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第1篇：國(guó)土空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)范文

1海洋空間規(guī)劃體系的基本認(rèn)知

隨著人類(lèi)用?；顒?dòng)的增多,對(duì)海洋空間的需求不斷增長(zhǎng),人們逐漸認(rèn)識(shí)到“時(shí)間”和“空間”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度較高的歐洲,逐漸建立并開(kāi)始運(yùn)用了海洋空間規(guī)劃[2]。1.1海洋空間規(guī)劃。從科學(xué)術(shù)語(yǔ)定義看,海洋空間規(guī)劃是以動(dòng)態(tài)演化著的海洋空間為基礎(chǔ),以探討海域的特征和規(guī)律為依托,協(xié)調(diào)人與海洋空間之間的關(guān)系,對(duì)海洋空間的演化提出各種層次的策略,并付諸實(shí)施和進(jìn)行管理的過(guò)程性活動(dòng)[3]。該定義強(qiáng)調(diào)策略性,即要達(dá)到的目標(biāo)和愿景;強(qiáng)調(diào)過(guò)程性,即通過(guò)規(guī)劃手段變成空間現(xiàn)實(shí);強(qiáng)調(diào)尺度性,即從大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間,本質(zhì)上都是一體的,均屬于人與海洋相互作用的不同尺度部分。從規(guī)劃管理定義看,借鑒歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃、歐洲空間規(guī)劃制度概要、歐洲區(qū)域間計(jì)劃對(duì)“空間規(guī)劃”界定[4],可認(rèn)為:海洋空間規(guī)劃是國(guó)家或地區(qū)為平衡海洋環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,對(duì)海洋空間保護(hù)和利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和合理布局的管理決策,是海洋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等政策的地理表達(dá);尋求從海洋空間上合理組織人類(lèi)用海活動(dòng),尋求可持續(xù)發(fā)展下平衡的區(qū)域發(fā)展和健康的海洋環(huán)境。海洋空間規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)海洋可持續(xù)發(fā)展的觀念,用長(zhǎng)遠(yuǎn)和廣闊的視野來(lái)看待海洋空間的開(kāi)發(fā)和保護(hù);強(qiáng)調(diào)海洋綜合管理的觀念,綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)環(huán)境需求;強(qiáng)調(diào)海域或區(qū)域海洋的觀念,承認(rèn)海域差別和區(qū)域海洋發(fā)展的不平衡,采用相應(yīng)的措施、政策共同發(fā)展,[5]。海洋空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)海洋空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府海洋管制進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排[6]。1.2海洋空間規(guī)劃體系。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中“體系”的釋義,是指若干有關(guān)事物或某些意識(shí)互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。作為科學(xué)術(shù)語(yǔ)來(lái)講,“體系”泛指一定范圍內(nèi)或同類(lèi)的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。海洋空間規(guī)劃體系是各類(lèi)海洋空間規(guī)劃組成,共同引導(dǎo)、預(yù)判、協(xié)調(diào)并完成人海關(guān)系相互作用及海域演化過(guò)程,具有邏輯一體性和秩序性的綜合公共管理體系[7],是立足于海洋空間,探索人海關(guān)系作用模式,在其基礎(chǔ)上對(duì)海洋空間的演化提出策略并付諸過(guò)程,同時(shí)形成一個(gè)完整的策略和調(diào)控體系。海洋空間規(guī)劃體系不是各海洋空間規(guī)劃的簡(jiǎn)單加和,而是按照某種結(jié)構(gòu)相互組織、整合,形成層次關(guān)系并呈現(xiàn)出特定的秩序,是一系列對(duì)海洋空間的作用關(guān)系總和。這種內(nèi)在結(jié)構(gòu)化作用關(guān)系是多種多樣的,有的可能是橫向的銜接關(guān)系,有的則是縱向的對(duì)接關(guān)系。海洋空間規(guī)劃體系內(nèi)部各要素、各層次、各分系統(tǒng)之間協(xié)同配合,具有整體性、相關(guān)性、秩序性和持續(xù)性等特點(diǎn)[8]。從制度角度看,海洋空間規(guī)劃體系是由各類(lèi)海洋空間規(guī)劃組成的,具有一定邏輯組織關(guān)系的管理制度集合,是海洋空間發(fā)展與資源環(huán)境管制的基礎(chǔ)性機(jī)制集合,其本質(zhì)上也是一種制度[3]。

2海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的時(shí)代背景

一種規(guī)劃體系的框架模式可能是歷史總結(jié)和歸納的文明產(chǎn)物,也存在對(duì)未來(lái)發(fā)展?fàn)顟B(tài)和時(shí)空發(fā)展要求的理性假設(shè)。構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系,需要認(rèn)知和探索海洋空間規(guī)劃體系存在的時(shí)展要求,主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。2.1落實(shí)海洋生態(tài)文明建設(shè)的要求。中央生態(tài)文明體制改革總體方案提出,空間規(guī)劃體系是我國(guó)8大生態(tài)文明制度之一,是我國(guó)規(guī)劃改革的主要任務(wù)。海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案(2015—2020年)首要任務(wù)是“強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和約束作用,嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃,合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g”。海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是落實(shí)和推進(jìn)“五位一體”生態(tài)文明建設(shè)及海洋生態(tài)文明建設(shè)的直接要求和實(shí)施載體,統(tǒng)籌各類(lèi)海洋空間性規(guī)劃,全方位、全海域、全過(guò)程協(xié)調(diào)海陸資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)環(huán)境保護(hù),是深化海洋資源科學(xué)配置與管理、嚴(yán)格海洋環(huán)境監(jiān)管與污染防治的根本要求,是我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2.2實(shí)現(xiàn)海洋空間科學(xué)開(kāi)發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)。海洋空間規(guī)劃是各類(lèi)用?；顒?dòng)審批與監(jiān)督管理的基本依據(jù)和重要工具。海洋空間規(guī)劃體系樹(shù)立“敬畏海洋、保護(hù)海洋”的生態(tài)文明理念,構(gòu)建以海洋空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容導(dǎo)向,實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的規(guī)劃管理體制。理順我國(guó)現(xiàn)有多類(lèi)海洋空間規(guī)劃及同一類(lèi)海洋空間規(guī)劃的多級(jí)規(guī)劃,避免規(guī)劃內(nèi)容沖突,分級(jí)落實(shí)各級(jí)規(guī)劃在海洋空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)中的內(nèi)容要求,發(fā)揮海洋空間規(guī)劃對(duì)海洋科學(xué)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的基礎(chǔ)性作用,糾正現(xiàn)有海洋規(guī)劃側(cè)重圍填海盲目擴(kuò)張和海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不合理需求,約束和引導(dǎo)海洋空間及海洋資源開(kāi)發(fā)向科學(xué)適度有序利用目標(biāo)發(fā)展,保障各類(lèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g。2.3推動(dòng)海洋空間利用協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措。海洋空間規(guī)劃承認(rèn)海域差別或區(qū)域海洋的不平衡,是國(guó)家海洋空間發(fā)展的基本指南和全域可持續(xù)發(fā)展的“藍(lán)圖”。海洋空間規(guī)劃體系樹(shù)立“集聚開(kāi)發(fā)、空間均衡”的發(fā)展理念,通過(guò)大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間的層層海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)引導(dǎo)和約束,糾正過(guò)去和當(dāng)前忽視海洋資源環(huán)境影響的做法,將海洋環(huán)境容量和海洋資源承載能力作為決策的依據(jù)和規(guī)劃編制的前提條件,以不同海域或區(qū)域海洋資源環(huán)境承載能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ψ鳛楹Ｑ罂臻g發(fā)展的“指揮棒”,用長(zhǎng)遠(yuǎn)和廣闊的視野來(lái)誘導(dǎo)和倒逼各地海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化和轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)人海和諧,促進(jìn)形成全國(guó)海洋資源開(kāi)發(fā)和海洋生態(tài)安全新格局。2.4提升海洋空間治理能力的途徑。海洋空間規(guī)劃是海洋空間治理與決策的重要手段。海洋空間規(guī)劃體系樹(shù)立“簡(jiǎn)政增效”的執(zhí)政理念,實(shí)施海洋空間規(guī)劃事權(quán)的邊界劃分與再分配,構(gòu)建明確的海洋空間規(guī)劃邏輯體系,包括各海洋空間規(guī)劃的地位和作用,避免規(guī)劃內(nèi)容重疊、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明確各級(jí)海洋空間管理事權(quán),理順海洋空間規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)管體制,實(shí)行海洋空間規(guī)劃“一張圖”審批、統(tǒng)一審批依據(jù),簡(jiǎn)化行政審批、完善工作程序和方法,從而提升國(guó)家海洋空間治理能力和效率。

3海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的著力點(diǎn)

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性和指導(dǎo)性。海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)包括3個(gè)基本要素,即長(zhǎng)期或中期的海洋空間戰(zhàn)略、不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調(diào)方法、處理海洋空間利用問(wèn)題的海洋治理過(guò)程。其構(gòu)建應(yīng)滿足海洋空間治理的需求導(dǎo)向,體現(xiàn)國(guó)家海洋生態(tài)文明意志和國(guó)家海洋空間治理現(xiàn)代化。3.1體現(xiàn)海洋生態(tài)文明意志。海洋空間規(guī)劃體系總體上要對(duì)國(guó)家海洋總體格局、重要的海洋資源及空間發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行調(diào)控。根據(jù)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)“健全以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向的宏觀調(diào)控體系,健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制,推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)格局”的要求,海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)體現(xiàn)“海洋資源節(jié)約利用、海洋水產(chǎn)品保障、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的海洋生態(tài)文明意識(shí)導(dǎo)向,推進(jìn)海洋主體功能區(qū)建設(shè),突出強(qiáng)調(diào)“海洋空間用途管制”和“海洋生態(tài)紅線管控”的治理手段,推進(jìn)實(shí)施圍填海總量和自然岸線保有率的用?？偭靠刂浦贫?實(shí)施定性(性質(zhì))、定用(用途)、定量(規(guī)模)、定位(位置)、定序(時(shí)序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然條件的適宜性、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行性、海洋社會(huì)制度的可容性、海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和海洋空間布局合理性的5重約束條件的目標(biāo)效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占?！钡谋Ｗo(hù)意識(shí),合理安排各類(lèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間,明確海洋開(kāi)發(fā)和保護(hù)“兩個(gè)邊界”,實(shí)施海洋空間規(guī)劃全覆蓋,實(shí)現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。3.2體現(xiàn)海洋空間治理現(xiàn)代化。海洋空間治理現(xiàn)代化包括海洋空間治理組織系統(tǒng)的現(xiàn)代化和海洋空間治理方法方式的現(xiàn)代化,是法治海洋的重要組成部分。海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)成應(yīng)與海洋空間治理組織系統(tǒng)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系,依據(jù)現(xiàn)有海洋治理層級(jí)和國(guó)家空間規(guī)劃層級(jí)要求,實(shí)行三級(jí)行使權(quán)責(zé)的體制,體現(xiàn)“于事簡(jiǎn)便、于法周延”的原則,打破規(guī)劃編制和管理的不確定性和復(fù)雜性,形成海洋空間規(guī)劃控制序列。國(guó)家以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為主,制定重大發(fā)展戰(zhàn)略和空間約束指標(biāo),以戰(zhàn)略決策為主;省級(jí)以海洋功能區(qū)劃為主,較為明確、細(xì)致地分配和設(shè)定管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g以及海洋開(kāi)發(fā)和保護(hù)邊界,上落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略約束指標(biāo),下安排市縣微觀管控需求,承擔(dān)承上啟下和省級(jí)宏觀管理需求;市縣為執(zhí)行落實(shí)者,突出“多規(guī)合一”,以“細(xì)致化”和“可操作”為原則編制綜合海洋空間規(guī)劃,強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的綜合性和實(shí)施性,注重海洋公共資源的空間和時(shí)間安排,保障上級(jí)規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí),形成“國(guó)家、省、市縣三級(jí)規(guī)劃,國(guó)家、省二級(jí)監(jiān)督,市縣一級(jí)執(zhí)行”的框架組織。海洋空間治理方法方式實(shí)行“層層監(jiān)管、重心下沉、有據(jù)可依、各司其職、權(quán)責(zé)清晰”的現(xiàn)代化行政管理機(jī)制。

4海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的基本路徑

第2篇：國(guó)土空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)范文

實(shí)踐證明，地下空間的開(kāi)發(fā)利用，是人類(lèi)擺脫發(fā)展進(jìn)程中新的生存空間危機(jī)，解決城市空間飽和、用地不足、交通擁擠、環(huán)境污染、防災(zāi)抗毀等難題不可或缺的重要方式。

近年來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究提出，地下空間是一種寶貴的新型國(guó)土資源。積極開(kāi)發(fā)利用地下空間，已成為世界各國(guó)大城市的發(fā)展趨向，是拓展城市空間的重要途徑。與此同時(shí)，地下空間規(guī)劃，尤其是城市地下空間的規(guī)劃，也正在得到越來(lái)越普遍的重視。

未來(lái)，伴隨著城市地下空間的日益深層化、網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化，城市地下空間規(guī)劃將會(huì)更加注重安全性、信息化和可持續(xù)發(fā)展。相應(yīng)地，城市地下空間規(guī)劃的編制正在發(fā)生革命性的變化，而許多相關(guān)的新的分析方法及技術(shù)手段也越來(lái)越有效地被應(yīng)用于城市地下空間規(guī)劃。

毫無(wú)疑問(wèn)，無(wú)論是城市地下空間規(guī)劃理念的革新，還是城市地下空間規(guī)劃技術(shù)和方法的升級(jí)換代，都有助于城市地下空間規(guī)劃深挖地下空間的經(jīng)濟(jì)新潛力。

未來(lái)地下空間的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)地下空間規(guī)劃的新要求

當(dāng)今國(guó)內(nèi)外大城市都在對(duì)地下空間進(jìn)行有序、合理、經(jīng)濟(jì)、高效的開(kāi)發(fā)利用，城市地下空間正在愈來(lái)愈廣泛地被應(yīng)用于商業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、交通、物流、防空、防災(zāi)、環(huán)保、能源、生物、信息、居住、娛樂(lè)、體育、文化、科教實(shí)驗(yàn)等功能領(lǐng)域，并已取得一定成就，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

地下空間所能容納的功能，除了目前已經(jīng)開(kāi)發(fā)利用的功能以外，還可以容納許多城市功能及設(shè)施。地下空間規(guī)劃領(lǐng)域的權(quán)威綜合多國(guó)地下空間的發(fā)展趨勢(shì)，提出：地下空間未來(lái)發(fā)展有深層化、網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化三大特點(diǎn)。

之所以說(shuō)深層化發(fā)展是城市地下空間發(fā)展的重要趨勢(shì)，是因?yàn)榈叵驴臻g資源作為寶貴的不可再生資源，一旦開(kāi)發(fā)利用很難再進(jìn)行功能的重新調(diào)整，因而，對(duì)地下空間合理有效地豎向布局設(shè)計(jì)極為重要，尤其是在未來(lái)地下空間開(kāi)發(fā)設(shè)施種類(lèi)繁多的情況下，地下空間的開(kāi)發(fā)深度會(huì)不斷增加。深層化也是伴隨城市功能地下化過(guò)程中的網(wǎng)絡(luò)化功能及系統(tǒng)化功能發(fā)展演變而來(lái)的。

無(wú)論是市政功能的設(shè)施，還是交通功能的設(shè)施，相應(yīng)地，都有了其地下空間網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展。比如紐約在城市地下250米深處建設(shè)了城市給水管網(wǎng)以保證城市的供水。再如巴黎拉德芳斯（La Défense）的地下交通網(wǎng)絡(luò)，很好地實(shí)現(xiàn)了人在地上、車(chē)在地下的地下空間開(kāi)發(fā)理念，有效地緩解了城市交通的壓力。

城市地下空間系統(tǒng)化的發(fā)展也是顯而易見(jiàn)的。就拿城市地下空間的系統(tǒng)化體現(xiàn)得最為明顯的市政公用功能的方面來(lái)說(shuō)。作為城市生活必不可少的“生命設(shè)施”， ――市政設(shè)施，目前在城市中的分布區(qū)位主要在地面+15米的區(qū)間內(nèi)，與人群經(jīng)?；顒?dòng)的城市空間存在著豎向的交叉，從而會(huì)在景觀、環(huán)境上對(duì)生活造成一定的影響。將市政設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)化的地下發(fā)展，能夠減少這些設(shè)施對(duì)城市地表空間的占用，將這些設(shè)施地下化后所空閑出來(lái)的土地，能夠?yàn)榫用裆顮I(yíng)造更多的公共開(kāi)敞空間。

在城市地下空間系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化、深層化發(fā)展這樣的大背景，客觀上對(duì)城市地下空間規(guī)劃的要求變得更加嚴(yán)格，未來(lái)城市地下空間規(guī)劃將會(huì)更加注重安全性、信息化和可持續(xù)發(fā)展。

