(jié)論及展望

地票制度是對(duì)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)、交易的一次新的探索和嘗試，這項(xiàng)制度打開了土地市場(chǎng)特別是農(nóng)村土地市場(chǎng)的新局面，有利于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，使農(nóng)村土地充分展現(xiàn)其功效并實(shí)現(xiàn)真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)值提供了可能。隨著制度的不斷探索發(fā)展和完善，相信能找出行之有效的解決辦法，使地票制度真正在法律上、市場(chǎng)上、經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義上實(shí)現(xiàn)全方位的完善和實(shí)行，并進(jìn)一步推廣到全國(guó)，成為我國(guó)土地規(guī)劃利用改革的重大突破和轉(zhuǎn)折點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)朝著的平穩(wěn)、健康的方向不斷發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2]郭振杰.地票的創(chuàng)新價(jià)值及和制度突破[J].重慶社會(huì)科學(xué),2009(4).

第5篇：土地資源優(yōu)化配置的概念范文

關(guān)鍵詞 社會(huì)轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國(guó)自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)正向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)、社會(huì)主義民主政治、開放多元的文化、主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型特定時(shí)期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對(duì)策建議，為構(gòu)建中國(guó)特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國(guó)外多用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。1990年以來(lái)，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)1995年報(bào)告提出：“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。

我國(guó)學(xué)者對(duì)“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過(guò)程［2］。

從以上對(duì)“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個(gè)共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會(huì)公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場(chǎng)之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對(duì)公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會(huì)公眾需求；第三，主張社會(huì)公共資源與事務(wù)管理是上下互動(dòng)的管理過(guò)程，以補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國(guó)家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國(guó)土規(guī)劃”、“土地利用計(jì)劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國(guó)家（政府）干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對(duì)土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會(huì)性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來(lái)愈成為國(guó)外規(guī)劃過(guò)程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過(guò)程和不可替代的工作方式。

我國(guó)改革開放以來(lái)，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對(duì)土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對(duì)統(tǒng)一的概念：即對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動(dòng)態(tài)性。

實(shí)質(zhì)上，國(guó)內(nèi)、國(guó)外的土地利用規(guī)劃方案是一個(gè)土地利用的決策，也是一定時(shí)期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會(huì)整體福利和公共利益。各國(guó)土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國(guó)政府控制和參與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過(guò)程己成為政府行政的一個(gè)組成部分。基于這一認(rèn)識(shí)，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國(guó)家（公共權(quán)力）政策制定和實(shí)施過(guò)程，具有對(duì)未來(lái)土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會(huì)公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過(guò)這種選擇來(lái)確定稀缺土地資源（在中國(guó)尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來(lái)變化的圖景，更重要的是通過(guò)土地利用管理的共同行動(dòng)綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動(dòng)步驟，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動(dòng)安排合適的用地?cái)?shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來(lái)發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動(dòng)的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來(lái)的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過(guò)程中是公共權(quán)力和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程，此過(guò)程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過(guò)協(xié)商和談判，與市民社會(huì)（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會(huì)和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評(píng)

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個(gè)省級(jí)規(guī)劃，9個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國(guó)的縣級(jí)規(guī)劃也大部分完成?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”?；旧象w現(xiàn)了當(dāng)時(shí)處在社會(huì)主義計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系和符合中國(guó)國(guó)情的規(guī)劃方法。這一時(shí)期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計(jì)劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國(guó)土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會(huì)公眾和部門組織的參與（因?yàn)榧僭O(shè)公眾利益是一致的，下級(jí)政府只須提供信息、執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實(shí)施。作為一個(gè)新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)地位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，耕地減少速度達(dá)到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國(guó)務(wù)院了11號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國(guó)蓬勃開展起來(lái)，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對(duì)土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國(guó)土資源部頒布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。到2000年底，全國(guó)各地普遍完成了五級(jí)規(guī)劃并開始正式實(shí)施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國(guó)家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無(wú)法做到實(shí)體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。

第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級(jí)政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過(guò)程中缺乏合理性。

第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過(guò)程中存在上下級(jí)政府間的博弈。土地歸國(guó)家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國(guó)務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過(guò)各級(jí)政府層層（科層制）方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個(gè)層面進(jìn)行。例如，中央通過(guò)國(guó)家級(jí)規(guī)劃對(duì)一定時(shí)期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個(gè)主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項(xiàng)規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。

3社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個(gè)體和私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國(guó)將建立起比較成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場(chǎng)化程度提升。2001年我國(guó)加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場(chǎng)體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國(guó)各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價(jià)格規(guī)律的獨(dú)立性，從開放的國(guó)際市場(chǎng)中選擇土地開發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程中去，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場(chǎng)橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過(guò)規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對(duì)土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對(duì)人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會(huì)隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對(duì)規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會(huì)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。“實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場(chǎng)化條件下政府和市民社會(huì)加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時(shí)期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級(jí)政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營(yíng)性用地由原來(lái)的政府行政與計(jì)劃管理模式向市場(chǎng)機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國(guó)家把本應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力重新歸還給社會(huì)；同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會(huì)利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會(huì)公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會(huì)自我管理、服務(wù)的意識(shí)和社會(huì)中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對(duì)原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動(dòng)社會(huì)民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對(duì)土地利用決策和行政過(guò)程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過(guò)程，有利于國(guó)土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動(dòng)力源泉。加入WTO意味著我國(guó)開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)國(guó)土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場(chǎng)分工，通過(guò)溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國(guó)家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國(guó)實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動(dòng)力源泉和壓力所在。

4實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對(duì)策建議在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國(guó)家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：

4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會(huì)概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵(lì)非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營(yíng)管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性用地供給的專項(xiàng)規(guī)劃，它要滿足社會(huì)發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開放”的發(fā)展觀來(lái)確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化理念