首先，在地下空間吸引著大量諸如商業(yè)、交通等公共活動(dòng)的同時(shí)，其安全及環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越被各方面所關(guān)注。地下空間具有相對(duì)封閉的特點(diǎn)，使得安全保障及應(yīng)急處理問(wèn)題變的更為困難復(fù)雜。當(dāng)大型城市地下綜合體，步行街等公共活動(dòng)聚集的內(nèi)部出現(xiàn)某種災(zāi)害時(shí)，對(duì)人員和財(cái)產(chǎn)的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地面設(shè)施。因此，城市地下空間的規(guī)劃未來(lái)必須更加注重安全性。

其次，現(xiàn)代信息化、數(shù)字化的技術(shù)，不斷地為地下空間的規(guī)劃提供更加有效的、更加科學(xué)的途徑。通過(guò)城市地下空間規(guī)劃的信息化更好地把握地下系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)和規(guī)律，對(duì)地下各種設(shè)施關(guān)系進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)最優(yōu)化，使城市地下空間成為有利于人類(lèi)活動(dòng)及可持續(xù)發(fā)展的新空間。

而隨著信息技術(shù)與計(jì)算機(jī)圖形輸入技術(shù)的不斷改進(jìn)和智能化，地下空間規(guī)劃過(guò)程中所需的地質(zhì)、現(xiàn)狀、條件等諸多數(shù)據(jù)將數(shù)字化，使其獲取變得更加容易、更加方便?？梢圆捎眠b感圖像直接作為背景進(jìn)行設(shè)計(jì)，而各種地下管線的資料由于數(shù)據(jù)庫(kù)的建立而更加方便的查詢。

還有，在國(guó)際國(guó)內(nèi)強(qiáng)調(diào)城市可持續(xù)性發(fā)展的條件之下，未來(lái)城市地下空間規(guī)劃也將注重與可持續(xù)性發(fā)展的協(xié)調(diào)。在規(guī)劃上，城市地下空間得以可持續(xù)發(fā)展，有賴于地下空間資源、社會(huì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生態(tài)環(huán)境等多因素不斷地進(jìn)行內(nèi)部的和外部的相互作用，并且達(dá)到一定的和諧統(tǒng)一。

所以，城市地下空間規(guī)劃上的可持續(xù)性發(fā)展將在經(jīng)濟(jì)性方面，體現(xiàn)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)價(jià)值效益；在環(huán)境性方面，反映地下空間對(duì)城市地面負(fù)面環(huán)境影響的控制和改善；在社會(huì)性方面，突出地下空間規(guī)劃過(guò)程中的城市管理能力和決策能力、以及地下空間規(guī)劃公眾參與。

因此，在綜合資源利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各方面，構(gòu)建地下空間規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)，并知道城市的建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)地下空間資源的適時(shí)、適度、有序開(kāi)發(fā)。

城市地下空間規(guī)劃編制的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前，城市地下空間規(guī)劃行業(yè)紛紛在地上地下協(xié)調(diào)、地下各專(zhuān)項(xiàng)系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)、前瞻性與實(shí)用性的統(tǒng)一、規(guī)劃實(shí)施措施、建立動(dòng)態(tài)規(guī)劃?rùn)C(jī)制等方面加強(qiáng)理論研究，規(guī)劃理論本身也正朝著綜合化、定量化、實(shí)用化及探究本質(zhì)等方向良性發(fā)展。

同濟(jì)大學(xué)地下建筑與工程系教授、城市地下空間研究會(huì)理事長(zhǎng)束昱就特別指出，順應(yīng)規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變與革新的持續(xù)加快，城市規(guī)劃包括城市地下空間規(guī)劃，就應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“目標(biāo)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑^(guò)程規(guī)劃”。

城市規(guī)劃領(lǐng)域――當(dāng)然包括城市地下空間規(guī)劃――一直存在一個(gè)誤區(qū)，即無(wú)論是城市隸屬的地方政府還是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，甚至包括規(guī)劃部門(mén)及規(guī)劃師，都一直把城市規(guī)劃的“未來(lái)空間架構(gòu)”作用放在第一位，在上報(bào)審批的城市規(guī)劃文本里，絕大部分的篇幅是理想藍(lán)圖的描繪，而對(duì)于如何使任務(wù)和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，或理想藍(lán)圖是否能實(shí)現(xiàn)，以及使之實(shí)現(xiàn)的行動(dòng)的順序與實(shí)行的過(guò)程，規(guī)劃的編制者們并不十分關(guān)心，規(guī)劃實(shí)施章節(jié)的編制草草了事，也不作為規(guī)劃審查的重點(diǎn)。

近些年，城市規(guī)劃“新概念”強(qiáng)調(diào)：規(guī)劃（Planning）作為一項(xiàng)普遍活動(dòng)是指編制一個(gè)有條理的行動(dòng)順序，使預(yù)定目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。即強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃一方面是指需要實(shí)現(xiàn)的某些任務(wù)，更重要的是指為實(shí)現(xiàn)任務(wù)而采取的實(shí)施順序與手段。因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展是一個(gè)由多因素影響的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，對(duì)城市的發(fā)展變化的認(rèn)識(shí)也不可能是一次完成的，因此，城市規(guī)劃也必須是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，而不是一次性的規(guī)劃方案的設(shè)計(jì)。

城市地下空間規(guī)劃從規(guī)劃屬性上與城市規(guī)劃一脈相承，傳統(tǒng)城市規(guī)劃觀念的誤區(qū)也應(yīng)在地下空間規(guī)劃中引起重視，同時(shí)，由于地下空間自有的隱蔽性、建設(shè)的不可逆等特點(diǎn)，決定了地下空間規(guī)劃的管理與實(shí)施較地面規(guī)劃更加復(fù)雜，更需要花費(fèi)時(shí)間與精力去研究分期實(shí)施的方法及配套政策，建立彈性與連續(xù)性的動(dòng)態(tài)規(guī)劃?rùn)C(jī)制。

相關(guān)學(xué)者呼吁應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到：地下空間規(guī)劃“不僅僅是藍(lán)圖，而是面向需求的公共政策體系”，“不僅僅是追求終極理想方案，而是一種過(guò)程”，只有這樣才能全面提高地下空間規(guī)劃的科學(xué)性與實(shí)用性，推動(dòng)地下空間管理機(jī)制的建立健全。

關(guān)于城市地下空間規(guī)劃編制方法的新進(jìn)展，束昱將其概括為基于更加重視規(guī)劃編制實(shí)施、基于控制與引導(dǎo)的平衡、基于城市的上下的和諧。

規(guī)劃編制乃是編制主體針對(duì)城市規(guī)劃過(guò)程中已經(jīng)發(fā)生、正在發(fā)生和將要發(fā)生的問(wèn)題，收集信息、判斷性質(zhì)、選擇方案、制定政策等一系列活動(dòng)過(guò)程，同時(shí)規(guī)劃編制也是一個(gè)不斷通過(guò)實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的連續(xù)動(dòng)態(tài)過(guò)程，因此，廣義的規(guī)劃編制，是一個(gè)以實(shí)施為導(dǎo)向的規(guī)劃“編制―實(shí)施”統(tǒng)一體。

目前，重規(guī)劃輕實(shí)施的城市地下空間規(guī)劃編制機(jī)制，必須要向?qū)嵤┖途幹撇⒅?、互補(bǔ)的機(jī)制轉(zhuǎn)變。而實(shí)施型規(guī)劃的深化，重點(diǎn)又體現(xiàn)在近期建設(shè)規(guī)劃、年度建設(shè)規(guī)劃制度等的完善上，包括提升近期建設(shè)規(guī)劃地位，完善近期建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容。在滾動(dòng)編制近期建設(shè)規(guī)劃的同時(shí)，進(jìn)一步通過(guò)編制年度建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)分、深化，以保證實(shí)施型規(guī)劃的完整傳遞，以及與相關(guān)部門(mén)年度計(jì)劃的銜接協(xié)調(diào)。最后，還應(yīng)將近期建設(shè)規(guī)劃和每年的年度建設(shè)規(guī)劃予以公布，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃自身以及社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督、反饋。

城市地下空間規(guī)劃編制的另一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)是控制與引導(dǎo)的平衡。規(guī)劃控制是城市規(guī)劃直接干預(yù)城市開(kāi)發(fā)的主要手段，也是保障法定的城市規(guī)劃之規(guī)范功能能夠正常發(fā)揮的有效手段?？刂频淖饔皿w現(xiàn)在滿足一些基本空間環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)上，如日照、通風(fēng)，以及由此而來(lái)的體量、高度、間距、后退等。然而，由于控制對(duì)象涉及人的因素，無(wú)形中導(dǎo)致了控制作用的發(fā)揮，不可避免地具有復(fù)雜性、不可預(yù)見(jiàn)性，同時(shí)還須符合法理要求。

對(duì)此，通過(guò)制定相應(yīng)的政策和一些激勵(lì)措施，來(lái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)符合城市規(guī)劃是積極有效的方式。如通過(guò)“空間開(kāi)發(fā)權(quán)”來(lái)激勵(lì)“利誘”開(kāi)發(fā)商提供地下空間等以促進(jìn)公共利益，提供可供選擇的空間形態(tài)以強(qiáng)調(diào)整體特色等。這在今天已經(jīng)是城市設(shè)計(jì)研究的重要內(nèi)容和成果。城市設(shè)計(jì)方法在規(guī)劃編制中的運(yùn)用，正是將規(guī)劃控制與引導(dǎo)（Planning Control and Guide）結(jié)合在一起。也就是說(shuō)，規(guī)劃控制之中，控制與引導(dǎo)是一體的。

著眼于城市的上下和諧，則是城市地下空間規(guī)劃編制的另一大發(fā)展趨勢(shì)。面對(duì)城市這一復(fù)雜的巨大的系統(tǒng)，“和諧”的地下空間利用規(guī)劃意味著應(yīng)當(dāng)本著實(shí)踐理性、務(wù)實(shí)求真的態(tài)度，以系統(tǒng)整合、多元共生為原則，挖掘地下空間的潛在價(jià)值，探索地下空間的發(fā)展規(guī)律，實(shí)踐地下空間資源的集約利用，尋找解決城市問(wèn)題的有效方法。

上下和諧的地下空間規(guī)劃編制需明確城市地下空間的發(fā)展方向，協(xié)調(diào)地面、地下設(shè)施直接的關(guān)系，本著上下空間功能對(duì)應(yīng)原則，拓展城市空間容量，改善城市功能和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展

城市地下空間規(guī)劃相關(guān)技術(shù)手段與分析方法的新進(jìn)展

城市規(guī)劃和建設(shè)中涉及的問(wèn)題，往往是多因素的復(fù)雜系統(tǒng)，系統(tǒng)的優(yōu)劣是多因素的綜合結(jié)果。而各因素又常常是互不相容的，如建筑密度高，經(jīng)濟(jì)效果好，但同時(shí)往往環(huán)境質(zhì)量較差。面對(duì)大量的類(lèi)似的復(fù)雜的問(wèn)題，就必須逐漸擺脫經(jīng)驗(yàn)階段的許多盲目性，自覺(jué)地采取科學(xué)的解決方法。通過(guò)對(duì)城市有關(guān)大量資料、數(shù)據(jù)的整理加工，進(jìn)行系統(tǒng)分析，可以揭示城市各經(jīng)濟(jì)要素的內(nèi)在聯(lián)系和發(fā)展規(guī)律，預(yù)測(cè)城市的發(fā)展，為規(guī)劃提供科學(xué)的依據(jù)。

地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，規(guī)劃的編制也是一個(gè)完整的、復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，充分運(yùn)用基于系統(tǒng)工程的分析方法，尤其是層次分析法，將復(fù)雜的問(wèn)題分解為若干層次的子系統(tǒng)，在比原問(wèn)題簡(jiǎn)單得多的層面上進(jìn)行分析、比較、量化、排序，然后再逐級(jí)地進(jìn)行綜合，使地下空間規(guī)劃更具合理性和科學(xué)性。

關(guān)于城市地下空間規(guī)劃相關(guān)技術(shù)手段的新進(jìn)展，業(yè)內(nèi)權(quán)威比較推崇地理信息系統(tǒng)（GIS）、VISSIM行人仿真模塊兒、CDA軟件、BIM平臺(tái)的運(yùn)用。

GIS在城市地下空間規(guī)劃領(lǐng)域的運(yùn)用

GIS（Geographic Information System或 Geo-Information system）稱為“地理信息系統(tǒng)”或“地學(xué)信息系統(tǒng)”。GIS自誕生至今，其應(yīng)用領(lǐng)域已經(jīng)由自動(dòng)制圖、資源管理、土地利用發(fā)展到與地理位置相關(guān)的水利電力、環(huán)境保護(hù)、金融保險(xiǎn)、地質(zhì)礦產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)領(lǐng)域。在地下空間領(lǐng)域采用GIS技術(shù)和方法解決規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程管理、地下交通及其相關(guān)的問(wèn)題，與其他傳統(tǒng)的方法相比，具有無(wú)可比擬的優(yōu)點(diǎn)，如：快速靈活性、客觀定量性、強(qiáng)大的分析模擬能力等。

在地下空間的規(guī)劃與設(shè)計(jì)當(dāng)中，首先建立一個(gè)地理數(shù)據(jù)庫(kù)，然后可用GIS進(jìn)行各構(gòu)筑物的規(guī)劃、選址等。GIS具有計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)的功能，能為設(shè)計(jì)人員提供車(chē)道、交叉路口等的設(shè)計(jì)工具，為地下空間的優(yōu)化設(shè)計(jì)提供方便，大大提高了規(guī)劃的工作效率，使規(guī)劃研究人員從繁重的設(shè)計(jì)工作中解脫出來(lái)，將主要精力投入于方案的綜合比選分析中。同時(shí)，GIS可結(jié)合虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)使方案的篩選、優(yōu)化顯得非常形象、直觀，直接用計(jì)算機(jī)就可對(duì)模型圖進(jìn)行各種修改（如各構(gòu)筑物位置的布局、規(guī)模的大小、與其他構(gòu)筑物的連接方式等），且非常簡(jiǎn)單明了，可提高規(guī)劃設(shè)計(jì)的速度和質(zhì)量。GIS在規(guī)劃設(shè)計(jì)中主要解決了信息管理、提供分析工具并滿足決策的要求。另外，GIS還能很好地解決項(xiàng)目涉及的地下管線、環(huán)境分析等問(wèn)題。

在城市地下空間的開(kāi)發(fā)中，建設(shè)單位要在工程尚未進(jìn)行施工設(shè)計(jì)之前，評(píng)估該工程是否具有修建的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值及技術(shù)價(jià)值，并且要評(píng)估該工程完成后的城市景觀、工程與環(huán)境的協(xié)調(diào)情況。利用GIS可以直觀地表達(dá)地下空間建（構(gòu)）筑物的形狀、規(guī)模及其與地上建（構(gòu)）筑物的位置關(guān)系，更清楚地表示新建地下建（構(gòu)）筑物與既有地下建（構(gòu)）筑物（如既有地鐵、地下商業(yè)街、地下停車(chē)場(chǎng)等）的位置及通道連接關(guān)系。因此，GIS在地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)中的應(yīng)用有助于輔助進(jìn)行工程評(píng)價(jià)，可以使工程設(shè)計(jì)人員和管理人員對(duì)所規(guī)劃的設(shè)計(jì)方案建成后的情況在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就有一個(gè)形象、直觀的了解，為領(lǐng)導(dǎo)決策和設(shè)計(jì)人員的設(shè)計(jì)工作創(chuàng)造有利條件。

VISSIM行人仿真模塊兒在城市地下空間規(guī)劃領(lǐng)域的運(yùn)用

作為VISSIM的一個(gè)模塊，VISSIM行人仿真模塊在交通工程、設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)、工程展示，以及城市規(guī)劃中都有著極大的應(yīng)用。

該模塊采用在行人仿真領(lǐng)域廣泛使用的社會(huì)力模型，適時(shí)地模擬實(shí)現(xiàn)行人和車(chē)輛的動(dòng)態(tài)交互行為。同時(shí)，創(chuàng)新性地允許用戶自定義部分人的行為，比方紅燈時(shí)過(guò)街等不遵守交通規(guī)則的行為。因此，很大程度提升了仿真的準(zhǔn)確性。

在地下交通樞紐（軌道站點(diǎn)）、地下綜合體、地下公共空間可應(yīng)用行人仿真模塊進(jìn)行純行人交通，行人與車(chē)輛的動(dòng)態(tài)交互模擬，以及行人的違法行為模擬，驗(yàn)證地下交通規(guī)劃方案、地下人行疏散系統(tǒng)規(guī)劃方案等是否可行。