我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場(chǎng)供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化也會(huì)影響國(guó)家和個(gè)人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)、從市場(chǎng)的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問(wèn)題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問(wèn)題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)內(nèi)、國(guó)際（WTO規(guī)則）兩個(gè)市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時(shí)，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會(huì)全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會(huì)介入，首先是各種社會(huì)力量和公民個(gè)人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會(huì)中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個(gè)社會(huì)集體或公民都對(duì)土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會(huì)中介組織、私營(yíng)部門和公眾等多元共同行動(dòng)主體通過(guò)彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動(dòng)過(guò)程，在協(xié)商過(guò)程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會(huì)普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過(guò)程實(shí)質(zhì)上是要通過(guò)規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場(chǎng)運(yùn)作的長(zhǎng)期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場(chǎng)失靈）讓市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡(jiǎn)單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國(guó)家市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，提高市場(chǎng)配置土地資源競(jìng)爭(zhēng)性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級(jí)市場(chǎng)談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過(guò)程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個(gè)合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過(guò)資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來(lái)，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來(lái)的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺(tái)《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時(shí)，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對(duì)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾對(duì)土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。

4.7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)?？梢詫⒅黧w功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較小；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對(duì)較小。因此，通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國(guó)家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí)；另一方面它也是針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

第6篇：土地資源優(yōu)化配置的概念范文

關(guān)鍵詞：城市土地整理 程序 土地利用 建議

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類在居住、工作、游憩、交通及各類用地的需求上都需要提供一個(gè)優(yōu)良的、持續(xù)的土地利用環(huán)境。城市土地利用系統(tǒng)是一個(gè)典型的自然——經(jīng)濟(jì)——社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)，開展城市土地整理活動(dòng)，尋求城市土地資源經(jīng)濟(jì)供給能力的最優(yōu)化，在深入了解城市土地利用中存在問(wèn)題的前提下，對(duì)城市土地整理進(jìn)行理論研究，在城市土地整理的內(nèi)涵、意義、原則、模式、措施上進(jìn)行總結(jié)，對(duì)推動(dòng)實(shí)際工作，顯得尤為必要。土地整理分為城市土地整理和農(nóng)村土地整理。本文僅涉及與城市土地利用相關(guān)的城市土地整理。

一、 城市土地整理的內(nèi)涵

城市土地整理是相對(duì)于農(nóng)地整理而言的，對(duì)于城市土地整理的定義，國(guó)外學(xué)者描述為城市土地整理是為了提高城市土地的利用效率和促進(jìn)城市土地布局的合理性，將一定區(qū)域內(nèi)的屬于不同所有者的城市土地（有時(shí)可以包括農(nóng)地）集中起來(lái)，進(jìn)行地塊的合并或重新組合，同時(shí)，修建和改建道路等基礎(chǔ)設(shè)施，增加綠地等公共用地，從整體上改善區(qū)域內(nèi)的土地利用結(jié)構(gòu)和環(huán)境，然后再將該區(qū)域內(nèi)的土地或相當(dāng)于土地的價(jià)值按一定原則分配給原來(lái)的土地所有者。

國(guó)內(nèi)學(xué)者描述為城市土地整理是指在城市規(guī)劃區(qū)對(duì)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期歷史變遷形成的城市土地利用布局，按城市發(fā)展規(guī)律和新時(shí)期城市發(fā)展的要求進(jìn)行調(diào)整和改造。是在既定的城市空間范圍內(nèi)，利用各種技術(shù)手段，改善城市土地利用環(huán)境，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，消除城市土地利用中對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起制約作用的因素，促進(jìn)土地的有序化利用和集約化利用，最終提高城市土地的經(jīng)濟(jì)承載力。我們認(rèn)為城市土地整理在形態(tài)方面既包括調(diào)整土地利用的平面布局，又包括科學(xué)調(diào)整其三維利用空間，在范圍方面應(yīng)該既包括城市建成區(qū)內(nèi)的土地，也包括城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地。

二、 城市土地整理的意義

1、城市土地使用制度改革需要進(jìn)行土地整理

改革開放前，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下通過(guò)行政劃撥配置城市土地的方式。土地使用者從國(guó)家獲得用地時(shí)不需要支付地價(jià)，在使用期間也無(wú)須繳納地租，城市土地使用權(quán)也沒有具體明確的使用期限。經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的發(fā)展迫切需要對(duì)傳統(tǒng)城市土地使用制度加以改革。通過(guò)近二十五年的努力和試點(diǎn)，國(guó)家出臺(tái)和修改了一系列法律和規(guī)定，先后經(jīng)歷城市土地有償使用制度、城市土地市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)制度、城市存量三個(gè)階段，初步建立起我國(guó)的城市土地市場(chǎng)。盡管尚存在不少問(wèn)題，但城市土地使用制度改革的土地資源市場(chǎng)化配置的目標(biāo)取向卻是非?？隙ǖ?。

從計(jì)劃向市場(chǎng)的土地配置方式的轉(zhuǎn)變，客觀上要求對(duì)傳統(tǒng)方式下的土地結(jié)構(gòu)和權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。存量土地中的不合理膨脹、使用效率低下、浪費(fèi)和閑置現(xiàn)象嚴(yán)重的部分只能通過(guò)土地調(diào)整，將其納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道，才能提高城市土地的利用率和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率，調(diào)整城市土地利用結(jié)構(gòu)，改善城市用地環(huán)境，提高城市的現(xiàn)代化水平，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

2、城市土地整理與城市化

我國(guó)目前正處于快速城市化的發(fā)展階段，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市土地需求不斷擴(kuò)大。從城市土地的產(chǎn)生來(lái)看，不外乎兩種方式——農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化和城市用地挖潛。前者受到我國(guó)人口多、耕地少的基本國(guó)情制約，國(guó)家為確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，要求加強(qiáng)農(nóng)村集體土地征用管理。因此城市用地以后不可能允許有大規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)。我國(guó)的城市化過(guò)程只能采取一方面加強(qiáng)城市土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控作用，從外延上控制城市土地增量；另一方面注意提高城市土地的集約度，從內(nèi)涵上提高城市土地存量的利用率。

三、 城市土地整理任務(wù)、內(nèi)容和目的

城市土地整理的根本任務(wù)：一是改變城市本身的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；二是消除土地利用中對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起限制作用的因素，形成合理、高效、集約的土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的要求。

城市土地整理的內(nèi)容主要包括：調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置城市土地；對(duì)企業(yè)土地資產(chǎn)重組、歸并企業(yè)用地，對(duì)閑置地的開發(fā)和權(quán)屬調(diào)整；改造舊城區(qū)，盤活存量現(xiàn)有土地；增加城市綠地面積，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，開發(fā)區(qū)建設(shè)等。其整理的形態(tài)既包括調(diào)整土地利用的平面布局，又包括科學(xué)調(diào)整其三維利用空間。

四、 問(wèn)題和建議

1、我國(guó)城市土地整理存在的問(wèn)題

（1）組織和管理方式單一，市場(chǎng)化程度低

現(xiàn)行城市土地整理在組織模式上采取政府立項(xiàng)、政府管理的方式，即由政府土地管理中心或相關(guān)行政管理部門負(fù)責(zé)立項(xiàng)乃至規(guī)劃設(shè)計(jì)，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行跟蹤管理。在作業(yè)模式上，采取政府運(yùn)作或者委托開發(fā)上運(yùn)作的方式。市場(chǎng)力量?jī)H限于存在短期經(jīng)濟(jì)利益的小規(guī)模土地整理，如城市局部地區(qū)改造。

（2）缺乏公眾參與，產(chǎn)權(quán)和利益分配制度不完善

土地整理是一項(xiàng)復(fù)雜長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，涉及面廣，此過(guò)程中大量土地需要進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整與利益再分配，加上城市土地權(quán)屬問(wèn)題上的若干歷史遺留問(wèn)題，勢(shì)必造成土地整理中的矛盾重重。另一方面，由于我國(guó)現(xiàn)階段采取的行政主導(dǎo)模式，整個(gè)過(guò)程民眾很少能參與其中，且產(chǎn)權(quán)和利益分配制度不完善，致使土地產(chǎn)權(quán)糾紛時(shí)有發(fā)生。

（3）土地整理相應(yīng)配套政策不健全

土地使用制度改革以來(lái)，政府雖然已經(jīng)頒布了若干規(guī)范土地使用的法律法規(guī)，但尚不成熟和全面，仍然需要在土地市場(chǎng)化過(guò)程中不斷改進(jìn)和完善。

2、對(duì)我國(guó)城市土地整理發(fā)展的建議

（1）政府的主導(dǎo)作用與部門協(xié)調(diào)相結(jié)合。城市土地整理是以政府制定的土地規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)的，在土地整理過(guò)程中又涉及到諸多政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位以及土地使用者權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整，所以對(duì)城市土地整理的組織實(shí)施、投資引導(dǎo)和動(dòng)態(tài)監(jiān)督等一系列內(nèi)容都必須由相關(guān)部門共同參與決策，避免個(gè)別部門決策的局限性。

（2）優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和盤活存量土地并舉。長(zhǎng)期以來(lái)城市用地沒有反映級(jí)差地租規(guī)律，地產(chǎn)資源沒有得到優(yōu)化配置，存在黃金地段被低效益產(chǎn)業(yè)所占據(jù)，城市工業(yè)帶已逐步量變?yōu)榛旌袭a(chǎn)業(yè)帶，居民住宅過(guò)分集中于城市中心區(qū)位等問(wèn)題。城市土地整理要突出土地的經(jīng)濟(jì)屬性，充分發(fā)揮土地級(jí)差地租對(duì)土地配置的主導(dǎo)作用。

（3）進(jìn)行多維空間開發(fā)的土地立體利用。在城市用地規(guī)模一定條件下，城市土地的總供給數(shù)量是固定的和無(wú)彈性的。因而城市用地應(yīng)該從土地平面利用走向土地立體利用。

（4）城建用地要合理規(guī)劃強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵挖潛。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，用地規(guī)模在不斷增大。城市土地整理要強(qiáng)調(diào)合理的用地規(guī)劃，新建項(xiàng)目應(yīng)盡可能利用舊城區(qū)、老廠區(qū)或現(xiàn)有閑置廢棄土地，促進(jìn)城市建設(shè)由外延擴(kuò)展向內(nèi)涵挖潛集約發(fā)展轉(zhuǎn)變，即從主要占用農(nóng)業(yè)用地向盤活城市存量土地的內(nèi)涵式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

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第7篇：土地資源優(yōu)化配置的概念范文

關(guān)鍵詞：城市濱水區(qū)；土地利用；土地規(guī)劃；公眾參與

一、公眾參與的概念

公眾參與其反應(yīng)是一種基層群眾被賦予權(quán)力的過(guò)程。我們對(duì)于公眾參與的理解可以從多個(gè)方面去考察，比如說(shuō)可以從社會(huì)學(xué)的角度進(jìn)行觀察，那么公眾參與指的就是社會(huì)公眾以及社會(huì)組織或者是個(gè)人以為單位作為主體，能夠在賦予的權(quán)利范圍之內(nèi)舉行有目的的社會(huì)活動(dòng)；那么，從公共政策的角度來(lái)看，公眾參與指的是公眾的一種公眾參與的一種政策制定，為了能夠確保政策是順應(yīng)民心的以及政策是具有正當(dāng)性的。公眾參與包含了幾個(gè)方面。

（一）參與主體和客體

公眾參與的主體一般為利益團(tuán)體或者是個(gè)人，這是從廣義上來(lái)說(shuō)，從狹義上來(lái)說(shuō)，公眾參與主體指的是受到政策的影響，并且是被法律認(rèn)可的個(gè)人或者是團(tuán)體。那么，從這可以看出，這個(gè)客體一般為“政府”。所以說(shuō)，在主體和客體之間對(duì)于公眾的權(quán)益控制之間的臨界點(diǎn)有一個(gè)清醒的認(rèn)知，這樣才能夠達(dá)到二者之間的平衡。

（二）參與時(shí)間

政策的形成過(guò)程其實(shí)就是決策的必經(jīng)階段，那么對(duì)于參與時(shí)間來(lái)說(shuō)，其指的就是自政策形成開始一直到政策實(shí)施完成的整個(gè)階段。