CDA軟件在城市地下空間規(guī)劃領(lǐng)域的運(yùn)用

通過(guò)對(duì)區(qū)域的實(shí)地調(diào)查和資料收集，結(jié)合規(guī)劃區(qū)的實(shí)際情況，制定分析指標(biāo)體系，利用Auto-CDA軟件和Arcgis軟件，建立多指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)并確定各指標(biāo)的分值，建立評(píng)價(jià)模型，分析地下空間資源評(píng)價(jià)結(jié)果，最終劃定地下空間資源“四區(qū)”，以指導(dǎo)城市地下空間資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)。

通過(guò)CDA軟件、GIS技術(shù)與控規(guī)編制方法、步驟和實(shí)施管理結(jié)合，通過(guò)各類(lèi)數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)和轉(zhuǎn)化，搭建本次工作的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)，為規(guī)劃貶值與決策提供所需的數(shù)據(jù)、模型分析、指標(biāo)研究、優(yōu)化方案，并實(shí)現(xiàn)規(guī)劃藍(lán)圖快捷化、智能化的輸出和轉(zhuǎn)化。

BIM在城市地下空間規(guī)劃領(lǐng)域的運(yùn)用

第3篇：國(guó)土空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)范文

2008年，中國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》實(shí)施已進(jìn)入第三個(gè)年頭，“棋”至中盤(pán)，規(guī)劃邁入承前啟后、中期評(píng)估之年。又恰逢政府換屆，對(duì)照規(guī)劃實(shí)施情況，回頭審視規(guī)劃的藍(lán)圖，尋找規(guī)劃本身的局限，對(duì)進(jìn)一步厘清和修正發(fā)展思路不無(wú)裨益。

十一五規(guī)劃的適應(yīng)性

從1953年中國(guó)編制第一個(gè)五年計(jì)劃算起，到2006年第十一個(gè)五年規(guī)劃公布，中國(guó)先后共制定了11個(gè)中長(zhǎng)期總體規(guī)劃(計(jì)劃)。目前，國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃體系已經(jīng)初步形成由國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)“三級(jí)”，總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃“三類(lèi)”組成的“三級(jí)三類(lèi)”規(guī)劃管理體系。

回顧規(guī)劃沿革，發(fā)展規(guī)劃的歷史任務(wù)都是與當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)條件、發(fā)展水平和面臨的主要問(wèn)題緊密相聯(lián)。“十一五”規(guī)劃與我國(guó)以往發(fā)展規(guī)劃相比，無(wú)論是從戰(zhàn)略思想、手段方法，還是規(guī)劃的框架形式，都有較明顯不同，主要體現(xiàn)在：規(guī)劃編制理念的人性化，由“以物為本”、片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度向“以人為本”轉(zhuǎn)變；規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，涉及市場(chǎng)調(diào)控的內(nèi)容已漸淡出，所要解決的問(wèn)題主要集中于市場(chǎng)機(jī)制下不能或難于自發(fā)解決的宏觀性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，著力于對(duì)各項(xiàng)關(guān)鍵改革的梳理。

“十一五”規(guī)劃還體現(xiàn)了實(shí)施手段有效性的增強(qiáng)。規(guī)劃中有兩個(gè)提法影響深刻，一個(gè)是能耗、污染排放、水耗等約束性指標(biāo)的提出。另一個(gè)則是主體功能區(qū)的概念的提出。對(duì)于“節(jié)能減排”的約束性指標(biāo)，中央政府及各級(jí)政府都根據(jù)規(guī)劃要求，對(duì)于規(guī)劃中提出的幾大約束性指標(biāo)都提出了分解方案，并出臺(tái)了考核辦法。

在空間結(jié)構(gòu)不合理、耕地面積減少過(guò)快、生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化的大背景下，主體功能區(qū)域的劃分和區(qū)域互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，意味著中國(guó)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施手段由原來(lái)的依靠相對(duì)分散凌亂的指令性命令轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽客ㄟ^(guò)較為系統(tǒng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，結(jié)合各地實(shí)際來(lái)規(guī)劃生產(chǎn)力布局、生活空間布局以及生態(tài)空間布局的整體協(xié)調(diào)。

四是規(guī)劃期限靈活性的提高。從“十一五”開(kāi)始，不再要求所有規(guī)劃都以5年為期編制和修訂?！笆D五”規(guī)劃綱要的規(guī)劃期，以5年為主，同時(shí)展望到2020年。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期，可根據(jù)規(guī)劃對(duì)象的特點(diǎn)合理確定，可以滾動(dòng)修訂。有些領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，可以根據(jù)完成任務(wù)的需要確定規(guī)劃期，可以是3年、4年等。

規(guī)劃本身的變化，反映的是對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、對(duì)待發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題而進(jìn)行的制度調(diào)整。

建構(gòu)理性的出路

從目前已逐步形成的規(guī)劃體制現(xiàn)狀中，不難發(fā)現(xiàn)其弊端。

首先是規(guī)劃本身的定位問(wèn)題。從“十一五”規(guī)劃的變化來(lái)看，在規(guī)劃的制定中，政府明確了規(guī)劃是以人為本的規(guī)劃，規(guī)劃的功能是間接指導(dǎo)性以及宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性的。這種導(dǎo)向應(yīng)該說(shuō)是非常正確，但在我國(guó)行政管理體制有待改善的背景下，仍有相當(dāng)一部分地方政府對(duì)規(guī)劃的定位的理解存在不小偏差。尤其是在一些市縣一級(jí)的規(guī)劃中，規(guī)劃只是對(duì)上一級(jí)規(guī)劃的“拷貝”，多說(shuō)“普通話”，少有本地方言，而規(guī)劃內(nèi)容中有本地特色的卻多讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展唱了主角，關(guān)于行業(yè)方面的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃占了各類(lèi)規(guī)劃中的相當(dāng)數(shù)量。這種代替市場(chǎng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)的做法，反映的是規(guī)劃制訂者計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的殘留。這樣的規(guī)劃，操作性和可行性有限，顯然難以應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境，最后多會(huì)落得“紙上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛、到頭來(lái)全是空話”的結(jié)局。

哈耶克曾說(shuō)，一切建構(gòu)的理性，都是“致命的自負(fù)”。從規(guī)劃本身的定位來(lái)看正是如此，當(dāng)前形勢(shì)下的規(guī)劃，并不是要規(guī)劃分散決策的市場(chǎng)，而規(guī)劃的恰恰應(yīng)是規(guī)劃的制定者――政府的行為。

毫無(wú)疑問(wèn)，規(guī)劃定位問(wèn)題有待政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。而規(guī)劃體系不順同樣是目前較緊迫的問(wèn)題，也與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。

可借鑒的經(jīng)驗(yàn)表明，完整的國(guó)家層面的規(guī)劃體系包括四個(gè)層次：國(guó)家戰(zhàn)略(規(guī)劃期約50年)；國(guó)土規(guī)劃(規(guī)劃期約30年)；經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體規(guī)劃(規(guī)劃期5年)、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃；土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃。其中，國(guó)土規(guī)劃主要是著重對(duì)基本國(guó)情和國(guó)家戰(zhàn)略在空間上的反映和安排。各個(gè)層面的規(guī)劃，越往下層越具體越微觀，也越接近空間規(guī)劃。國(guó)外成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的規(guī)劃，大多數(shù)是強(qiáng)調(diào)空間布局的規(guī)劃，而且這些國(guó)家對(duì)中長(zhǎng)期的綜合性社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的編制正在不斷弱化，而重點(diǎn)領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和空間規(guī)劃的地位在不斷提高。

目前，中國(guó)規(guī)劃部門(mén)編制的三級(jí)三類(lèi)的規(guī)劃都集中在第三和第四個(gè)層面，不包括第二個(gè)層面的國(guó)土規(guī)劃。由于總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃制定部門(mén)的不同，又因?yàn)榫哂匈Y源的空間配置和布局安排的基礎(chǔ)性規(guī)劃――國(guó)土規(guī)劃“缺位”以及行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)布局間的不吻合，當(dāng)前側(cè)重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃常常與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃發(fā)生“沖突”，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，表面上是規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)不夠，但背后反映的卻是政府部門(mén)間利益的“交鋒”，是政府體制改革滯后造成的。

目前中國(guó)還未出臺(tái)《規(guī)劃法》，規(guī)劃工作的規(guī)范化程度不高，法制化程度有限，因此一旦規(guī)劃間產(chǎn)生沖突，哪個(gè)規(guī)劃說(shuō)了算，就難免變成部門(mén)(或地區(qū))間的博弈。浪費(fèi)的是不僅是人財(cái)物，更浪費(fèi)了發(fā)展改革的有利機(jī)遇。

值得欣喜的是，“十一五”以來(lái)，中國(guó)積極推動(dòng)京津冀以及長(zhǎng)三角兩個(gè)區(qū)域規(guī)劃編制的試點(diǎn)，這一類(lèi)空間規(guī)劃的推進(jìn)及示范效應(yīng)，或?qū)⒂型淖儼葱姓^(qū)劃來(lái)配置資源的狀況，彌補(bǔ)通盤(pán)考慮空間布局的缺失，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃，為在最大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，理順區(qū)域間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理間的沖突，提供制度保證。

當(dāng)然，必須認(rèn)識(shí)到的是，對(duì)任何完全理性的苛求都是不恰當(dāng)?shù)?。?duì)于規(guī)劃寄予太多的期望無(wú)疑是本末倒置。事實(shí)上，我們?cè)羞^(guò)許多規(guī)劃失效的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，比如“九五”計(jì)劃中就提出了“兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”，但在隨后的10年中并沒(méi)有因有規(guī)劃而有根本性好轉(zhuǎn)，粗放的增長(zhǎng)方式甚至有惡化態(tài)勢(shì)。又比如制定“十五”計(jì)劃對(duì)東南亞危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景趨勢(shì)判斷悲觀，規(guī)劃的電力建設(shè)滯后，引發(fā)隨后的“電荒”，成為發(fā)展的瓶頸。即使是最近的“十一五”規(guī)劃，僅僅兩年，就讓我們不得不重新審視發(fā)展的突出問(wèn)題，當(dāng)初規(guī)劃中對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期是7.5％，而2006－2007年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都在兩位數(shù)以上，而且能耗、排放以及耕地等幾大約束性的指標(biāo)按目前發(fā)展趨勢(shì)在2010年實(shí)現(xiàn)的壓力也非常之大。

客觀地說(shuō)，這些教訓(xùn)大多數(shù)并不是規(guī)劃本身的失效，而是體制改革滯后的后果。強(qiáng)調(diào)教訓(xùn)也不是否定規(guī)劃的作用，恰恰相反，是要提醒我們什么是好的規(guī)劃，規(guī)劃的實(shí)質(zhì)意義何在?

第4篇：國(guó)土空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)范文

（一）改革創(chuàng)新原則。以改革為動(dòng)力，全面推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，不斷提高資源利用效率，加快推進(jìn)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變。

（二）集約高效原則。嚴(yán)防死守耕地紅線，盤(pán)活存量，做優(yōu)增量，嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入門(mén)檻和績(jī)效考核，全面提升土地節(jié)約集約利用水平。以礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用促進(jìn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）綠色開(kāi)發(fā)原則。統(tǒng)籌推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、礦山生態(tài)保護(hù)與礦山環(huán)境恢復(fù)治理，加強(qiáng)綠色礦業(yè)和地質(zhì)災(zāi)害防治體系建設(shè)，著力增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)保障能力。

（四）成果共享原則。以維護(hù)群眾切身利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分尊重和保障群眾合法權(quán)益，統(tǒng)籌各方利益，讓群眾共享改革發(fā)展成果。

二、總體目標(biāo)

（一）國(guó)土開(kāi)發(fā)空間格局明顯優(yōu)化。按照可持續(xù)發(fā)展的總體思路，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，基本形成城市帶動(dòng)農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。建設(shè)用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的總規(guī)模以內(nèi)，城鎮(zhèn)村用地結(jié)構(gòu)和布局達(dá)到規(guī)劃確定的目標(biāo)。

（二）公眾參與和社會(huì)共識(shí)明顯增強(qiáng)。廣泛宣傳國(guó)土資源節(jié)約集約利用的重要性、緊迫性和必要性，增強(qiáng)全民節(jié)約集約利用國(guó)土資源的意識(shí)，引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立節(jié)約集約新風(fēng)尚。

（三）土地節(jié)約集約利用水平明顯提高。積極探索創(chuàng)新，開(kāi)展土地資源的集中利用、復(fù)合利用、立體利用和礦產(chǎn)資源的綜合利用、高效利用、循環(huán)利用。

（四）礦產(chǎn)資源生態(tài)開(kāi)發(fā)和保護(hù)水平明顯提升。所有礦山企業(yè)基本達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)，主要礦產(chǎn)資源綜合利用效率位居全省先進(jìn)水平，礦產(chǎn)資源開(kāi)采回采率、選礦回收率、綜合利用率（以下簡(jiǎn)稱“三率”）明顯提高，尾礦綜合利用率大幅提升，礦山地質(zhì)環(huán)境逐步改善。

（五）國(guó)土資源節(jié)約集約長(zhǎng)效機(jī)制初步形成。國(guó)土資源管理重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制建設(shè)有新突破，不斷完善節(jié)約集約利用國(guó)土資源的政策制度，構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)引導(dǎo)、激勵(lì)約束、評(píng)價(jià)考核等節(jié)約集約長(zhǎng)效機(jī)制。

三、主要內(nèi)容

（一）堅(jiān)持惜土如金，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的科學(xué)管控。編制和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的紅線，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的各類(lèi)規(guī)劃，確保規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致。加強(qiáng)規(guī)劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用，確定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間底限，劃定永久基本農(nóng)田、城市開(kāi)發(fā)邊界和生態(tài)紅線。

（二）堅(jiān)持向內(nèi)挖潛，加大閑置低效土地清理處置力度。深入推進(jìn)閑置低效土地清理處置工作，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，確保閑置土地發(fā)現(xiàn)不留死角、處置全覆蓋。在盤(pán)活存量建設(shè)用地上下功夫，鼓勵(lì)企業(yè)利用自有土地實(shí)施“零地技改”，引導(dǎo)社會(huì)資本參與多層標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)經(jīng)營(yíng)，支持小微企業(yè)通過(guò)利用存量土地、租賃標(biāo)準(zhǔn)廠房等途徑解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。認(rèn)真開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，以土地集約利用評(píng)價(jià)推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）堅(jiān)持獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，著力提升建設(shè)用地使用效率。優(yōu)化新增建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)及科技型創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目用地，嚴(yán)格新建工業(yè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，提高新增建設(shè)用地投資強(qiáng)度和利用效益。將單位GDP地耗納入縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核和縣域經(jīng)濟(jì)考核，確保全州單位GDP地耗水平超額完成省定“十三五”目標(biāo)。強(qiáng)化土地利用綜合監(jiān)管，落實(shí)土地動(dòng)態(tài)巡查制度，保持五年累計(jì)供地率不低于65%。深入推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡土地綜合開(kāi)發(fā)利用、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城市低效用地再開(kāi)發(fā)4項(xiàng)創(chuàng)新試點(diǎn)。

（四）堅(jiān)持主體責(zé)任，嚴(yán)防死守耕地保護(hù)紅線。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，管住總量、嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模和速度；做好永久基本農(nóng)田的劃定，建立補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減、用途不變、質(zhì)量不斷提高。

（五）堅(jiān)持齊抓共管，深入開(kāi)展國(guó)土綜合整治。以土地整治為平臺(tái)，整合水利、交通、村莊建設(shè)等涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮資金的聚集、放大效應(yīng)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)。創(chuàng)新土地整治建設(shè)模式，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社自建工作試點(diǎn)，積極服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。實(shí)施國(guó)土生態(tài)整治和礦山復(fù)綠工程，全面開(kāi)展礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌規(guī)劃礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與綜合治理，統(tǒng)籌各類(lèi)財(cái)政資金和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)收益，重點(diǎn)完成全州“三區(qū)兩線”（“三區(qū)”指重要的自然保護(hù)區(qū)、景觀區(qū)、居民集中生活區(qū)，“兩線”指交通干線、河流沿線的直觀可視范圍）礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。

（六）堅(jiān)持示范引導(dǎo)，不斷提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，探索建立凈采礦權(quán)出讓制度。開(kāi)展州級(jí)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范試點(diǎn)建設(shè)，培育礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范工藝、示范企業(yè)和示范園區(qū)。合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，推進(jìn)礦山廢水、廢氣、廢渣資源化利用，減少?gòu)U棄物排放。開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)收益共享試點(diǎn)建設(shè)，以資源開(kāi)發(fā)服務(wù)精準(zhǔn)扶貧。嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源“三率”標(biāo)準(zhǔn)，建立重要礦產(chǎn)資源“三率”監(jiān)測(cè)考核體系，實(shí)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收與儲(chǔ)量消耗掛鉤、礦產(chǎn)資源利用績(jī)效與獎(jiǎng)懲掛鉤，推廣礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用先進(jìn)技術(shù)，逐步淘汰設(shè)備、“三率”和安全環(huán)保不達(dá)標(biāo)的落后產(chǎn)能，全面促進(jìn)礦產(chǎn)資源科學(xué)低耗和高效利用。