（三）參與內(nèi)容

參與的內(nèi)容主要就是影響公眾權(quán)益的決策內(nèi)容，在進(jìn)行資源分配的過(guò)程中，決策一般能夠直接或者間接的影響到個(gè)人的利益受損或者是得益等等，所以，參加制定決策或者是決定本身就是參與的內(nèi)容。

（四）參與特征

公眾參與可以說(shuō)是政治權(quán)利中心或者是權(quán)限以及政治精英權(quán)利的一個(gè)再分配的過(guò)程，主要是將決策權(quán)從政府機(jī)構(gòu)和一些精英的手中剝離出去回歸到公眾的手中，在這個(gè)參與的過(guò)程中政府和公眾二者之間應(yīng)該建立起共同的認(rèn)識(shí)，最終的目的都是為了追求相同的目標(biāo)以及權(quán)益。隨著我國(guó)城市化進(jìn)行不斷加劇，國(guó)家的公證事務(wù)也變得多樣，當(dāng)政府無(wú)法真正反映出公眾的個(gè)人意愿的時(shí)候，決策者和受決策二者之間的距離也就越來(lái)越大，這個(gè)時(shí)候決策的適宜性將出現(xiàn)問(wèn)題，所以應(yīng)該進(jìn)行一些適當(dāng)?shù)母淖?。公眾參與的本質(zhì)騎士就是讓公眾能夠通過(guò)一種正式的途徑和政府溝通，能夠讓現(xiàn)有的權(quán)利有著更多的渠道了解民意，并且將大部分人的利益反應(yīng)出來(lái)，變現(xiàn)在政策中。

二、公眾參與城市土地利用規(guī)劃的必要性

在黨的十七大報(bào)告中明確指出：制定和群眾利益相關(guān)的公共政策及法律法規(guī)原則上應(yīng)該聽取公眾的意見，這有利于推進(jìn)決策的科學(xué)化以及民主化，能夠增加決策的透明度以及公眾的參與度。那么，建立在公眾參與基礎(chǔ)之上的土地利用規(guī)劃，能夠正確的反映出規(guī)劃區(qū)域的整體客觀實(shí)際，并且能夠針對(duì)規(guī)劃區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)協(xié)調(diào)城市的發(fā)展要求，能夠?qū)Υ俗鞒龊侠淼挠玫夭季郑瑢?duì)于實(shí)現(xiàn)城市土地資源的合理優(yōu)化配置以及社會(huì)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的作用。

（一）公眾參與是科學(xué)合理分配土地資源的內(nèi)在要求

進(jìn)行土地利用規(guī)劃以及其他的決策過(guò)程都需要具備“有限理性”以及“權(quán)責(zé)不對(duì)等”的問(wèn)題出現(xiàn)，那么，對(duì)于公眾參與土地的利用規(guī)劃的審批以及編制和實(shí)施來(lái)說(shuō)，更加增加了其透明度，并且也減少了在進(jìn)行規(guī)劃的過(guò)程中因?yàn)闆Q策無(wú)能或者是決策失誤的狀況發(fā)生，對(duì)于避免政府出現(xiàn)“有限理性”的問(wèn)題以及能夠合理的分配城市土地資源，這是一種非常有效的途徑。進(jìn)行科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃非常有利于提升城市生產(chǎn)力，更加有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也有利于改善整個(gè)區(qū)域環(huán)境的質(zhì)量，對(duì)于區(qū)域環(huán)境的承載力來(lái)說(shuō)也是有所增強(qiáng)的。在進(jìn)行土地利用規(guī)劃中的公共參與能夠使得社會(huì)中的各個(gè)利益主體都能夠積極地參與到其中來(lái)，能夠更加有利于促進(jìn)整個(gè)的規(guī)劃過(guò)程能夠進(jìn)行深入的調(diào)查，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)一些關(guān)鍵的選項(xiàng)選址等問(wèn)題做到合理布局，對(duì)于土地的利用方式也能夠做到最優(yōu)化的配置。進(jìn)行公眾參與，能夠從不同層次的參與人員以及規(guī)劃專家之間進(jìn)行雙向或者是多向的交流，更加能夠讓土地利用規(guī)劃得到合理以及完善的規(guī)劃，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的最佳配置。

（二）公眾參與是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)“以人為本”的思想要求

進(jìn)行土地利用及規(guī)劃的時(shí)候應(yīng)該始終貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，應(yīng)該樹立起以人為本的理念，應(yīng)該充分體現(xiàn)出對(duì)公眾的利益以及權(quán)益的保障，也就是我們所說(shuō)的土地利用規(guī)劃必須堅(jiān)持“以人為本”的思想作為指導(dǎo)，要能夠體現(xiàn)出人文化以及人性化，充分體現(xiàn)出人的參與程度。

（三）公眾參與是增加規(guī)劃科學(xué)性和可操作性的有效途徑

土地利用規(guī)劃的制定和實(shí)施涉及技術(shù)、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，同時(shí)又需要多部門、多主體的認(rèn)可和協(xié)作。單就規(guī)劃技術(shù)而言，就涵蓋了規(guī)劃理論、工程技術(shù)、空間美學(xué)等內(nèi)容。借助公眾參與土地利用規(guī)劃，引入多學(xué)科專家、多層次、多部門人士參與規(guī)劃，為規(guī)劃獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，查漏補(bǔ)缺，集思廣益，避免規(guī)劃脫離實(shí)際而造成的判斷錯(cuò)誤，使規(guī)劃成果更為科學(xué)合理。

三、小結(jié)

在構(gòu)建和諧社會(huì)行動(dòng)綱領(lǐng)的指引下，未來(lái)幾年中我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)將會(huì)更加強(qiáng)調(diào)以人為本的原則，把最廣大人民的根本利益放在第一位成為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。公眾參與制度建設(shè)是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要手段，也是落實(shí)以人為本思想的重要途徑，公眾參與城市濱水區(qū)土地利用規(guī)劃必將成為社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。近年來(lái)，建立有效的公眾參與制度正逐步引起決策者和規(guī)劃者的重視，而關(guān)于制度的建立方法和實(shí)施措施還處于研究的起步階段，這也將成為土地利用規(guī)劃理論重要的研究領(lǐng)域之一。