（七）堅(jiān)持于法有據(jù)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索建立“依法公平取得、節(jié)約集約利用、自愿有償退出”的宅基地管理制度，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推進(jìn)宅基地確權(quán)登記發(fā)證，堅(jiān)持“一戶一宅”分配原則，探索宅基地有償使用和自愿有償退出。規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開(kāi)土地征收信息。完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，定期調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。

（八）堅(jiān)持綜合配套，建立資源節(jié)約集約利用長(zhǎng)效機(jī)制。建立完善土地市場(chǎng)配置機(jī)制，建立全州統(tǒng)一的1+N（州+8縣市）交易平臺(tái)，推動(dòng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓進(jìn)入公共資源交易平臺(tái)和網(wǎng)上交易。建立完善激勵(lì)約束機(jī)制，運(yùn)用各種調(diào)控政策，充分調(diào)動(dòng)地方政府及市場(chǎng)主體保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的積極性。建立完善評(píng)價(jià)考核機(jī)制，完善單位GDP地耗考核，改進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)方法，推進(jìn)城市建設(shè)用地評(píng)價(jià)，規(guī)范項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)。建立完善國(guó)土資源違法查處快速反應(yīng)機(jī)制，以新開(kāi)工項(xiàng)目清理為重點(diǎn)，著力構(gòu)建“事前防范、事中監(jiān)督、事后查處”的執(zhí)法監(jiān)察體系，有效制止和查處土地、礦產(chǎn)違法行為。

四、實(shí)施步驟

（一）啟動(dòng)部署階段（2016年3月15日—4月30日）。州政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作方案，召開(kāi)創(chuàng)建活動(dòng)動(dòng)員大會(huì)，全面啟動(dòng)創(chuàng)建工作。各縣市建立健全組織機(jī)構(gòu)，制定工作實(shí)施方案，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，選定中介技術(shù)協(xié)作單位，按要求收集相關(guān)評(píng)價(jià)考核數(shù)據(jù)，組織上報(bào)材料。

（二）推進(jìn)落實(shí)階段（2016年5月1日—6月10日）。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土資源節(jié)約集約利用的具體措施，按照創(chuàng)建目標(biāo)任務(wù)扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作，全面開(kāi)展創(chuàng)建活動(dòng)。對(duì)創(chuàng)建活動(dòng)中的新情況、新問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研、檢查和指導(dǎo)，適時(shí)召開(kāi)座談會(huì)，進(jìn)行總結(jié)交流，確保達(dá)到創(chuàng)建活動(dòng)考核測(cè)評(píng)要求。

（三）總結(jié)申報(bào)階段（2016年6月11日—6月30日）。全面總結(jié)全州在推進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約利用方面形成的新機(jī)制和新經(jīng)驗(yàn)，制定并落實(shí)相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，及時(shí)組織申報(bào)材料編制，做好申報(bào)工作。

五、工作措施及要求

（一）提高思想認(rèn)識(shí)。開(kāi)展國(guó)土資源節(jié)約集約利用模范州創(chuàng)建工作，是貫徹人口資源環(huán)境基本國(guó)策的重要舉措，功在當(dāng)代，利在千秋。全州各級(jí)各部門(mén)要站在講大局、講政治的高度，充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展創(chuàng)建活動(dòng)的重大意義，把節(jié)約集約利用國(guó)土資源作為國(guó)土資源改革創(chuàng)新的主線，把創(chuàng)建活動(dòng)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要工程來(lái)抓。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立州國(guó)土資源節(jié)約集約模范州創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，州長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副州長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，州委組織部、州委宣傳部、州監(jiān)察局、州國(guó)土資源局、州發(fā)改委、州財(cái)政局、州住建委、州經(jīng)信委、州商務(wù)局、州人社局、州規(guī)劃局、州統(tǒng)計(jì)局、州環(huán)保局、州農(nóng)業(yè)局、州林業(yè)局、州水利水產(chǎn)局、州交通運(yùn)輸局、州文體新廣局、州公共資源交易監(jiān)督管理局、州政府法制辦、州電視臺(tái)、日?qǐng)?bào)社等單位負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在州國(guó)土資源局，州國(guó)土資源局主要負(fù)責(zé)人兼任辦公室主任。從州直相關(guān)單位抽調(diào)人員組建工作專(zhuān)班，負(fù)責(zé)創(chuàng)建辦的日常工作。各級(jí)各部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，緊密配合，及時(shí)解決創(chuàng)建過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，確保創(chuàng)建工作取得實(shí)效。各縣市政府要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，周密安排部署，確保創(chuàng)建活動(dòng)順利推進(jìn)。

（三）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。充分利用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒介，廣泛宣傳國(guó)土資源節(jié)約集約利用法規(guī)、政策和資源國(guó)情、省情、州情，增強(qiáng)資源憂患意識(shí)。各級(jí)創(chuàng)建辦要制定宣傳方案和各階段的重點(diǎn)宣傳內(nèi)容，通過(guò)多種途徑對(duì)創(chuàng)建活動(dòng)的重大意義、工作進(jìn)展、典型經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行宣傳報(bào)道，引導(dǎo)社會(huì)輿論和人民群眾關(guān)注資源節(jié)約集約利用，擴(kuò)大創(chuàng)建活動(dòng)影響力，促進(jìn)形成國(guó)土資源節(jié)約集約利用全民共識(shí)，營(yíng)造創(chuàng)建的良好氛圍。各級(jí)各有關(guān)部門(mén)要明確專(zhuān)人負(fù)責(zé)相關(guān)信息的收集和整理，并及時(shí)上報(bào)。

（四）培養(yǎng)節(jié)約集約意識(shí)。樹(shù)立節(jié)約優(yōu)先理念，建立健全資源總量管理和全面節(jié)約制度，加強(qiáng)資源節(jié)約和高效利用；樹(shù)立集約利用理念，加快外延擴(kuò)展粗放利用向內(nèi)涵挖潛集約利用轉(zhuǎn)變，大力提升資源產(chǎn)出效率和綜合效益；樹(shù)立循環(huán)發(fā)展理念，堅(jiān)持減量化、再利用、資源化，從源頭上減少資源消耗，提高可再生資源利用水平；樹(shù)立市場(chǎng)配置理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立健全資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，構(gòu)建資源有償使用制度；樹(shù)立創(chuàng)新引領(lǐng)理念，把創(chuàng)新擺在資源節(jié)約的核心位置，加強(qiáng)資源開(kāi)發(fā)利用的科技、制度和管理創(chuàng)新，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，提升資源節(jié)約利用水平。

（五）建立健全制度。完善土地儲(chǔ)備制度，強(qiáng)化土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理，建立儲(chǔ)備土地的供應(yīng)與農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)掛鉤制度。細(xì)化工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)定額指標(biāo)管理。開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，建立工業(yè)項(xiàng)目無(wú)績(jī)效退出機(jī)制。形成存量用地和增量用地的聯(lián)動(dòng)政策，建立存量用地集約利用和增量用地掛鉤機(jī)制。制定盤(pán)活存量工業(yè)用地政策，開(kāi)展零星工業(yè)用地置換，探索工業(yè)用地儲(chǔ)備，推進(jìn)土地綜合整治，實(shí)行劣勢(shì)企業(yè)淘汰。建立履約保證金制度和竣工核驗(yàn)制度。完善考核掛鉤制度，將資源消耗、資源節(jié)約集約利用相關(guān)指標(biāo)納入縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系。

（六）嚴(yán)格規(guī)劃管控。科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，按照近、中、遠(yuǎn)期相結(jié)合的原則，合理安排各類(lèi)用地。嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，推進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置和節(jié)約集約利用，確保建設(shè)用地總規(guī)模不突破。

（七）強(qiáng)化耕地保護(hù)。建立健全耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)的主體責(zé)任，將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、離任審計(jì)的內(nèi)容和政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。扎實(shí)做好以城市周邊為重點(diǎn)的永久基本農(nóng)田劃定工作，優(yōu)化城市空間格局，倒逼集約節(jié)約利用土地。落實(shí)耕地“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”制度。加強(qiáng)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)，推進(jìn)“金土地”工程暨高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，促進(jìn)耕地保護(hù)質(zhì)量持續(xù)提升和生態(tài)狀況不斷好轉(zhuǎn)。

（八）推動(dòng)節(jié)地挖潛。針對(duì)我州耕地資源相對(duì)缺乏、后備資源不足、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、用地需求極度緊張的實(shí)際情況，積極探索節(jié)約集約用地新模式。加大批而未供土地的供應(yīng)力度，積極盤(pán)活存量建設(shè)用地，采取協(xié)商收回、協(xié)議置換、自行開(kāi)發(fā)等形式推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地二次開(kāi)發(fā)。在用地空間組織形式、用地結(jié)構(gòu)調(diào)控、投資強(qiáng)度、盤(pán)活閑置土地上狠下功夫，督促幫助企業(yè)加大投資強(qiáng)度，提高用地效率。建立和完善建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，提高建設(shè)用地準(zhǔn)入門(mén)檻，有效調(diào)控用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)。創(chuàng)新城市建設(shè)理念，積極探索科學(xué)合理開(kāi)發(fā)城市建設(shè)用地的新思路、新辦法。

（九）實(shí)施資源整合和礦山環(huán)境治理恢復(fù)。樹(shù)立礦業(yè)開(kāi)發(fā)一盤(pán)棋的思想，整合優(yōu)勢(shì)資源，鼓勵(lì)礦業(yè)集聚開(kāi)發(fā)。推進(jìn)礦產(chǎn)資源在區(qū)域內(nèi)合理流動(dòng)，重點(diǎn)向龍頭企業(yè)集聚，對(duì)現(xiàn)有小礦山企業(yè)采取限期整改、重組聯(lián)合、兼并收購(gòu)等方式，引導(dǎo)其向規(guī)?；?、集約化方向發(fā)展。要堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)”原則，認(rèn)真貫徹落實(shí)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，組織開(kāi)展礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)工作，最大限度減少礦業(yè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，切實(shí)做到開(kāi)采與治理兩手抓，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

第5篇：國(guó)土空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)范文

關(guān)鍵詞 環(huán)境規(guī)劃；公共政策；執(zhí)行力；歷史時(shí)空坐標(biāo)；適應(yīng)性

文／王偉

“十三五”是我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，也是需要環(huán)境保護(hù)規(guī)劃著力解決重大問(wèn)題的關(guān)鍵時(shí)期，需要我們?cè)诃h(huán)境規(guī)劃理論和管理實(shí)踐上作出探索創(chuàng)新。本文立足新的歷史時(shí)空坐標(biāo)，對(duì)實(shí)踐中我國(guó)環(huán)境規(guī)劃面臨的困境進(jìn)行剖析，對(duì)環(huán)境規(guī)劃編制工作展開(kāi)思考、提出建議。我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程回顧

我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，如從1973年算起，至今40余年，環(huán)境規(guī)劃從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從局部進(jìn)行到全面推廣，在這期間我國(guó)政府召開(kāi)了七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，每次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議的精神都將環(huán)境規(guī)劃工作向前推進(jìn)?，F(xiàn)以全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議劃分我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，大體上可分為四個(gè)階段（見(jiàn)表1）

實(shí)踐中我國(guó)環(huán)境規(guī)劃面臨的弱效困境

環(huán)境規(guī)劃實(shí)踐是整個(gè)規(guī)劃工作中最重要的一環(huán)，是目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間的橋梁。以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為分析參照，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境規(guī)劃在制訂、實(shí)施和評(píng)估上的實(shí)踐存在以下弱效表現(xiàn)。

理論“創(chuàng)新”弱

當(dāng)前采用的環(huán)境規(guī)劃理論大多系歐美發(fā)展的環(huán)境目標(biāo)規(guī)劃法，通常是依據(jù)已有的模式，根據(jù)一系列數(shù)學(xué)化學(xué)公式編制出來(lái)的，給出的許多削減或建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)很少考慮規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)分析與多元利益人關(guān)系，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)的可接受性和可操作性減弱。環(huán)境容量核算、環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算等領(lǐng)垣的基礎(chǔ)研究長(zhǎng)期未能取得突破性進(jìn)展，尚未有類(lèi)似諸如城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中“容積率”、土地利用總體規(guī)劃中“耕地保有量”的核心環(huán)境規(guī)劃指標(biāo)體系，制約了環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展和深化。

數(shù)據(jù)“支撐”弱

編制一個(gè)科學(xué)合理的環(huán)境規(guī)劃對(duì)于環(huán)境信息數(shù)據(jù)的要求是很高的，目前環(huán)境統(tǒng)計(jì)的廣度和深度都不盡人意，制約了規(guī)劃的發(fā)展。在實(shí)際規(guī)翅工作中，經(jīng)常會(huì)面對(duì)水、大氣、土壤等環(huán)境資料不足和數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的問(wèn)題，使得城鄉(xiāng)環(huán)境系統(tǒng)變化規(guī)劃很難搞清楚，環(huán)境容量難以確定，這就對(duì)環(huán)境規(guī)劃很多具有重要作用的“指標(biāo)”缺乏足夠的信服力和約束力。

資源“調(diào)配”弱

規(guī)劃的主要作用是調(diào)配資源。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)項(xiàng)目資源調(diào)配權(quán)，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃主要配置土地這一可以轉(zhuǎn)化為“稀缺資產(chǎn)”的自然資源。這些年，這些規(guī)劃的強(qiáng)勢(shì)正是體現(xiàn)為對(duì)某種資源的支配力，環(huán)境規(guī)劃的弱勢(shì)根源在于其沒(méi)有可供規(guī)劃和調(diào)配的對(duì)象，為此常陷入“等、靠、要”的被動(dòng)局面，缺乏人、財(cái)、物、信息的及時(shí)有效支持，嚴(yán)重制約著規(guī)劃編制與實(shí)施任務(wù)的完成。

空間“底盤(pán)”弱

在以構(gòu)建國(guó)家空間規(guī)劃體系為最終目標(biāo)的“多規(guī)合一”工作中，通常認(rèn)為空間規(guī)劃的“正規(guī)部隊(duì)”是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。兩者“異曲同工之處”在于：法律支撐完備、行政管制強(qiáng)力、組織體系龐大以及技術(shù)方法縝密。相比“兩規(guī)”的成熟度，環(huán)境規(guī)劃仍顯稚嫩，對(duì)空間的謀劃幾乎處于空白狀態(tài)，在實(shí)施中常羅列一些缺乏針對(duì)性的原則、標(biāo)準(zhǔn)，缺乏執(zhí)行力度特別是沒(méi)有可操作性的編制導(dǎo)則和約束性指標(biāo)來(lái)控制城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)行為。

體系“合力”弱

當(dāng)前環(huán)境規(guī)劃體系一個(gè)很大缺陷是各類(lèi)總體規(guī)劃、要素專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃數(shù)量過(guò)多、類(lèi)型龐雜，缺乏有效銜接整合，造成了自身體系紊亂。這些直接影響了環(huán)保工作的推進(jìn)實(shí)施，尤其是不同行政級(jí)別的環(huán)境規(guī)劃間環(huán)境職能、事權(quán)界定不清；地方政府在具體落實(shí)執(zhí)行時(shí)，要么不知所依，要么形成政策投機(jī)博弈；整個(gè)規(guī)劃體系難以形成合力，無(wú)法適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，也難談應(yīng)對(duì)復(fù)合型、交叉性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

法律“保障”弱

想讓環(huán)境規(guī)劃擺脫“墻上掛掛”，深入落實(shí)到實(shí)踐中去，就必須對(duì)規(guī)劃的編制報(bào)批、實(shí)施和檢查等各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行細(xì)致的研究，并做出明確的法律規(guī)定。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》明確了環(huán)境規(guī)劃的法律地位，但仍未將環(huán)境規(guī)劃真正納入法制化的軌道，具體實(shí)施過(guò)程中相關(guān)管理部門(mén)的職權(quán)內(nèi)容和范圍的設(shè)定、各個(gè)環(huán)節(jié)中所必須遵守的程序規(guī)定以及相關(guān)的處罰規(guī)定缺乏實(shí)施細(xì)則。輕視過(guò)程控制，這是規(guī)劃編制與實(shí)施脫節(jié)、環(huán)境規(guī)劃流于表面的一個(gè)重要原因。

話語(yǔ)“地位”弱

從發(fā)揮的作用看，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃大致可分為發(fā)展型與控制型兩類(lèi)?，F(xiàn)在環(huán)境規(guī)劃扮演的潛在角色仍是“經(jīng)濟(jì)約束型規(guī)劃”，無(wú)形中使環(huán)保部門(mén)成為“孤立部門(mén)”，由于環(huán)保部門(mén)得不到其他相關(guān)部門(mén)的有力支持，使環(huán)境規(guī)劃成為“孤立規(guī)劃”，難以與其他部門(mén)規(guī)劃之間建立有效的銜接。加之地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，突出土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，往往忽視生態(tài)環(huán)境影響因素，如此則更弱化了環(huán)境規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展規(guī)模的控制作用，使環(huán)境保護(hù)失去了原本應(yīng)作為綜合部門(mén)的作用與地位，這也是導(dǎo)致環(huán)境規(guī)劃成為“孤立體系”，不能有效付諸實(shí)施，環(huán)境保護(hù)工作徘徊不前的重要原因。執(zhí)行力與適應(yīng)性導(dǎo)向下我國(guó)環(huán)境規(guī)劃提升路徑

針對(duì)執(zhí)行力與適應(yīng)性導(dǎo)向下的我國(guó)環(huán)境規(guī)劃存在不足，從轉(zhuǎn)型、統(tǒng)籌和差別化三個(gè)方面提出提升路徑建議，以期對(duì)“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制與實(shí)施的有所助益。

理念與定位轉(zhuǎn)型

理念轉(zhuǎn)型。環(huán)境規(guī)劃是解決環(huán)境污染問(wèn)題的綱領(lǐng)性文件，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作具有重要的指導(dǎo)作用。環(huán)保理念的成熟與否，不僅直接影響觀察、分析、判斷事物運(yùn)動(dòng)變化發(fā)展的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，還影響著領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性和正確性?；凇吧鷳B(tài)文明”下的環(huán)境規(guī)劃編制，必須在體現(xiàn)規(guī)劃的“前瞻性、綜合性、導(dǎo)向性”特點(diǎn)的同時(shí)，將對(duì)環(huán)境資源的剛性管控和規(guī)劃的“剛?cè)岵?jì)”相結(jié)合，塑立“統(tǒng)籌規(guī)劃、動(dòng)態(tài)維護(hù)、實(shí)時(shí)平衡、長(zhǎng)效評(píng)估”的規(guī)劃方法，通過(guò)研究環(huán)境資源約束下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和制約，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

定位轉(zhuǎn)型。在國(guó)家整個(gè)規(guī)劃體系中，環(huán)境規(guī)劃從無(wú)到有，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，從局部進(jìn)行到全面開(kāi)展，背后實(shí)質(zhì)反映出的是環(huán)境規(guī)劃從缺位、弱位、失位，回歸到“本位”。環(huán)境規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)并重、環(huán)境部門(mén)與其他部門(mén)協(xié)調(diào)以及利益相關(guān)方的利益均衡的重要工具。在中央當(dāng)前推進(jìn)“多規(guī)合一”建設(shè)國(guó)家空間規(guī)劃體系的進(jìn)程中，環(huán)境規(guī)劃作為環(huán)境安全底線的守衛(wèi)者和環(huán)境宜居高線的營(yíng)造者，應(yīng)轉(zhuǎn)變其部門(mén)規(guī)劃、五年規(guī)劃中專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的傳統(tǒng)定位，上升為體現(xiàn)國(guó)家意志的指導(dǎo)性與約束性規(guī)劃，即國(guó)家規(guī)劃。最終目標(biāo)是通過(guò)在國(guó)家規(guī)劃體系中定位的轉(zhuǎn)型提升，為將來(lái)處理環(huán)保規(guī)劃與各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃之間的效力關(guān)系設(shè)置規(guī)則，雖不是說(shuō)環(huán)境規(guī)劃一定高于其他規(guī)劃，但也非常強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)劃對(duì)于其他規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，任何非環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施都必須與環(huán)境規(guī)劃相協(xié)調(diào)，不能夠突破環(huán)境規(guī)劃而絕對(duì)獨(dú)立。

規(guī)劃體系統(tǒng)籌

第一，對(duì)內(nèi)優(yōu)化體系形成合力。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)該具備一定的層次結(jié)構(gòu)，而對(duì)層次的劃分，筆名建議在常規(guī)空間尺度及行政等級(jí)等劃分依據(jù)基礎(chǔ)上，增加對(duì)主體粒度的劃分考慮，構(gòu)建一個(gè)“全覆蓋、全要素、全過(guò)程、全關(guān)聯(lián)”等級(jí)分明、分階段完成的規(guī)劃序列集合。初步設(shè)想率先面向城市開(kāi)展規(guī)劃體系建設(shè)，首先確立城市環(huán)境總體規(guī)劃，然后其上位規(guī)劃可增加區(qū)域規(guī)劃（如省、流域、城市群），重點(diǎn)是在其之下增加分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃之下可設(shè)置環(huán)境控制單元規(guī)劃；此舉重在控制，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，重在具體操作，強(qiáng)調(diào)依法行政、提高效能，構(gòu)建出“區(qū)域規(guī)劃一城市環(huán)境總體規(guī)劃一分區(qū)規(guī)劃一控制單元規(guī)劃”的主干規(guī)劃體系。同時(shí)可根據(jù)具體需要，增加對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)居民社區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)的補(bǔ)充規(guī)劃。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡快從規(guī)劃法規(guī)、行政和技術(shù)三個(gè)層面完善支持環(huán)境規(guī)劃體系構(gòu)建，通過(guò)規(guī)章、制度、條例、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、導(dǎo)則等形式，明確各個(gè)規(guī)劃制定的范圍、內(nèi)容、程序，保證規(guī)劃的合理性、嚴(yán)肅性和操作性。

第二，對(duì)外確立環(huán)境部門(mén)話語(yǔ)權(quán)。環(huán)境規(guī)劃體系內(nèi)部的整合有助于環(huán)境規(guī)劃在整個(gè)國(guó)家規(guī)劃體系中進(jìn)行合理的定位。2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號(hào)）文件，全國(guó)28個(gè)市縣列入試點(diǎn)名單。新《環(huán)境保護(hù)法》第13條指出“環(huán)境規(guī)劃應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”。綜合來(lái)看，主體功能區(qū)規(guī)劃突出政策性作用，是我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃；土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)控制性作用，側(cè)重于對(duì)土地功能的劃分與用地指標(biāo)的調(diào)配；城鄉(xiāng)規(guī)劃著重于統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、管控項(xiàng)目建設(shè)的基本依據(jù)；環(huán)境規(guī)劃目的在于生態(tài)功能區(qū)的劃分及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施，強(qiáng)調(diào)約束性作用。在這樣一個(gè)規(guī)劃目標(biāo)逐漸趨同的大背景之下，當(dāng)前環(huán)境規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)與其他規(guī)劃在空間范圍、規(guī)劃內(nèi)容、管理事權(quán)、行政程序四個(gè)主要方面的融合協(xié)調(diào)。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)注重以質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、約束指標(biāo)與空間紅線輸出為主要抓手，制定與環(huán)境相關(guān)的核心指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范紅線，確立環(huán)保部（局）管控能力與話語(yǔ)權(quán)。

從理念到方案的差別化

作為一個(gè)幅員廣闊的大國(guó)，我國(guó)不同地域的自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)人文等都有明顯的差異性，加之環(huán)境規(guī)劃本身的多因素、多層次、多目標(biāo)性。雙重多樣性之下，從理念到方案的“因地、因時(shí)制宜”差別化，將大大有助于方案的操作實(shí)施，提升解決問(wèn)題的精確性，提高環(huán)境規(guī)劃的能效。

第一，面向“主體”的差別化。首先是對(duì)“人民”主體的差別化。將人居環(huán)境、生活質(zhì)量納入常態(tài)化規(guī)劃管理，使其成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間發(fā)展的前置條件，才能達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間的可持續(xù)發(fā)展福利最大化。同時(shí)，要加強(qiáng)建立完善的信息公開(kāi)與反饋機(jī)制、制度內(nèi)參與和制度外參與相結(jié)合的公眾（含NGO組織）參與方式，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次是對(duì)“企業(yè)”主體的差別化。面對(duì)處于不同行業(yè)的企業(yè)，如污染型或高科技型企業(yè)：面對(duì)不同投資性質(zhì)的企業(yè)，如國(guó)企、民企或外企；面向不同規(guī)模級(jí)別的企業(yè)，如大企業(yè)或小微企業(yè)；面向不同行政影響力的企業(yè)，如央企或地方企業(yè)，環(huán)境規(guī)劃都意味著更加精細(xì)化的制定與管理考量。最后是對(duì)“政府”主體的差別化。從中央到省市到鎮(zhèn)村，不同權(quán)力等級(jí)的上、下級(jí)部門(mén)擁有不同的權(quán)責(zé)，對(duì)環(huán)境規(guī)劃有不同的影響力，而即使在同一權(quán)力等級(jí)不同政府部門(mén)之間，也會(huì)對(duì)環(huán)境規(guī)劃的編制與實(shí)施產(chǎn)生不同影響。在傳統(tǒng)工程技術(shù)思維基礎(chǔ)上，強(qiáng)化環(huán)保人對(duì)“主體“利益關(guān)系、權(quán)利規(guī)則的意識(shí)提升與技能學(xué)習(xí)，這是最終構(gòu)建可實(shí)施環(huán)境規(guī)劃共識(shí)方案的基石。

第二，面向“時(shí)間”的差別化。首先是面向“發(fā)展階段”的差別化，不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段對(duì)資源的消耗需求是不同的；其次是面向“產(chǎn)業(yè)周期”的差別化。處于夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)階段的鋼鐵、水泥、化工等產(chǎn)業(yè)與處于朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)階段的新興產(chǎn)業(yè)的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差別化，不同生產(chǎn)階段的污染排放周期，污染物的排放濃度、速度會(huì)有很大不同；最后是面向“自然節(jié)律”的差別化，不同季節(jié)，不同自然地理與氣象條件下，環(huán)境對(duì)污染的容納與消解度不同。

第三，面向“空間”的差別化。環(huán)境規(guī)劃的功能或最大效用，是通過(guò)對(duì)人類(lèi)自身活動(dòng)和環(huán)境在時(shí)間、空間上進(jìn)行合理安排，以期達(dá)到最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。今后，環(huán)境規(guī)劃應(yīng)盡快完善對(duì)“空間”的認(rèn)識(shí)與利用，建立高效、精準(zhǔn)和可持續(xù)的空間數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，分析當(dāng)前資源環(huán)境特征，探討資源環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、布局之間的相互關(guān)系，通過(guò)解析中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所呈現(xiàn)的特殊環(huán)境問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行布局，統(tǒng)籌各相關(guān)部門(mén)在環(huán)境管理中的職能作用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源可持續(xù)利用的總體效果。注重對(duì)以下幾組空間關(guān)系的把握平衡：東、中、西不同區(qū)域，大、中、小城市，農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部的地域空間；城市人居環(huán)境中的平面空間與立體空間、存量空間與增量空間；自然空間與人工空間。通過(guò)識(shí)別不同區(qū)域環(huán)境功能、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境區(qū)域分異特征，構(gòu)建綜合的環(huán)境功能分區(qū)，明確不同區(qū)域的環(huán)境功能定位，制定分區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)施分區(qū)指導(dǎo)，進(jìn)而細(xì)化不同環(huán)境品質(zhì)要求與警情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)控制單元。同時(shí)，通過(guò)環(huán)境空間解析，明確“水環(huán)境紅線”、“大氣環(huán)境紅線”、“生態(tài)環(huán)境紅線”、“風(fēng)險(xiǎn)防線”、“資源底線”、“排放上限”和“質(zhì)量基線”等紅線約束，突出環(huán)境保護(hù)要求的空間落地。

主要

參考文獻(xiàn)

[1]王金南，劉年磊，蔣洪強(qiáng)．新《環(huán)境保護(hù)法》下的環(huán)境規(guī)劃制度創(chuàng)新[J]環(huán)境保護(hù)．2014 (13)：10-13．

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第6篇：國(guó)土空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)范文

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)境規(guī)劃空間資源主體功能區(qū)劃生態(tài)功能區(qū)劃

Abstract: in the two type society construction under the influence of the environment of policies, in the city for sustained the needs of the development of the health, rural and urban planning and ecological environment protection plan fully fusion has become a trend, this paper analyzes the contradiction between the two planning focus, in order to solve the main contradiction as a starting point, up to the urban and rural planning idea, down to the space of coordination system resources and put forward two rules of concrete Suggestions to fully mix. In the macroscopic level main body function division and with ecological function division in different areas of urban and rural space control principle contents is proposed requirements, theoretically expand the space of urban and rural planning control perspective; In the micro level of hebei province as an example, detailed the content of urban and rural planning space control, practice can enhance the scientific nature of the rural and urban planning and operation.

Keywords: urban and rural planning environmental planning space resource ecosystem delineation main function division

中圖分類(lèi)號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

前言

中國(guó)在現(xiàn)代化建設(shè)中面臨著資源短缺、環(huán)境惡化的瓶頸，十七大報(bào)告提出，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)（簡(jiǎn)稱“兩型”社會(huì)）不僅是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。城鄉(xiāng)建設(shè)是兩型社會(huì)建設(shè)的載體，城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)的藍(lán)本，要想最終實(shí)現(xiàn)兩型社會(huì)目標(biāo)，就必須追溯到源頭，對(duì)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提出更高的要求。城鄉(xiāng)建設(shè)快速推進(jìn)給城鄉(xiāng)環(huán)境帶來(lái)了一系列諸如資源短缺、環(huán)境污染、城市熱導(dǎo)等負(fù)面影響， 這些負(fù)面影響已逐步彌蓋了城鄉(xiāng)建設(shè)的正面效應(yīng)，成為制約城市自身健康發(fā)展的瓶頸。隨著人民生活水平不斷提高，人民對(duì)居住環(huán)境的要求越來(lái)越高，良好的景觀和生態(tài)環(huán)境成為了城市人民追求的新目標(biāo)，從以人為本的角度出發(fā)，為了滿足城市自身的可持續(xù)發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有機(jī)納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃已成為必然選擇。

從傳統(tǒng)“兩規(guī)協(xié)調(diào)”（土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃）的博弈歷程來(lái)看，兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)的本質(zhì)是用地問(wèn)題，新城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實(shí)施已經(jīng)提供了解決問(wèn)題的法律平臺(tái)。借鑒傳統(tǒng)兩規(guī)合一的經(jīng)驗(yàn)，從宏觀角度分析，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾焦點(diǎn)應(yīng)該是建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)用地的失衡問(wèn)題，因此本文跳出了僅就城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)保篇章分析問(wèn)題的小圈子，針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾焦點(diǎn)，上至城鄉(xiāng)規(guī)劃編制理念，下至空間資源的協(xié)調(diào)性系統(tǒng)提出“兩規(guī)合一”的具體建議。

一、 規(guī)劃編制理念的融合

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的融合并不是簡(jiǎn)單的把環(huán)保規(guī)劃拿來(lái)照搬內(nèi)容，而是需要從上至下系統(tǒng)的吸納，規(guī)劃編制理念是規(guī)劃編制中的“上”，規(guī)劃理念類(lèi)似根基，限定了規(guī)劃的大體框架和編制方向。因此“兩規(guī)合一”首先要從理念上融會(huì)貫通[1]。

1、規(guī)劃編制的定位由單純滿足建設(shè)規(guī)模需求轉(zhuǎn)變?yōu)楣┬杵胶獾碾p向協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的城（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，是以需求為導(dǎo)向的規(guī)劃模式，主要立足于發(fā)展的需求決定城市的性質(zhì)、職能和規(guī)模。把環(huán)境保護(hù)融入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中，不僅要考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，還要充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力及資源的供給能力，為城鄉(xiāng)的發(fā)展提供基本保障和充足后勁。量化城市在資源、能源、環(huán)境等方面所能接受的容量，通過(guò)需求與容量的相互協(xié)調(diào)，科學(xué)統(tǒng)籌城市的定位和發(fā)展規(guī)模，保障城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)在資源、環(huán)境可容納的范圍內(nèi)，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2、規(guī)劃編制的重點(diǎn)由空間布局和發(fā)展建設(shè)轉(zhuǎn)向生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)進(jìn)行。傳統(tǒng)城（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃注重的是人工物質(zhì)空間的規(guī)劃，多把空間如何布局，空間上如何安排人類(lèi)活動(dòng)及相應(yīng)設(shè)施建設(shè)作為首要內(nèi)容，輔以自然生態(tài)環(huán)境的點(diǎn)綴，這就導(dǎo)致了對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的忽視。把環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有機(jī)納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃就需要擴(kuò)大城鄉(xiāng)規(guī)劃的視野，豐富與相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容，并保障新增內(nèi)容與傳統(tǒng)內(nèi)容的有機(jī)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)從“單純的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”到“禁建區(qū)、限建區(qū)與適建區(qū)規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變。優(yōu)先考慮自然生態(tài)條件，最大限度地保護(hù)和修復(fù)自然生態(tài)，將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)限定在合理的空間范圍內(nèi)，從空間資源角度保障城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。