參考文獻(xiàn)：

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第8篇：土地資源優(yōu)化配置的概念范文

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；系統(tǒng)；城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)

Abstract: Research goal: The paper embarks from the city and countryside coordinated development angle, based on systematic theory method, constructs the city and countryside land utilization structure system, to take the reference for the similar research. Methods of documentation, theoretical study were employed. The paper has limited the city and countryside land utilization concept and the characteristics, has been clear about between the system interior various subsystems intrinsic connection as well as mutually affects. Indicating that the city and countryside land utilization system is a complex system, including the city land utilization system, the town land utilization system and countryside land utilization system three subsystems.

Key words: the coordinative development of urban and rural; systematic theory; the system of the of land use of urban and rural

中圖分類號(hào)：U412.1+4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1 問(wèn)題的提出

1.1 土地利用結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求

（1） 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是針對(duì)我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提出的，其含義為：城鎮(zhèn)與其所在區(qū)域具有地域上的開放性和邊界的模糊性。城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、市場(chǎng)、技術(shù)、資金等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要素，必然要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系以及自然地理?xiàng)l件，突破城區(qū)的行政界限，形成城鄉(xiāng)協(xié)同區(qū)域，雙向互補(bǔ)。

因此，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，它是生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平時(shí)，城市和鄉(xiāng)村成為一個(gè)相互依存、相互促進(jìn)的統(tǒng)一體，充分發(fā)揮城市和鄉(xiāng)村各自的優(yōu)勢(shì)和作用，即鄉(xiāng)村要確保農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供資源和市場(chǎng)，城鄉(xiāng)的勞動(dòng)力、技術(shù)、資金、資源等生產(chǎn)要素在一定范圍內(nèi)進(jìn)行合理交流和組合；在空間上互為環(huán)境，生態(tài)協(xié)調(diào)、環(huán)境幽雅，人們享有充分的自由，形成一種城市和鄉(xiāng)村穩(wěn)定持久的結(jié)合，城鄉(xiāng)交融發(fā)展，使城鄉(xiāng)系統(tǒng)的整體功能日益提高。

（2） 土地利用結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展包括城鄉(xiāng)社會(huì)融合、經(jīng)濟(jì)融合、生態(tài)環(huán)境融合、人口融合、文化融合以及空間融合等六個(gè)方面內(nèi)容。其中城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、社會(huì)融合、生態(tài)融合是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標(biāo)，城鄉(xiāng)人口融合、文化融合、空間融合是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的最終結(jié)果，城鄉(xiāng)空間融合就意味著城鄉(xiāng)土地利用空間結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的直觀印象。

資源結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，尤其是土地資源的優(yōu)化配置，對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展有重要意義。鄉(xiāng)村和城市用地的有機(jī)結(jié)合才是根本調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境的方法，城鄉(xiāng)空間融合是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)展理論的重要組成部分，是現(xiàn)代綜合生態(tài)觀的物質(zhì)題寫，它結(jié)合了城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)點(diǎn)，是城鄉(xiāng)全方面融合的物質(zhì)載體，因此，對(duì)城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)的研究非常有意義。

1.2 土地利用結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展是新農(nóng)村建設(shè)的最終結(jié)果

黨的十六屆五中全會(huì)中提出的“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，涵概了“三農(nóng)問(wèn)題”的方方面面，昭示了在一個(gè)發(fā)展中大國(guó)破解“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑選擇?！吧鐣?huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的要求是“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”，實(shí)質(zhì)是以生產(chǎn)發(fā)展替代經(jīng)濟(jì)發(fā)展；以生活富裕替代生活殷實(shí)；以村容整潔替代社會(huì)和諧；以鄉(xiāng)風(fēng)文明替代文化繁榮；以管理民主替代民主健全。具體一點(diǎn)，新農(nóng)村的新表現(xiàn)在：發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、建設(shè)新社區(qū)、培育新農(nóng)民、樹立新風(fēng)尚、建立新體制?？梢哉f(shuō)，這都是從統(tǒng)籌建設(shè)物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)文明和政治文明角度，對(duì)建設(shè)和諧新農(nóng)村的高度概括。

2004年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中指出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！痹诋?dāng)前新農(nóng)村建設(shè)積極推進(jìn)的大趨勢(shì)下，各地都在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的旗幟下，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行土地整理，如何在既保證農(nóng)村土地集約、節(jié)約利用，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)，又為城市擴(kuò)張?zhí)峁┩恋乇Ｕ?，作好農(nóng)村建設(shè)用地以及農(nóng)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤的工作更顯得尤為重要，農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鎮(zhèn)、城市土地利用結(jié)構(gòu)變化相協(xié)調(diào)是新農(nóng)村建設(shè)的必然要求和最終結(jié)果。

2 城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)的構(gòu)建

2.1 城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)的界定

系統(tǒng)研究是當(dāng)今科學(xué)研究的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)，也是認(rèn)識(shí)和解決復(fù)雜問(wèn)題的根本途徑，特別是復(fù)雜系統(tǒng)理論研究和方法的不斷發(fā)展，為人們認(rèn)識(shí)與研究解決諸如，社會(huì)、地理環(huán)境等復(fù)雜系統(tǒng)問(wèn)題提供了科學(xué)工具。如果把城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化用相對(duì)靜態(tài)的因素來(lái)描述的話，這個(gè)因素則首選土地資源，經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的實(shí)質(zhì)是土地利用結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化。土地資源作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是一個(gè)開放的系統(tǒng)，城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村從時(shí)間和空間兩個(gè)方面把土地按不同職能劃分開來(lái)，又從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)三個(gè)方面把三者緊密的聯(lián)系在一起，構(gòu)成了城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)。