二、 空間資源協(xié)調(diào)性分析

空間資源的爭(zhēng)奪是城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃矛盾焦點(diǎn)所在[2]，因此“兩規(guī)合一”的突破口和關(guān)鍵點(diǎn)就是如何在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境之間協(xié)調(diào)配置好空間資源，而城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制正是實(shí)現(xiàn)空間資源協(xié)調(diào)配置的具體抓手?？臻g管制具體內(nèi)容是優(yōu)先保護(hù)區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境，緩解空間資源壓力，優(yōu)化空間資源配置，通過(guò)明確各種地域類(lèi)型空間管制的范圍、形式和程度，確保城鄉(xiāng)空間形態(tài)和資源豐度，引導(dǎo)城鄉(xiāng)合理建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境的和諧發(fā)展。[3]中國(guó)地域遼闊，各地生態(tài)環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異很大，把行政分割的城鄉(xiāng)空間放到整個(gè)國(guó)土空間和完整生態(tài)系統(tǒng)的大空間范圍內(nèi)考慮，處在不同地域的城鄉(xiāng)建設(shè)應(yīng)服從該地域整體的主體功能和生態(tài)功能，因此不同地域城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制內(nèi)容應(yīng)結(jié)合主體功能區(qū)劃及生態(tài)功能區(qū)劃的布局對(duì)空間資源從宏觀層面上加以引導(dǎo)。把城鄉(xiāng)空間拆解到小空間范圍分析，主要抽象概括為禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)三種空間資源的優(yōu)化配置，其中禁建區(qū)、限建區(qū)與環(huán)境領(lǐng)域的受保護(hù)地區(qū)在空間界定上有重疊部分，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃在具體編制及實(shí)施空間管制內(nèi)容時(shí)應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境中受保護(hù)地的點(diǎn)狀分布情況，保護(hù)地的具體類(lèi)型及保護(hù)的具體要求，以求在空間管制范圍劃分上更加合理，在管制措施制定上更加具體，增強(qiáng)空間管制的科學(xué)性和可操作性。

1、宏觀層面上空間資源協(xié)調(diào)性分析

主體功能區(qū)就是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開(kāi)發(fā)方向，完善開(kāi)發(fā)政策，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。根據(jù)上述開(kāi)發(fā)定義和理念，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。[4]優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)都屬于城市化地區(qū)，開(kāi)發(fā)內(nèi)容總體上相同但開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)方式不同。限制開(kāi)發(fā)區(qū)主要包括農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。上述三類(lèi)區(qū)是以行政界定的市（縣）為基本單元。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是一類(lèi)特殊的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，根據(jù)保護(hù)需要呈點(diǎn)狀分布，不以行政邊界界定。

生態(tài)功能區(qū)劃是在充分認(rèn)識(shí)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過(guò)程及生態(tài)服務(wù)功能空間分異規(guī)律的基礎(chǔ)上劃分生態(tài)功能區(qū)。主要?jiǎng)澐至松鷳B(tài)調(diào)節(jié)、產(chǎn)品提供和人居保障三類(lèi)生態(tài)功能區(qū)，其中生態(tài)調(diào)節(jié)功能主要包括水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、土壤保持、洪水調(diào)儲(chǔ)等五小類(lèi)功能。[5]生態(tài)功能區(qū)主要是以行政界定的市（縣）為基本單元。

上述大范圍空間的兩類(lèi)區(qū)劃具有一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，其中主體功能區(qū)劃中的優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)分別與生態(tài)功能區(qū)劃中的人居保障區(qū)，生態(tài)調(diào)節(jié)及產(chǎn)品提供區(qū)基本對(duì)應(yīng)，。對(duì)應(yīng)情況具體見(jiàn)圖。

由圖可知，主體功能區(qū)劃中的優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)包括生態(tài)功能區(qū)劃中的居住保障區(qū)及部分農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)。其中居住保障區(qū)與優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)政策基本一致，農(nóng)產(chǎn)品提供和生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)與優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)政策不一致，后一類(lèi)地區(qū)看似在開(kāi)發(fā)政策上存在矛盾，但對(duì)該類(lèi)地區(qū)的空間資源進(jìn)行詳細(xì)分解可知，兩類(lèi)規(guī)劃分別對(duì)同一大類(lèi)地區(qū)不同位置的空間資源做出了具體要求。由于主體功能區(qū)劃的印發(fā)時(shí)間較生態(tài)功能區(qū)劃晚，區(qū)劃基礎(chǔ)信息更符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，因此兩類(lèi)規(guī)劃中沒(méi)有提及的空間資源部分應(yīng)執(zhí)行主體功能區(qū)劃中的相關(guān)要求。根據(jù)上述分析，站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)戰(zhàn)略布局高度，從宏觀層面對(duì)處在不同地域的城鄉(xiāng)空間管制提出原則性要求。

處在優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（主體功能區(qū)劃）與居住保障區(qū)（生態(tài)功能區(qū)劃）交集中的地區(qū)：環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角等大都市群地區(qū)應(yīng)控制城市蔓延擴(kuò)張，其中應(yīng)減少工礦建設(shè)和農(nóng)村生活空間，擴(kuò)大城市居住、公共設(shè)施、綠色生態(tài)空間。不斷優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)格局，凈化水系，提高水質(zhì)，嚴(yán)格保護(hù)耕地、水面、濕地、林地、草地和自然文化遺產(chǎn)，保護(hù)好城市之間的綠色開(kāi)敞空間。其余地區(qū)的城鄉(xiāng)應(yīng)擴(kuò)大城市規(guī)模，減少農(nóng)村生活空間，擴(kuò)大城市居住、公共設(shè)施、服務(wù)業(yè)、交通和綠色生態(tài)空間。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少工業(yè)化城鎮(zhèn)化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的侵占和影響。

處在優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（主體功能區(qū)劃）與農(nóng)產(chǎn)品提供和生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)（生態(tài)功能區(qū)劃）交集的地區(qū)：主要是東隴海、江淮、冀中南、臧中南、黔中地區(qū)，這些地區(qū)的中心城市和其它地區(qū)應(yīng)該執(zhí)行主體功能區(qū)中關(guān)于優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的政策和要求，東隴海的蘇北灘涂濕地生物多樣性保護(hù)地帶、江淮的大別山水源涵養(yǎng)地帶、冀中南的太行山地水土保持地帶，臧中南的防風(fēng)固沙及熱帶雨林地帶應(yīng)執(zhí)行生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)的空間管制要求，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)形成點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)，面上保護(hù)的空間結(jié)構(gòu)，人類(lèi)活動(dòng)占用的空間控制在目前水平，保有大片開(kāi)敞生態(tài)空間，水面、濕地、林地、草地等綠色生態(tài)空間擴(kuò)大。

2、微觀層面上空間資源協(xié)調(diào)性分析

以河北省為例，探討城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在小范圍空間的充分融合?！逗颖笔∩鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》涉及空間目標(biāo)指標(biāo)一項(xiàng)，描述為“全省水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、海岸線、濕地等重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)明顯加強(qiáng)，受保護(hù)地區(qū)占國(guó)土面積的比例達(dá)到12%以上。[6]”并結(jié)合相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，主要對(duì)管理權(quán)限內(nèi)的水源地和自然保護(hù)區(qū)提出了具體的保護(hù)與管理要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃法僅原則性規(guī)定了三區(qū)的劃分方法及管制要求，為了進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化城鄉(xiāng)空間管制內(nèi)容，本文主要從禁、限建區(qū)劃分范圍及管制具體要求兩個(gè)層面分析城鄉(xiāng)規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的協(xié)調(diào)融合，以求在微觀層面加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

（1）禁建區(qū)、限建區(qū)劃分范圍及比例

在劃分禁建區(qū)和限建區(qū)時(shí)首先要囊括生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中受保護(hù)的各類(lèi)地區(qū)，并且應(yīng)扣除重疊面積。這些地區(qū)大都已經(jīng)劃定了保護(hù)界限并呈點(diǎn)狀分布在城鄉(xiāng)空間中，囊括的方法并不是這些區(qū)域的簡(jiǎn)單加和，應(yīng)從維護(hù)生態(tài)整體性和功能性角度出發(fā)，有意構(gòu)建相關(guān)保護(hù)地的生態(tài)廊道，以聯(lián)通點(diǎn)狀保護(hù)地，營(yíng)造相對(duì)開(kāi)敞的生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)要素之間物質(zhì)、能量、信息的流通，充分發(fā)揮出禁建區(qū)、限建區(qū)的生態(tài)效能?？偨Y(jié)我國(guó)東、中、西部典型地區(qū)空間管制規(guī)劃得出，只要地區(qū)內(nèi)地形不復(fù)雜（山地、沿海等），禁、限建區(qū)的比例一般在85%左右，其中禁建區(qū)一般達(dá)到10%，限建區(qū)75%,[3]結(jié)合河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，河北省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中禁建區(qū)比例應(yīng)該達(dá)到12%以上。

（2）禁建區(qū)、限建區(qū)的具體管制要求

結(jié)合環(huán)境領(lǐng)域管理及保護(hù)重點(diǎn)，主要對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃禁、限建區(qū)中的水源地及自然保護(hù)區(qū)的管制要求進(jìn)行細(xì)化，其余空間資源根據(jù)其功能類(lèi)型應(yīng)分別符合風(fēng)景旅游保護(hù)區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等相關(guān)法律法規(guī)及對(duì)應(yīng)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的要求。

水源地空間管制要求：根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，結(jié)合河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及水源地規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的水源地地區(qū)提出了三類(lèi)具體管制要求，一是水源保護(hù)區(qū)常規(guī)環(huán)境管制要求。除嚴(yán)格按照水污染防治法要求對(duì)保護(hù)區(qū)行為進(jìn)行管理外，土地規(guī)劃部門(mén)加強(qiáng)對(duì)水源保護(hù)區(qū)的規(guī)劃管理，對(duì)已劃入水源保護(hù)區(qū)的區(qū)域，要嚴(yán)格土地審批，禁止新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目；對(duì)已占用水源保護(hù)區(qū)用地的原有單位（項(xiàng)目），應(yīng)結(jié)合區(qū)域改造，逐步搬遷。二是飲用水水源風(fēng)險(xiǎn)管制要求。針對(duì)水污染事故的突發(fā)性，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，加強(qiáng)一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)交通穿越風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸監(jiān)管，在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)定期開(kāi)展生態(tài)監(jiān)察。三是保護(hù)區(qū)內(nèi)面源管制要求。結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理村莊布局，在水源保護(hù)區(qū)周邊等重點(diǎn)村鎮(zhèn)開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，加強(qiáng)農(nóng)村工業(yè)企業(yè)污染、生活污染、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）污染、農(nóng)業(yè)面源污染等方面的防治工作。

自然保護(hù)區(qū)空間管制要求：根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，結(jié)合河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的自然保護(hù)區(qū)提出具體管制要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的禁建區(qū)、限建區(qū)劃分應(yīng)具有一定預(yù)見(jiàn)性并呈動(dòng)態(tài)開(kāi)敞狀態(tài)，以適當(dāng)擴(kuò)大自然保護(hù)區(qū)面積。結(jié)合生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的禁建區(qū)、限建區(qū)應(yīng)自動(dòng)納入根據(jù)需要新建立的自然保護(hù)區(qū)，對(duì)受到嚴(yán)重威脅的典型生態(tài)系統(tǒng)、珍惜瀕危物種、珍貴海洋生物資源以及自然遺跡等，實(shí)施搶救性保護(hù)，并納入配套的一批生態(tài)廊道，將主要的自然保護(hù)區(qū)連片成網(wǎng)。除上述傳統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)提高對(duì)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的關(guān)注程度，并將其及時(shí)補(bǔ)充納入禁建區(qū)、限建區(qū)范圍，從空間資源的配置上給予優(yōu)先保障，切實(shí)提高生物多樣性保護(hù)能力。

結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的進(jìn)步，城市的自身發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的融合成為了一種趨勢(shì)，本文從兩種規(guī)劃矛盾焦點(diǎn)即空間資源分配問(wèn)題作為研究的突破點(diǎn)，上至城鄉(xiāng)規(guī)劃編制理念，下至空間資源協(xié)調(diào)性分析系統(tǒng)地提出了“兩規(guī)合一”的具體建議。從宏觀層面以主體功能區(qū)劃及生態(tài)功能區(qū)劃為導(dǎo)則和基本框架，對(duì)不同地域范圍城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間管制內(nèi)容提出了原則性要求。并以河北省為例，從加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性和可操作性的角度出發(fā)，從空間范圍劃分及控制措施制定等微觀層面具體細(xì)化了城鄉(xiāng)規(guī)劃空間管制內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)

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第7篇：國(guó)土空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)范文

關(guān)鍵詞：快速城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村規(guī)劃、規(guī)劃失效、控制與引導(dǎo)、編制體系、管理機(jī)制

Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.

Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism

中圖分類(lèi)號(hào)：TU98文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1 發(fā)展背景

畢節(jié)市地處烏蒙山區(qū)中段、貴州省西北部，處在滇東高原向黔中山原丘陵過(guò)渡的傾斜地帶，境內(nèi)山高坡陡、溝壑縱橫，土地破碎，是典型的巖溶山區(qū)和喀斯特地貌區(qū)。全市總面積26844.5平方公里，高原山地占93.3%。

隨著新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，特別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕2號(hào)）和貴州“工業(yè)強(qiáng)省”戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，畢節(jié)市城鄉(xiāng)面貌日新月異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，畢節(jié)市的城鎮(zhèn)化率從2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城鎮(zhèn)化率為30.17%，進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。畢節(jié)市正處于從以鄉(xiāng)村建設(shè)為主邁向以城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)并重的發(fā)展階段，在空間規(guī)劃上偏重城市規(guī)劃，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃，使其面臨著城鄉(xiāng)建設(shè)空間沖突和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作失效兩個(gè)方面的突出矛盾。

1.1 建設(shè)空間矛盾突出

由于地處云貴高原過(guò)渡地帶的山地地區(qū)，畢節(jié)市適宜建設(shè)用地破碎零散，同時(shí)隨著整體發(fā)展環(huán)境和交通條件的改善，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間矛盾突出。

（1）城市空間拓展迅速

根據(jù)畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃，其城市規(guī)模將從2010年的45萬(wàn)人、32平方公里發(fā)展至2030年的160萬(wàn)人、190平方公里。畢節(jié)市中心城區(qū)將進(jìn)入迅速擴(kuò)張階段，建設(shè)用地平均每年增加16平方公里，兩年時(shí)間現(xiàn)狀城區(qū)將擴(kuò)大一倍。

圖1畢節(jié)市中心城區(qū)2010年與2030年建設(shè)用地對(duì)照?qǐng)D

（2）鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛

畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)自然村落數(shù)量多且空間分布分散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年末，畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)共有村莊225個(gè)，村莊密度達(dá)到23個(gè)/百平方公里，農(nóng)村人口約60萬(wàn)人。

經(jīng)過(guò)二十多年的“開(kāi)發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，畢節(jié)市“三農(nóng)”建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，尤其是農(nóng)村家庭收入有了大幅提高。2012年，農(nóng)村居民人均純收入分別達(dá)到4926元。農(nóng)民收入提高，急需改善居住環(huán)境，促使農(nóng)村建設(shè)需求迅速釋放，同時(shí)由于鄉(xiāng)村建設(shè)粗放、無(wú)序，導(dǎo)致用地需求量大。

1.2 規(guī)劃管理失效嚴(yán)重

在快速城鎮(zhèn)化初期，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作常偏重于城市規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的研究，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重要作用和影響。在面臨城市空間快速拓展和鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)空間矛盾導(dǎo)致了規(guī)劃管理失效現(xiàn)象的出現(xiàn)。

規(guī)劃失效的一個(gè)表現(xiàn)是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理無(wú)法開(kāi)展。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃是核發(fā)“一書(shū)兩證”（規(guī)劃項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證）的依據(jù)，鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃是核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的依據(jù)。一方面，由于缺乏鄉(xiāng)、村規(guī)劃作為規(guī)劃管理依據(jù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)目前已停止核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；另一方面，在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中，重點(diǎn)對(duì)城市發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)用地布局進(jìn)行了研究和安排，而沒(méi)有對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、空間布局做出具體安排，在沒(méi)有編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃的情況下，難以指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和鄉(xiāng)村建設(shè)管理。

規(guī)劃失效的另一個(gè)表現(xiàn)是鄉(xiāng)村違法建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。由于東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和外出務(wù)工人員的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求以及農(nóng)民收入的提高，鄉(xiāng)村建設(shè)需求日益增加。在鄉(xiāng)村建設(shè)得不到合理疏導(dǎo)的情況下，鄉(xiāng)村違法建設(shè)活動(dòng)亦日漸增多。

2 原因分析

規(guī)劃編制與管理上“重城市輕農(nóng)村”、“重管制輕疏導(dǎo)”是導(dǎo)致并加劇“建設(shè)空間矛盾”和“規(guī)劃管理失效”的兩個(gè)主要原因。