本文界定的城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)是指在城市空間范圍（包括與城市作用緊密的城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域）內(nèi)，土地資源經(jīng)過(guò)一定時(shí)間在城市及其影響范圍內(nèi)有規(guī)律地配置而成的，土地資源應(yīng)不斷向最適宜的、最優(yōu)的利用方式轉(zhuǎn)變，促使各個(gè)子系統(tǒng)土地利用變化，最終形成的具有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)和功能的有機(jī)整體。其中城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)包括三個(gè)子系統(tǒng)：城市土地利用系統(tǒng)、城鎮(zhèn)土地利用系統(tǒng)和農(nóng)村土地利用系統(tǒng)，城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。

2.2 城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的特征

（1）協(xié)同性。從協(xié)同學(xué)的角度出發(fā)，城鄉(xiāng)土地利用的變化是由三個(gè)子系統(tǒng)共同變化決定的，城市、城鎮(zhèn)在城市化進(jìn)程中，不斷向農(nóng)村擴(kuò)張，使農(nóng)村土地減少，農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，城市、城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)同步變化，具有協(xié)同性的特征，因此，其子系統(tǒng)間必須協(xié)調(diào)發(fā)展，即只有城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展才能達(dá)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標(biāo)。

（2） 可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性是土地利用的特點(diǎn)之一，也是城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)的本質(zhì)特征，可持續(xù)發(fā)展是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，土地利用功能具有不可變更性，改變土地利用用途具有很大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)對(duì)土地加以利用。

（3）時(shí)空不同步性。城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)具有時(shí)空不對(duì)應(yīng)性，城市、城鎮(zhèn)在擴(kuò)張過(guò)程中需要占用農(nóng)村土地，土地在系統(tǒng)內(nèi)部的變化在時(shí)間上是一致的，但在空間上具有逐漸變化的特點(diǎn)，農(nóng)村土地通過(guò)征用變成城市土地，但城市土地空間結(jié)構(gòu)并不會(huì)馬上發(fā)生改變，這與項(xiàng)目的進(jìn)程有關(guān)，是城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)不同于其他系統(tǒng)的特點(diǎn)。

（4）不可變更性或穩(wěn)定性。是指城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，城市、城鎮(zhèn)建設(shè)用地向農(nóng)用地轉(zhuǎn)變的不可能性。一般來(lái)說(shuō)，只要規(guī)劃允許，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地較為容易，但建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地就較為困難。因此，農(nóng)村土地利用系統(tǒng)和城市、城鎮(zhèn)土地利用系統(tǒng)是具有相對(duì)穩(wěn)定性的。

（5）可調(diào)控性即政策性。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)的發(fā)展，土地正逐漸作為宏觀調(diào)控對(duì)象，政策對(duì)土地利用的影響正逐漸加大。從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，宏觀調(diào)控政策的落實(shí)對(duì)城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)系統(tǒng)間土地在各系統(tǒng)間流動(dòng)的速度、數(shù)量等有很大影響，同時(shí)影響著系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化。因此，由于土地參與宏觀調(diào)控，城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)系統(tǒng)實(shí)則是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)自組織的過(guò)程，政府可以通過(guò)政策——選擇不同的發(fā)展模式對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，它既可能促進(jìn)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也可能延續(xù)或者破壞系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

從系統(tǒng)學(xué)角度研究城鄉(xiāng)土地利用關(guān)系，并將城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)分為三個(gè)層次進(jìn)行分析，在分析其內(nèi)部具體關(guān)系時(shí)具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，需要進(jìn)行多方面的深入研究，本文僅從概念上對(duì)城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)進(jìn)行了界定與評(píng)述，并分析了城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)的獨(dú)特特征，對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)研究有以下重要意義：1）有助于決策者從全局考慮土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置，使城鄉(xiāng)系統(tǒng)中個(gè)子系統(tǒng)達(dá)到最優(yōu)結(jié)構(gòu)并發(fā)揮最佳功能；2）對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展研究具有重要參照意義。

參考文獻(xiàn)

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第9篇：土地資源優(yōu)化配置的概念范文

關(guān)鍵詞：土地政策;宏觀經(jīng)濟(jì);指標(biāo)體系A(chǔ)bstract: The concept of this paper is from the land policy to regulate and control the function of the land policy in macroeconomic regulation is defined, then discusses the four basic theories of the land policy in the macroeconomic regulation and control, and finally puts forward several key in effective demand, China's current land policy to participate in macroeconomic regulation and control should be emphasized in the land to strengthen the basic role of the land reserve system in the regulation of government control and to correctly define the role.

Keywords: Land policy; macro economy; index system

中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

一、國(guó)家運(yùn)用土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的概念理解

土地政策作為調(diào)控的一種工具，構(gòu)成了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控系統(tǒng)的一個(gè)要素，所謂調(diào)控是指兩方面的含義，一方面土地政策具有的調(diào)節(jié)功能。這是因?yàn)閱渭円揽渴袌?chǎng)配置，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失敗，市場(chǎng)失敗的原因包括壟斷、外部性、公共產(chǎn)品和信息不對(duì)稱等[1]。在這種情況下，政府利用土地政策進(jìn)行調(diào)節(jié)使之與市場(chǎng)配置相機(jī)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)土地總供給與總需求之間的總量平衡以及各類用地結(jié)構(gòu)之間的平衡。另一方面，土地政策具有的控制功能。土地資源是稀缺的，即土地供不應(yīng)求，在此種情形下土地所有者就會(huì)形成壟斷[2]，因此，國(guó)家必須對(duì)土地進(jìn)行調(diào)控管理，以便合理配置各個(gè)部門的土地資源。

目前，明確提出土地政策作為宏觀調(diào)控體系中的一個(gè)工具是首次，首先，土地作為國(guó)家重要的、不可再生的資源，土地的供應(yīng)與需求對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有顯著影響，成為能夠參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的基礎(chǔ)，另外，我國(guó)土地實(shí)行公有制，這在客觀上使國(guó)家具備了調(diào)控的能力。

二、土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的理論分析

土地政策作為政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，是建立在一個(gè)理論框架或分析框架之內(nèi)的：

生產(chǎn)要素理論

根據(jù)生產(chǎn)要素理論，對(duì)土地要素加以調(diào)節(jié)與控制，不僅會(huì)調(diào)節(jié)土地資源在各部門的分配與利用，并且會(huì)對(duì)生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生重要影響作用[3]，而通過(guò)土地政策就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)這一基本生產(chǎn)要素的供給與需求的調(diào)控，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各個(gè)方面，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的參與。

地租理論

土地政策是土地收益分配的調(diào)節(jié)器，實(shí)質(zhì)上通過(guò)地租理論來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)榈刈饫碚摰暮诵氖菍?duì)土地與其他要素的收益分配及土地收益在不同主體之間的重新配置[3]，可以說(shuō)，地租的作用，就在于保證平均利潤(rùn)率規(guī)律對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)[4]，地租的合理分配也是有效調(diào)節(jié)資本在不同級(jí)差土地以及部門和產(chǎn)業(yè)之間的合理流動(dòng)。但是由于市場(chǎng)機(jī)制的作用，常常會(huì)出現(xiàn)土地所有者拿的多了，用地者得不到平均利潤(rùn)，影響土地使用者的競(jìng)爭(zhēng)力和積極性；或者是土地所有者拿少了，用地者有超額利潤(rùn)，就可能盲目投資、盲目擴(kuò)張，這兩種情況都是市場(chǎng)機(jī)制沒有完全按照平均利潤(rùn)率規(guī)律調(diào)節(jié)的。所以，必須通過(guò)土地政策的宏觀調(diào)控來(lái)協(xié)調(diào)土地收益在國(guó)家、土地所有者和土地使用者之間合理分配。

3.公共利益理論

在一定意義上說(shuō)，土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是國(guó)家政府向社會(huì)提供的一種特殊公共產(chǎn)品，盡管市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可使成本最小化與效益最大化，但市場(chǎng)機(jī)制存在的缺陷導(dǎo)致市場(chǎng)失靈[1]，土地市場(chǎng)的失靈主要表現(xiàn)在：一是土地的稀缺性，土地產(chǎn)權(quán)擁有者很容易壟斷；二是土地利用造成的外部性；三是土地關(guān)系到糧食安全以及住房保障等公共產(chǎn)品。為了克服和糾正市場(chǎng)失敗，需要政府進(jìn)行調(diào)控，而土地政策作為一種宏觀調(diào)控手段，能夠提高資源配置效率，增加社會(huì)福利。

丁伯根法則與蒙代爾法則

根據(jù)丁伯根法則，在政策手段選擇時(shí)，應(yīng)做到政策工具變量數(shù)必須不少于政策目標(biāo)的變量數(shù)。土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，那么土地政策就是國(guó)家宏觀調(diào)控政策中的組成部分，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，就需要有相應(yīng)的土地政策工具。同時(shí)蒙代爾也指出，在政策工具對(duì)政策目標(biāo)的影響實(shí)現(xiàn)中，只要了解政策工具對(duì)政策目標(biāo)的相對(duì)效應(yīng)就可以[3]，這樣把每一種政策工具都用于其影響力最大的政策目標(biāo)，同樣可以用N個(gè)政策工具實(shí)現(xiàn)N個(gè)政策目標(biāo)。這就是所謂的蒙代爾法則。所以，不論是丁伯根法則還是蒙代爾法則，都說(shuō)明要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)數(shù)量的政策目標(biāo)都需要有足夠的政策工具。

三、做好土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的幾個(gè)重點(diǎn)

1.改變以需求為導(dǎo)向的供地方式為供給引導(dǎo)需求，同時(shí)要重視土地的有效需求。

控制固定資產(chǎn)投資的過(guò)快增長(zhǎng)已經(jīng)成為當(dāng)前宏觀調(diào)控的重點(diǎn)。我國(guó)土地資源配置一直以被動(dòng)式供地，雖然促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是在管理中也造成了土地利用的粗放，土地市場(chǎng)秩序紊亂、土地利用效益的低下等等，政府應(yīng)該更加注重從市場(chǎng)供應(yīng)方式和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，加強(qiáng)對(duì)土地供應(yīng)的宏觀管理，一方面，政府可以通過(guò)調(diào)節(jié)土地供應(yīng)總量、安排不同的土地用途來(lái)抑制或鼓勵(lì)市場(chǎng)需求[5]，有效地引導(dǎo)投資、消費(fèi)的方向和強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控的目標(biāo)。另一方面，通過(guò)適當(dāng)?shù)乜刂仆恋毓?yīng)總量、盤活閑置土地、集約節(jié)約利用土地等手段調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)開發(fā)的結(jié)構(gòu)和房?jī)r(jià)。

2.加強(qiáng)土地儲(chǔ)備制度在調(diào)控中的基礎(chǔ)性作用

政府通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備的實(shí)物土地，可以及時(shí)對(duì)市場(chǎng)做出反應(yīng)，這樣土地儲(chǔ)備制度在調(diào)控中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。目前，由于國(guó)有土地缺乏明確的產(chǎn)權(quán)代表，造成增量土地出讓主體的混亂。同時(shí)，存量劃撥土地使用者可以通過(guò)補(bǔ)辦出讓手續(xù)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)以及土地隱形交易市場(chǎng)的存在，使得眾多劃撥土地使用者或其主管部門，也成為土地的供應(yīng)者，等等這些造成了土地供給總量失控。所以，以儲(chǔ)備的手段，實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，優(yōu)化配置土地資源，是土地儲(chǔ)備的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。但是，筆者認(rèn)為目前我國(guó)土地儲(chǔ)備制度存在以下幾個(gè)問(wèn)題亟待研究和解決：

①缺乏法律支撐。雖然我國(guó)各地已開展土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作，但全國(guó)尚未制定和頒布專門的法律法規(guī)。因此，必須盡快制定和頒布全國(guó)性的土地收購(gòu)儲(chǔ)備專門法律，明確城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的功能定位問(wèn)題，將土地收購(gòu)儲(chǔ)備全面納入法治軌道，保證政府依法行政。