2.1 規(guī)劃編制上“重城市輕農(nóng)村”

受行政體制、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)劃體系等客觀條件的制約，畢節(jié)市在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作上出現(xiàn)“重城市輕農(nóng)村”，主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制的針對(duì)性和前瞻性不足。

首先，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行針對(duì)性研究。一方面是畢節(jié)市原為畢節(jié)地區(qū)，受行政職能的限制，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理職能由縣一級(jí)人民政府及其城鄉(xiāng)行政主管部門(mén)承擔(dān)，其規(guī)劃編制工作集中于縣城的城市規(guī)劃而忽視了鄉(xiāng)村地區(qū)；另一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)，政府在規(guī)劃編制費(fèi)用上的預(yù)算較少，難以滿足全面開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的需要，尤其是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制工作。由于當(dāng)前城市總體規(guī)劃偏重城市建設(shè)用地的規(guī)劃布局，對(duì)鄉(xiāng)、村建設(shè)用地沒(méi)有做出具體安排，難以指導(dǎo)鄉(xiāng)、村規(guī)劃編制和規(guī)劃管理，導(dǎo)致現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃難以滿足城鄉(xiāng)空間拓展和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)的要求。

其次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)行前瞻性創(chuàng)新。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實(shí)施以前，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)體系著重于城市規(guī)劃，在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制上的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范不完善，難以指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的編制工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實(shí)施明確了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個(gè)層面規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。但對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的諸多問(wèn)題仍有待解決，如城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)能否布置鄉(xiāng)村建設(shè)用地、能否批準(zhǔn)鄉(xiāng)村建設(shè)、能否核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、發(fā)證的依據(jù)是什么等等，需要在相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的修改中進(jìn)行完善。

2.2 規(guī)劃管理上“重管制輕疏導(dǎo)”

受城市建設(shè)用地指標(biāo)的困擾，城市政府存在“城市建設(shè)用地指標(biāo)與鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)此消彼長(zhǎng)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。同時(shí)，由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理上，采取了“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)”的一刀切規(guī)劃管理方式。這種以管制為主導(dǎo)的規(guī)劃管理方式導(dǎo)致了各相關(guān)行政主管部門(mén)之間的管理工作出現(xiàn)脫節(jié)，主要表現(xiàn)在部門(mén)之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性不足。

首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源部門(mén)管理的不協(xié)調(diào)。一方面，在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中，沒(méi)有安排鄉(xiāng)村建設(shè)用地，為保障總體規(guī)劃的順利實(shí)施，規(guī)劃行政主管部門(mén)要求禁止在中心城區(qū)范圍內(nèi)嚴(yán)禁鄉(xiāng)村建設(shè)；另一方面，國(guó)土資源行政主管部門(mén)則每年都有新增的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的“建設(shè)單位或者個(gè)人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)”，中心城區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)無(wú)法核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證而無(wú)法落地，使區(qū)內(nèi)大量鄉(xiāng)村建設(shè)的合理需求失去了合法的建設(shè)途徑，從而導(dǎo)致違法建設(shè)嚴(yán)重和規(guī)劃管理成本增加。

其次，相關(guān)部門(mén)在鄉(xiāng)村建設(shè)計(jì)劃上缺乏統(tǒng)籌。當(dāng)前，多個(gè)部門(mén)在分頭推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)，如交通部門(mén)的通村公路建設(shè)、教育部門(mén)的教師周轉(zhuǎn)房核學(xué)生宿舍、住建部門(mén)的危房改造和棚戶區(qū)改造計(jì)劃、發(fā)改部門(mén)的生態(tài)移民搬遷、水利部門(mén)的飲水工程等等，這些工程的建設(shè)缺乏統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致城鄉(xiāng)的無(wú)序建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。

3 途徑探索

針對(duì)前文闡述的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和原因分析，在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理上應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作思路，運(yùn)用控制與引導(dǎo)并重的工作方法充實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理體系。

3.1 充實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系

畢節(jié)市正處在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府職能的轉(zhuǎn)型、城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和城市空間的跨越都需要有一個(gè)完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系作為支撐。

（1）加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間一體化規(guī)劃

畢節(jié)市政府提出跨越式同城化發(fā)展戰(zhàn)略，跳出七星關(guān)、大方原有城區(qū)在中部地區(qū)建設(shè)新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，由于原來(lái)城市建成區(qū)范圍較小，按照城市總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍，其范圍內(nèi)大部分地區(qū)仍為鄉(xiāng)村地區(qū)，在未來(lái)一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)仍是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要組成部分。同城化戰(zhàn)略的提出，使原來(lái)處于城市邊緣的鄉(xiāng)村地區(qū)成為城市建設(shè)的核心地區(qū)，要求加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)空間的統(tǒng)籌規(guī)劃研究，在城市總體規(guī)劃層面建立城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間的矛盾。

首先，統(tǒng)籌確定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)模。當(dāng)前多數(shù)城市在編制總體規(guī)劃時(shí)，重點(diǎn)放在了城市發(fā)展規(guī)模的研究上，鮮有對(duì)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模進(jìn)行研究，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏功能定位和發(fā)展規(guī)模上的指導(dǎo)。應(yīng)充分研究城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和需求，激發(fā)城鄉(xiāng)各層面對(duì)發(fā)展的積極主動(dòng)性，根據(jù)規(guī)劃期末的城鎮(zhèn)化率來(lái)確定鄉(xiāng)村人口和建設(shè)用地的規(guī)模，指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃。

其次，劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界。在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，除劃定城市空間增長(zhǎng)邊界外，還應(yīng)提出鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的建設(shè)空間范圍，劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界，以指導(dǎo)下層次的鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃，合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和安排建設(shè)用地布局。

圖2城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界示意圖

（2）制定鄉(xiāng)村用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個(gè)層面的規(guī)劃。《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB 50137—2011）》的修改將建設(shè)用地共分為六個(gè)中類(lèi)：城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地（H1）、區(qū)域交通設(shè)施用地（H2）、區(qū)域公用設(shè)施用地（H3）、特殊用地（H4）、采礦用地（H5）和其它建設(shè)用地（H9）；其中城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地（H1）細(xì)分為四個(gè)小類(lèi)，包括城市建設(shè)用地（H11）、鎮(zhèn)建設(shè)用地（H12）、鄉(xiāng)建設(shè)用地（H13）和村建設(shè)用地（H14）。

2011版用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中城市建設(shè)用地、鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)建設(shè)用地和村建設(shè)用地的劃分與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃相對(duì)應(yīng)，為總體規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局全覆蓋奠定了基礎(chǔ)。但是，對(duì)鄉(xiāng)、村建設(shè)用地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有制定，需在此基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際和發(fā)展需求制定鄉(xiāng)建設(shè)用地、村建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃的編制。

（3）充實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容

制定一個(gè)開(kāi)放、可生長(zhǎng)、可持續(xù)、剛性與彈性兼?zhèn)涞泥l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。通過(guò)該規(guī)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排農(nóng)村道路交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施和農(nóng)村村民住宅建設(shè)，控制和引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)與城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保障和促進(jìn)征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)落地等各項(xiàng)核心工作順利推進(jìn)。

第一，建立農(nóng)民建房檔案管理制度。開(kāi)展調(diào)查摸底工作，充分了解農(nóng)村村民住房建設(shè)需求，將農(nóng)民住房情況分類(lèi)進(jìn)行建立檔案管理，詳細(xì)登記住房困難戶、住房改善戶、已有住房戶的資料。采用“建房人申報(bào)”的方式，由村委會(huì)組織村民進(jìn)行個(gè)人建房申報(bào)，經(jīng)村委會(huì)、鎮(zhèn)政府審核后報(bào)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)納入規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排，明確近期建設(shè)任務(wù)。

第二，提高鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。規(guī)劃作為實(shí)施總體規(guī)劃的行動(dòng)計(jì)劃，找準(zhǔn)抓手逐步解決問(wèn)題。探索多樣化的農(nóng)民住房用地管理模式和住房建設(shè)模式，合理確定農(nóng)民住房建設(shè)規(guī)模、布局和標(biāo)準(zhǔn)；確定新型農(nóng)村社區(qū)選址，控制引導(dǎo)村民建房；逐步完善市政公用設(shè)施、綜合交通系統(tǒng)、農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施；開(kāi)展美化工程，塑造具有地方特色的現(xiàn)代景觀風(fēng)貌。

第三，銜接國(guó)土部門(mén)用地管理。按照國(guó)土資源行政主管部門(mén)的要求，城市建設(shè)征用集體土地的，應(yīng)返還10%的用地作為集體建設(shè)用地，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和配套設(shè)施建設(shè)。若城鄉(xiāng)規(guī)劃中沒(méi)有鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局，則國(guó)土資源行政主管部門(mén)無(wú)法將返還建設(shè)用地落地，導(dǎo)致城市與鄉(xiāng)村建設(shè)的用地矛盾進(jìn)一步激化。

3.2 完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理機(jī)制

由于地處山區(qū)，畢節(jié)市適宜建設(shè)用地資源緊缺，在城市建設(shè)需求和鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)空間矛盾日漸凸顯。如何促進(jìn)城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理依據(jù)和管理程序，成為畢節(jié)市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，也將影響未來(lái)的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。

（1）制定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理辦法

通過(guò)該管理辦法的制定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃、國(guó)土、住建等行政主管部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的管理。管理辦法的主要內(nèi)容包括：細(xì)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的申請(qǐng)、審查、核發(fā)程序；規(guī)定鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；明確新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模和規(guī)劃選址，劃分為鄉(xiāng)村建設(shè)控制區(qū)和鄉(xiāng)村建設(shè)引導(dǎo)區(qū)兩類(lèi)地區(qū)；明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)申請(qǐng)條件；明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)時(shí)序

推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。充分銜接上層次規(guī)劃（土地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)企業(yè)建設(shè)）和新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（危房改造、棚戶區(qū)改造、生態(tài)移民搬遷、“五園”新村建設(shè)、生態(tài)文明家園建設(shè)），選擇投資省、見(jiàn)效快、帶動(dòng)效果明顯的試點(diǎn)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)的建設(shè)計(jì)劃，協(xié)調(diào)多種渠道籌措資金，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)政策性資金投入，撬動(dòng)村民積極有序地參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

畢節(jié)市正從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)空間拓展均處在轉(zhuǎn)型當(dāng)中，規(guī)劃將在城鄉(xiāng)發(fā)展中起著龍頭作用。因此，充實(shí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系和完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理體系是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理工作的基礎(chǔ)和有力保障，作者仍將在規(guī)劃編制和規(guī)劃管理工作中嘗試作出有益的探索。

參考文獻(xiàn)：

1.仇保興，《追求繁榮與舒適——轉(zhuǎn)型期間城市規(guī)劃、建設(shè)與管理的若干策略》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2002.05.

2.仇保興，《和諧與創(chuàng)新——快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問(wèn)題、危機(jī)與對(duì)策》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2006.06.

3.王蒙徽，《廣州城市發(fā)展中失地農(nóng)民城市的問(wèn)題研究》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2011.08.

第8篇：國(guó)土空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)范文

【關(guān)鍵詞】地下空間；開(kāi)發(fā)利用；組織管理

城市地下空間的大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，特別是城市功能聚集到一定階段的必然趨勢(shì)和要求。隨著城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，受城市土地資源制約和可持續(xù)發(fā)展的需要，中國(guó)城市的地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)逐漸進(jìn)入了全面的加速期，地下空間利用成為政府影響和調(diào)控市場(chǎng)的重要領(lǐng)域。由于城市地下空間開(kāi)發(fā)利用是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程且具有不可逆性，為此進(jìn)一步加強(qiáng)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的控制與引導(dǎo)，建立健全地下空間開(kāi)發(fā)法律法規(guī)政策體系，理順和優(yōu)化地下空間開(kāi)發(fā)管理機(jī)制顯得尤為迫切。

一、國(guó)外地下空間開(kāi)發(fā)利用歷史及現(xiàn)狀

從1863年英國(guó)倫敦建成世界上第一條地鐵開(kāi)始，國(guó)外地下空間的發(fā)展已經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，國(guó)外地下空間的開(kāi)發(fā)利用從大型建筑物向地下的自然延伸發(fā)展到復(fù)雜的地下綜合體（地下街）再到地下城（與地下快速軌道交通系統(tǒng)相結(jié)合的地下街系統(tǒng)），地下建筑在舊城的改造再開(kāi)發(fā)中發(fā)揮了重要作用。同時(shí)地下市政設(shè)施也從地下供、排水管網(wǎng)發(fā)展到地下大型供水系統(tǒng)，地下大型能源供應(yīng)系統(tǒng)，地下大型排水及污水處理系統(tǒng)，地下生活垃圾的清除、處理和回收系統(tǒng)，以及地下綜合管線廊道（共同溝）。與舊城改造及歷史文化建筑擴(kuò)建相隨，在北美，西歐及日本出現(xiàn)了相當(dāng)數(shù)量的大型地下公共建筑：有公共圖書(shū)館和大學(xué)圖書(shū)館、會(huì)議中心、展覽中心以及體育館、音樂(lè)廳、大型實(shí)驗(yàn)室等地下文化體育教育設(shè)施。地下建筑的內(nèi)部空間環(huán)境質(zhì)量，防災(zāi)措施以及運(yùn)營(yíng)管理都達(dá)到了較高的水平。地下空間利用規(guī)劃從專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃入手，逐步形成系統(tǒng)的規(guī)劃。其中以地鐵規(guī)劃和市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃最為突出。一些地下空間利用較早和較為充分的國(guó)家，如北歐的芬蘭、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正從城市中某個(gè)區(qū)域的綜合規(guī)劃走向整個(gè)城市和某些系統(tǒng)的綜合規(guī)劃。

（一）日本：國(guó)土狹小，城市用地緊張，經(jīng)過(guò)八十多年的綜合開(kāi)發(fā)，其地下街已從單純的商業(yè)性質(zhì)演變?yōu)榘ǘ喾N城市功能的、有交通、商業(yè)及其它設(shè)施共同組成的相互依存的地下綜合體。其在開(kāi)發(fā)過(guò)程中比較重視地下空間的環(huán)境設(shè)計(jì)，無(wú)論是商業(yè)街，還是步行道在空氣質(zhì)量、照明乃至建筑小品的設(shè)計(jì)上均達(dá)到了地面空間的環(huán)境質(zhì)量。

（二）北美：北美的美國(guó)和加拿大雖然國(guó)土遼闊，但因城市高度集中，城市矛盾仍十分尖銳。紐約中心商業(yè)區(qū)有五分之四的上班族都采用公共交通。四通八達(dá)不受氣候影響的地下步行道系統(tǒng)，很好的解決了人、車(chē)分流的問(wèn)題，縮短了地鐵與公共汽車(chē)的換乘距離，同時(shí)把地鐵車(chē)站與大型公共活動(dòng)中心從地下道連接起來(lái)。如洛克菲勒中心地下步行道系統(tǒng)，在10個(gè)街區(qū)范圍內(nèi)，將主要的大型公共建筑在地下連接起來(lái)。除此之外，美國(guó)地下建筑單體設(shè)計(jì)在學(xué)校、圖書(shū)館、辦公、實(shí)驗(yàn)中心、工業(yè)建筑中也成效顯著。一方面較好地利用地下特性滿足了功能要求，同時(shí)又合理解決了新老建筑結(jié)合的問(wèn)題，并為地面創(chuàng)造了開(kāi)敞空間。

（三）北歐：北歐地質(zhì)條件良好，是地下空間開(kāi)發(fā)利用的先進(jìn)地區(qū)，特別是在市政設(shè)施和公共建筑方面。瑞典斯德哥爾摩市地下有共同溝30公里長(zhǎng)，建在巖石中，直徑8米，戰(zhàn)時(shí)可作為民防工程。芬蘭的地下空間利用除了眾多的市政設(shè)施外，就是發(fā)達(dá)的文化體育娛樂(lè)設(shè)施。

（四）蘇聯(lián)：蘇聯(lián)也是地下空間開(kāi)發(fā)利用的先進(jìn)國(guó)家，其特點(diǎn)是地鐵系統(tǒng)相當(dāng)發(fā)達(dá)，莫斯科地鐵系統(tǒng)是世界上客運(yùn)量最高的城市，每年達(dá)26億人次，以其建筑上和運(yùn)營(yíng)上的高質(zhì)量而聞名于世，特別是其車(chē)站建筑風(fēng)格，每站都有其特色，各轉(zhuǎn)乘站的建筑布置相當(dāng)巧妙，在多達(dá)四條線路相匯處，乘客可以最少的時(shí)間達(dá)到換乘的目的。