②融資問(wèn)題。土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程實(shí)質(zhì)是資金循環(huán)的過(guò)程，如果沒有巨額資金的支持，土地收購(gòu)儲(chǔ)備就難以有效運(yùn)作。目前，我國(guó)解決資金制約的辦法主要是通過(guò)土地抵押從銀行獲得貸款支持，這不僅不能滿足需要，還有可能帶來(lái)銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)，所以開辟新的融資渠道是必然選擇。

③土地儲(chǔ)備中心的性質(zhì)應(yīng)盡快明確。性質(zhì)不同，決策方式肯定不同。如果屬于盈利性質(zhì)，就必然追求利益最大化，收儲(chǔ)哪些土地、儲(chǔ)備多長(zhǎng)時(shí)間、開發(fā)成何種用途以及開發(fā)程度、上市方式(是招標(biāo)還是拍賣)等就全由預(yù)期帶來(lái)的利益決定；如果屬于非盈利性質(zhì)、注重社會(huì)性，就要視政府的目標(biāo)而行。

④土地收儲(chǔ)的費(fèi)用支付問(wèn)題?，F(xiàn)在都將其稱為收購(gòu)價(jià)格，事實(shí)上城市土地屬于國(guó)家所有，所有用地行為都屬于租賃，用地者使用土地即使有所付出也屬于租金性質(zhì)，因此收回用地者使用的土地肯定就不屬于購(gòu)買，自然不存在購(gòu)買價(jià)格；收購(gòu)價(jià)格在農(nóng)地征用環(huán)節(jié)倒是存在的，但也存在農(nóng)地農(nóng)用價(jià)格和農(nóng)地非農(nóng)用價(jià)格的問(wèn)題。同時(shí)，價(jià)格與權(quán)屬之間的關(guān)系十分密切，用地者擁有的權(quán)力大小決定著收儲(chǔ)土地所付出的資金的多少。

⑤各級(jí)政府的收益分享及其實(shí)現(xiàn)形式。城市土地屬于國(guó)家所有已無(wú)爭(zhēng)議，而且也有明確的法律依據(jù)，但誰(shuí)能代表國(guó)家擁有是存在爭(zhēng)議的，相應(yīng)地，土地收益歸誰(shuí)享有也不明確，但像目前各地操作的那樣完全歸城市享有肯定不行。到底如何分享，采取何種形式，是稅、是費(fèi)還是租，應(yīng)盡快明確并加以統(tǒng)一。3.正確界定政府在土地政策參與宏觀調(diào)控中的角色。

土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主體一般來(lái)說(shuō)是政府，但是政府究竟擔(dān)當(dāng)什么樣的角色，就要看政府采取什么樣的土地政策參與宏觀調(diào)控。目前，參與宏觀調(diào)控的政策主要有土地供應(yīng)政策、地價(jià)政策和土地稅收政策。在土地供應(yīng)政策中，政府是一級(jí)土地市場(chǎng)的供應(yīng)者，政府要做好的是，以中央政府為主的國(guó)家各級(jí)政府通過(guò)對(duì)全國(guó)或本轄區(qū)內(nèi)的土地資源的供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)的干預(yù)，對(duì)一定范圍內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)的總體運(yùn)行進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。在這里政府代表的是國(guó)家來(lái)供應(yīng)土地，是作為管理者的身份對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。

其次是地價(jià)政策，政府通過(guò)對(duì)土地市場(chǎng)的價(jià)格水平進(jìn)行管制和引導(dǎo)，影響土地的需求，達(dá)到實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的。在該政策中政府依然充當(dāng)是管理者的身份代表國(guó)家行使管理，政府根據(jù)土地市場(chǎng)中的價(jià)格信號(hào)適時(shí)地做出調(diào)控判斷，或者對(duì)土地政策的執(zhí)行與落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前的低地價(jià)政策不但表現(xiàn)在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，就是市場(chǎng)配置較為充分的經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)格也由于政府的干預(yù)而大多偏低。

另一個(gè)就是土地稅收政策。這是為了進(jìn)一步發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控效果，而在土地制度方面進(jìn)一步完善的措施之一。在土地稅收政策中，政府是政策制定者，也是政策執(zhí)行的監(jiān)督者。在以上調(diào)控經(jīng)濟(jì)的土地政策中，政府擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧灰粯?，?duì)經(jīng)濟(jì)的影響作用將是不一樣的，所以要正確界定政府角色，遏制地方上隨意的管理，增強(qiáng)政府的服務(wù)和監(jiān)督功能，同時(shí)政府的角色應(yīng)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，達(dá)到使土地資源得到合理配置。

4.對(duì)土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

運(yùn)用土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的效果究竟如何，要建立一套科學(xué)的指標(biāo)體系，使運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的效果實(shí)現(xiàn)從定性到定量的評(píng)價(jià)。選取科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)包括宏觀和微觀兩個(gè)層面，宏觀層面包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總量、結(jié)構(gòu)比例、增長(zhǎng)速度等大的指標(biāo)。微觀層面包括如土地年度供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)比例，主要是建設(shè)用地和耕地的比例。在選取以上兩個(gè)層面的指標(biāo)后，針對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，分別進(jìn)行分析研究，建立數(shù)學(xué)模型定量化分析不同條件下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與土地供應(yīng)及投資強(qiáng)度之間的關(guān)系曲線，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合不同區(qū)域的特點(diǎn)，運(yùn)用數(shù)學(xué)方法計(jì)算出未來(lái)時(shí)間段內(nèi)科學(xué)的土地投放指標(biāo)，另外必須強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，運(yùn)用數(shù)學(xué)方法進(jìn)行分析時(shí)，不能完全建立在土地供應(yīng)的絕對(duì)平衡的條件之下，這里必須考慮我國(guó)不同地區(qū)的特點(diǎn)、土地的基本國(guó)情、土地自然供給的剛性、土地用途管制以及土地利用由粗放到集約的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)等等因素進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)。

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