二、我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)歷史及現(xiàn)狀

在20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)地下空間的開(kāi)發(fā)大多為單一式的地下軌道交通、隧道及人防地下室等，建設(shè)資金以政府籌措為主，并由政府部門(mén)地下空間進(jìn)行管理。在進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期后，地下空間開(kāi)發(fā)資金的來(lái)源，已經(jīng)由政府單獨(dú)出資開(kāi)始轉(zhuǎn)向多種共同參與。而其功能也逐步從單一地由為社會(huì)提供公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和地下商業(yè)開(kāi)發(fā)并舉的時(shí)代。而隨著土地資源的日益緊缺及全國(guó)多地地鐵的興建，地下空間的開(kāi)發(fā)利用也開(kāi)始被越來(lái)越多的城市所認(rèn)可。其形式大致有以下幾種：

一是走平戰(zhàn)結(jié)合新路，將戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事故相結(jié)合。如根據(jù)房屋建設(shè)規(guī)范，結(jié)合民用高層建筑修建配套地下車(chē)庫(kù)作為防空地下室；充分利用大型公共設(shè)施地下空間，如上海世博園5.28平方公里的地下，就有一塊近3萬(wàn)平方米的地下空間，該地下空間作為上海市的重點(diǎn)民防工程之一，使上海率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了從人防到民防的轉(zhuǎn)變。在世博會(huì)期間，它作為園區(qū)重要的運(yùn)營(yíng)保障用房資源，世博會(huì)后作為地下人行通道及大型停車(chē)庫(kù)，為世博園區(qū)后續(xù)利用服務(wù)，而戰(zhàn)時(shí)則作為人員掩蔽部及防空專(zhuān)業(yè)隊(duì)工程。

二是地下交通建設(shè)體系。伴隨地下軌道的建設(shè)，地下空間的大規(guī)模開(kāi)發(fā)也是齊頭并進(jìn)，地鐵運(yùn)營(yíng)的相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)促進(jìn)了地下空間的開(kāi)發(fā)利用。如地鐵出入口連接通道、地下步行通道等。

三是城市綜合體地下空間。與地上商業(yè)聯(lián)為一體，以商業(yè)形態(tài)為主，有別于交通干道式的地下建設(shè)和寫(xiě)字樓地下拓展式的建設(shè)，通常是伴隨著地上項(xiàng)目同時(shí)開(kāi)發(fā)，以求最大限度的開(kāi)發(fā)利用土地的商業(yè)功能。

三、我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)存在問(wèn)題分析

近年來(lái)，各個(gè)城市通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，地下空間開(kāi)發(fā)利用取得了一定的成就，并逐步體現(xiàn)其可觀的開(kāi)發(fā)價(jià)值，但是必須看到，相對(duì)于地面空間開(kāi)發(fā)利用來(lái)說(shuō)，地下空間開(kāi)發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)力仍顯不足，因而如何才能實(shí)現(xiàn)地下空間開(kāi)發(fā)價(jià)值是當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題的解決與地下空間權(quán)規(guī)劃、管理及政策等方面的問(wèn)題有密不可分的聯(lián)系。

（一）關(guān)于城市地下空間建設(shè)的法規(guī)政策較為零散，還未形成一套完整的體系及規(guī)范

我國(guó)目前實(shí)施的《城市規(guī)劃法》、《土地規(guī)劃法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)法》、《道路交通法》等與地下空間開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的法律中，對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的具體規(guī)定和說(shuō)明的缺乏與城市地下空間資源在城市發(fā)展中的價(jià)值和地位極不相稱。近年來(lái)隨著城市建設(shè)的發(fā)展，各地也陸續(xù)出臺(tái)了一些專(zhuān)門(mén)針對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)的法規(guī)，如深圳是最早對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)予以立法的城市，該市自1998年開(kāi)始，就陸續(xù)出臺(tái)了《城市地下空間利用發(fā)展規(guī)劃》等法規(guī)、條例來(lái)規(guī)范地下空間的利用和開(kāi)發(fā)。此后，上海市在2006年出臺(tái)了《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，這是首個(gè)涉及地下空間建設(shè)用地審批和權(quán)屬管理的規(guī)定。2010年，廣州、福州等城市也根據(jù)本地的實(shí)際情況出臺(tái)了地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的有關(guān)規(guī)定。但從已出臺(tái)的政策來(lái)看，各地各自為政的情況較為明顯，多是從開(kāi)發(fā)利用的角度制定的一些規(guī)章制度。而在地下空間快速發(fā)展的今天，更需要的是一套具有中國(guó)特色的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的法律、法規(guī)體系。

（二）地下空間開(kāi)利用的管理部門(mén)未形成一個(gè)統(tǒng)一的管理結(jié)構(gòu)及協(xié)調(diào)機(jī)制

地下空間開(kāi)發(fā)利用是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有工程復(fù)雜、牽涉面廣、協(xié)調(diào)程度高等特點(diǎn)，且具有不可逆性。開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及城市建設(shè)、市政、交通、國(guó)土資源、人防、園林、規(guī)劃等多個(gè)部門(mén)，若不能科學(xué)地協(xié)調(diào)各部門(mén)的工作，則很容易造成由于部門(mén)條塊分割、各司其職。目前，我國(guó)尚未有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)管理地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用。由于我國(guó)地下空間資源的管理機(jī)構(gòu)缺位，地下空間資源研究和利用未受到應(yīng)有的重視和關(guān)注，使得缺乏城市地下空間資源利用規(guī)劃，城市規(guī)劃也未考慮到將來(lái)的地下空間資源利用問(wèn)題，造成了多頭管理與無(wú)人管理并存，形不成合心合力的局面。

（三）地下空間權(quán)概念模糊，現(xiàn)行的法律未對(duì)地下空間權(quán)進(jìn)行明確界定

地下權(quán)包含在空間權(quán)范疇中?？臻g權(quán)包括空間所有權(quán)和空間利用權(quán)?？臻g所有權(quán)是土地所有權(quán)的一部分?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》在相關(guān)條款中對(duì)土地的利用和使用做了規(guī)定，但沒(méi)有清楚規(guī)定土地與空間的問(wèn)題。概念模糊使得各部門(mén)在實(shí)際工作中對(duì)地下空間權(quán)的認(rèn)識(shí)不足，從而導(dǎo)致對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用管理重視不夠，從而影響地下空間的良性有序發(fā)展。

四、規(guī)范地下空間開(kāi)發(fā)利用的解決方法

（一）科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌建設(shè)。規(guī)劃是基礎(chǔ)性工作，也是源頭性工作。良好的規(guī)劃不僅能夠優(yōu)化地下空間開(kāi)發(fā)的而已中，而且可以促進(jìn)整個(gè)城市未來(lái)的發(fā)展，避免重復(fù)性建設(shè)。首先要高標(biāo)準(zhǔn)編制地下空間開(kāi)發(fā)利用詳細(xì)規(guī)劃。其次是要高質(zhì)量搞好地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)，把好設(shè)計(jì)項(xiàng)目的審批關(guān)，對(duì)地下空間整體建筑的安全性、空間利用的高效性、設(shè)施設(shè)備的共享性進(jìn)行合理認(rèn)證。再次是要高效益發(fā)揮地下空間開(kāi)發(fā)利用的功能。以最大限度地提升地下空間開(kāi)發(fā)利用的整體價(jià)值，實(shí)現(xiàn)高額的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）完善政策，積極引導(dǎo)。相關(guān)部門(mén)要通過(guò)制度相關(guān)法律、法規(guī)，形成地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的一套完整法律體系。這個(gè)體系大致包括規(guī)劃、建設(shè)管理法規(guī)和使用管理法規(guī)等。它涉及規(guī)劃、投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)等多個(gè)方面，涉及與政府相關(guān)的多個(gè)部門(mén)領(lǐng)域（包括規(guī)劃、人防、建設(shè)、交通等）。通過(guò)法律明確地下空間使用權(quán)及其主體的責(zé)任、義務(wù)權(quán)屬范圍，在明確國(guó)家對(duì)地下空間的所有權(quán)之后，還需要明確地下空間使用權(quán)的主體、主體范圍、責(zé)任和義務(wù)等內(nèi)容。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用途的地下空間使用權(quán)，應(yīng)采用招拍掛方式公開(kāi)出讓?zhuān)_保地下空間開(kāi)發(fā)利用的公平、公正和公開(kāi)。

（三）統(tǒng)一管理，科學(xué)決策。地下空間的開(kāi)發(fā)利用需要規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程管理、技術(shù)操作、市場(chǎng)運(yùn)作、環(huán)境保護(hù)、運(yùn)營(yíng)管理等多項(xiàng)專(zhuān)業(yè)的參與，涉及的管理部門(mén)的職能也各不相同。為此，要更好地開(kāi)發(fā)利用地下空間，必須盡快明確城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)的職權(quán)，形成地下空間開(kāi)發(fā)的總體規(guī)劃、項(xiàng)目審批、工程管理、安全監(jiān)管、技術(shù)創(chuàng)新、行政執(zhí)法和信息管理上的有效機(jī)制。

第9篇：國(guó)土空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)范文

關(guān)鍵詞 土地；利用；規(guī)劃；城市；建議；理論；

Abstract: With the development and progress of society, the emphasis on land use overall planning and the overall urban planning is of great significance for real life. This paper describes the land use problems in the overall planning and the overall urban planning and recommendations.

Keywords land;; planning; city; recommendations; theory;

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

引言

對(duì)于城市總體規(guī)劃及其土地利用規(guī)劃的討論，近些年在規(guī)劃界就從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。大家不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，又不斷地提出對(duì)策建議，但是，多年來(lái)城市總體規(guī)劃并沒(méi)有產(chǎn)生很大的變革，規(guī)劃的編制、審批以及規(guī)劃師在認(rèn)識(shí)方法上都沒(méi)有太大的變化。雖然城市總體規(guī)劃問(wèn)題多多早已是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是改革一直未能以強(qiáng)有力的姿態(tài)開(kāi)始。

1、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的理論基礎(chǔ)

1．1規(guī)劃的基本原則——可持續(xù)發(fā)展

1 9 9 4年中國(guó)制定并了《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)2 1世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，這是世界上第一部國(guó)家級(jí)21世紀(jì)議程，它的核心思想是提出在中國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)政府為了在各級(jí)地方政府各部門(mén)貫徹執(zhí)行中國(guó)21世紀(jì)議程，采取了一系列重大行動(dòng)和措施，其中包括把可持續(xù)發(fā)展作為我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略之一，以推動(dòng)地方實(shí)施中國(guó)21世紀(jì)議程《我們共同的未來(lái)》中提出可持續(xù)發(fā)展定義：“可持續(xù)發(fā)展既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成威脅”。

1．2 城市與區(qū)域發(fā)展的整體性——要求規(guī)劃之間的融合

城市是非農(nóng)業(yè)人口集中、以從事工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)活動(dòng)的地域，是一定地域范圍內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)的集中點(diǎn)，是區(qū)別于比較單一而分散的農(nóng)村居民的社會(huì)空間結(jié)構(gòu)形式。與自然系統(tǒng)相比，城市是一個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度密集的綜合體，是一個(gè)以人為主體的較為脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。城市以其緊密聯(lián)系的區(qū)域?yàn)橐劳小Ｅc城市緊密聯(lián)系區(qū)域的資源、大氣、水、生物、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等因素是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，它們既起著為城市發(fā)展提供能源、水、糧食、勞動(dòng)力等，又是城市產(chǎn)品的主要市場(chǎng)。同時(shí)起著消化、吸收和降解城市的廢物。特別是隨著城市化進(jìn)程的逐步加速，城市與鄉(xiāng)村之間逐漸融合，城市與區(qū)域日益成為一個(gè)發(fā)展的整體。按照霍華德的田園城市理論，城市與鄉(xiāng)村之間應(yīng)該避免利益相互沖突，力求建立一種城市與鄉(xiāng)村融合的協(xié)調(diào)發(fā)展形式，城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃@。城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃必須相結(jié)合，而我國(guó)現(xiàn)階段所進(jìn)行的土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容是區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃的一個(gè)部分。在國(guó)際規(guī)劃界流行的一種觀點(diǎn)：“真正的城市規(guī)劃必須是區(qū)域規(guī)劃(Ture city planning must be regional planing)Ⅲ。在中國(guó)城鎮(zhèn)密集的高城市化地區(qū)，尤其應(yīng)該加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃。城市規(guī)劃應(yīng)該逐步拓展到大都市地區(qū)范圍的規(guī)

劃。

1．3整體規(guī)劃的原則要求

根據(jù)著名規(guī)劃專(zhuān)家薩倫巴教授所述，整體規(guī)劃需要四個(gè)方面的結(jié)合：@①功能上的結(jié)合，是指物質(zhì)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與社會(huì)規(guī)劃之間的結(jié)合，將三者作為一個(gè)整體；②不同層次地域空間的結(jié)合，是指國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃之間的結(jié)合，表明城市與鄉(xiāng)村的規(guī)劃必須結(jié)合起來(lái)，形成協(xié)調(diào)的有機(jī)整體；③地域規(guī)劃與部門(mén)規(guī)劃的結(jié)合，是將來(lái)自農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通等各個(gè)部門(mén)上下級(jí)的縱向計(jì)劃和建議與橫向的地域空間規(guī)劃聯(lián)系起來(lái)，與地域的空間需求和發(fā)展可能結(jié)合起來(lái)。④時(shí)間上的結(jié)合，主要是考慮規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性、時(shí)間和空間的結(jié)合性、規(guī)劃的彈性等問(wèn)題。規(guī)劃的整體性原則要求城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃作為一個(gè)規(guī)劃的整體，統(tǒng)一于區(qū)域與城市規(guī)劃為主體的綜合空間規(guī)劃體系之中。

2、對(duì)城市總體規(guī)劃現(xiàn)存問(wèn)題的剖析

2．1城市總體規(guī)劃歷史的回顧

在我國(guó)所有的城市規(guī)劃類(lèi)型中，城市總體規(guī)劃無(wú)疑是法律地位、權(quán)威性、受重視程度和期望值最高的。從改革開(kāi)放至今，我國(guó)的城市普遍經(jīng)歷過(guò)兩輪總體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃的期限一般為近期5年，遠(yuǎn)期15～2O年，并且重點(diǎn)放在遠(yuǎn)期，即期望總體規(guī)劃能對(duì)城市未來(lái)20年的各項(xiàng)開(kāi)發(fā)建設(shè)在統(tǒng)籌安排、合理布局的基礎(chǔ)上做出綜合的部署。但是現(xiàn)實(shí)往往并沒(méi)有期望的那么完美，實(shí)踐表明：第一輪的總體規(guī)劃平均發(fā)揮了不到10年的作用。第二輪的剛過(guò)5年就已經(jīng)與實(shí)際建設(shè)相去甚遠(yuǎn)。在當(dāng)前我國(guó)“發(fā)展是硬道理”的大背景下．城市總體規(guī)劃的處境十分尷尬?；仡櫸覀兙幹茖徟^(guò)的總體規(guī)劃，每一個(gè)都是經(jīng)過(guò)多方論證并認(rèn)為是科學(xué)合理之后才開(kāi)始實(shí)施的。當(dāng)時(shí)，我們對(duì)城市的未來(lái)充滿希望以為一個(gè)混亂無(wú)序的城市經(jīng)過(guò)此次規(guī)劃，必將步人健康有序的發(fā)展軌道，20年后一定會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃所描繪完美藍(lán)圖。令規(guī)劃師們汗顏的是這種期望從來(lái)就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)過(guò)。

2．2市長(zhǎng)與城市總體規(guī)劃

總體規(guī)劃采取的是一種由遠(yuǎn)及近的思維和工作方法，期望通過(guò)對(duì)長(zhǎng)達(dá)15～2O年的遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定來(lái)指導(dǎo)和安排現(xiàn)在的工作，而非從現(xiàn)狀客觀條件出發(fā)提出解決當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的方案，對(duì)于城市近期開(kāi)發(fā)建設(shè)缺乏指導(dǎo)意義。但市長(zhǎng)的任期往往只有短短幾年，如何在有限的時(shí)間、有限的資源條件下做出政績(jī)，是市長(zhǎng)最關(guān)心的問(wèn)題。如果無(wú)法從總體規(guī)劃中找到任期內(nèi)行動(dòng)的依據(jù)，無(wú)疑將令市長(zhǎng)倍感失望。正因?yàn)槿绱?，市長(zhǎng)才覺(jué)得總體規(guī)劃遠(yuǎn)不如每5年編制一輪的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”那樣能夠更加充分地反映自己的意愿和要求。另外，影響城市發(fā)展的因素日趨復(fù)雜多變．為了應(yīng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境變化所帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，市長(zhǎng)完全有可能也有必要采取一些重大舉措，不僅將對(duì)總體規(guī)劃設(shè)定的城市發(fā)展目標(biāo)有所調(diào)整．甚至可能導(dǎo)致城市發(fā)展方向和總體格局的根本性改變。如果這些行動(dòng)無(wú)法得到總體規(guī)劃的支持。也將令其對(duì)城市規(guī)劃失去熱情和信心。