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第1篇：分稅制財政體制論文范文

【關鍵詞】分稅制　中央財政　基層政府財政　財政來源

在我國由于從1980年開始實行的以“分灶吃飯”為特征的財政包干體制在“包活地方”的同時卻“包死中央”，中央財政困難加劇，為了解決中央與地方在財政分配關系上的矛盾和各地區(qū)各自為政、諸侯經濟割據等所造成的“弱中央、強地方”的局面，同時也因包干體制與市場經濟體制日益相悖，于是1994年國家實行了分稅制的財政體制改革。

分稅制實行后，中央順利實現了提高“兩個比例”的預期利益，中央對地方的財政控制加大，地方可支配財力迅速下降，由于政府的自利性造成“財力上收，支出下移”，這樣經過層層的截留后，致使處于行政鏈條最低端的縣鄉(xiāng)基層政府陷入財政困境。

一、基層政府財力的上收

1、財政收入增量大頭被中央和省拿走。分稅制中央采取“承認既得，增量調整”的政策，按1：0.3的系數來確定稅收返還，即各地區(qū)增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對該地區(qū)的稅收返還就增長3%?！?：0.3系數”設計初衷主要是為了保證中央財政穩(wěn)定的拿到地方財政收入中的增量，并逐步加大中央財政在增量分配中的集中力度，這是分稅制為提高中央財力比重而設計的一項重要機制。

由于稅制改革形成這種新的利益分配機制，每年上交中央和省的收入量大幅增長，上繳中央和省收入比例較大，收入的增量大頭都被中央和省拿走。財政收入的凈量增長慢。這種財力集中的形式，具有強烈的累計下級政府財力的效果，且“1：0.3”是個累進的財力集中機制，每個上級政府均對自己下一級政府采用這個比例扣留一部分稅收返還。中央對下的稅收返還，省級財政扣留一部分，地市財政再扣留一部分，層層截扣，等到最后到基層政府即縣鄉(xiāng)政府的時候，已是上級各級政府分割利益的最末端，因此這種新的利益分配方式造成基層政府財力增長的萎縮，分稅制后，縣鄉(xiāng)財政流行這樣的說法:“中央財政喜氣洋洋,省市財政勉勉強強、縣級財政拆東墻補西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘?！?/p>

2、地方政府財政自給率下降。財政自給率是體現本級財政自我供養(yǎng)程度的一個衡量標準。財政自給率=本級組織收入/本級支出，用于反映各級財政在收入上解、接受補助之前的財政狀況。從收入方面看，影響財政自給率的因素，除了地方經濟財源的豐歉程度以及地方收入組織的努力程度以外，最重要的是由財政體制規(guī)定著的各級政府間初次的財源分配關系（不含財力上解等資金轉移）。這個分析指標可反映政府的可支配財力狀況。

分稅制實現了中央政府要提高“兩個比例”的目的。分稅制后，中央財政收入上漲很快，中央財政的自給率大幅上升，與此同時，地方政府的財政自給率整體下降。在地方各級財政中，自給率下降幅度最大的是地市財政，其次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，再者為縣級財政，省級財政下降最小。主要原因是中央的“增量調整”是針對增值稅和消費稅進行的，而這種流轉稅種在工商業(yè)發(fā)達的地區(qū)份額較大，因此在城市地區(qū)是這“兩稅”增長較快的地區(qū)。

二、財政來源結構的變化

基層政府財政自給率的降低，改變了基層政府的財政來源結構，使基層政府更多地依靠上級轉移支付，依賴外來資金，中央更易于用上級轉移支付控制基層政府。

1、轉移支付成為主要收入來源。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉移支付占了35%左右。地市的依賴度約30%，而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對轉移支付的倚賴度為35%。這些轉移支付資金，都是來自于上級政府：中央財政、省級財政或地市級財政。這種對上級轉移支付資金的依賴程度，與美國等國家的水平相似。但在實施效果上，與一些國家的平均水平還無法相比。我國的分稅制改革，很多方面都保留了原包干體制的特征。

2002年推行的農村稅費改革，為解決稅費改革過程中出現的縣鄉(xiāng)財政困難局面，中央財政和各省市財政明顯加大了對縣鄉(xiāng)財政的轉移支付力度。到2004年底，中央財政為地方減除農業(yè)稅增加轉移支付524億，各省級政府也在此基礎上增加了150的億元的轉移支付；從2005年起，按照“以獎代補”的思路，中央財政又安排了150億元對地方實施“三獎一補”政策，以緩解縣鄉(xiāng)財政困難的局面。這些新增的補助收入在整個轉移支付里面占了1/3左右甚至還多，同時也使得這些地區(qū)的基層政府收入開始越來越依靠上級政府尤其是中央政府的轉移支付補助。

2、轉移支付的主要形式。（1）稅收返還。在轉移支付里面，稅收返還占了很大比重。財政增加的大部分收入都要返還給地方，這種做法雖然和以前差不多，但實質卻發(fā)生了變化，“這是因為與原有體制比較，中央稅與共享稅由中央稅務機構征收，可以保證中央財政的稅基不受侵蝕，抑制中央財政比重不斷下降的趨勢”。因為稅收返還是按一定的條件核定的，因此有利于地方政府約束財政支出?？傊?，實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還與轉移支付制度，能增強中央的調控能力，稅收返還又是中央和很多省份作為對下級政府集中財力的手段之一。

（2）專項補助。專項補助在省以下各級政府的資金轉移中非常重要。尤其是對于縣鄉(xiāng)基層政府而言，專項補助占上級轉移支付的比重更高。以1999年全國地市縣合計的轉移支付為例，專項補助所占的比例接近40%。在縣轉移支付中，一直占1/5左右的比重。

目前各省對地市、縣都有專項補助。專項補助屬于有條件的補助，為保證地方也投入必要資金，大部分采用“配套補助”的方式。上級政府為了貫徹中央的意圖，想通過配套補助的形式，使地方政府按照指定的用途投入使用資金。但在專項補助的資金分配上，沒有一個制度化的安排，隨意性大。因此很多地方政府都把精力用在向上級哭窮，往上跑，爭取資金，“會哭的孩子吃奶多”，對專項補助資金的決定上，往往都是“拍腦袋”決策，機動性大，很多都是非規(guī)范的體制安排。

3、工商各稅。

（1）縣財政原主要工商稅源轉化為中央財源。分稅制后，主要體現在縣級財政的工商稅種為：筵席稅（56%）、耕地占用稅（近50%）、城市維護建設稅（20%以上）、房產稅（1/4以上）、土地增值稅（20%以上）、契稅（約20%）、城鎮(zhèn)土地增值稅（約20%）。這些小稅種，規(guī)模都不大，但卻占了縣級財政一半以上的收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入里面增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅三稅所占比重最小，有近一半的稅收靠農業(yè)四稅、屠宰稅、筵席稅等比較小的、收入不太穩(wěn)定的稅種。這種財力分配不均的狀況就造成縣鄉(xiāng)兩級在分稅制后財政財力薄弱。

（2）工商稅地位的下降。分稅制后，工商稅收在縣財政收入中的地位發(fā)生了變化。從縱向看，與分稅制前相比，在本級財政收入的比重下降。明顯的變化就是1994年和1993年，下降了近20個百分點，到稅費改革后，比重又持續(xù)下降。從橫向看，轉移支付成為這個時期的主要財源，替代了工商稅收在縣財政收入中的主導地位。除了從1997年到2000年中，工商稅收占預算內收入中的比重高于轉移支付以外，其余年份都比其低，在2002年稅費改革后，因為中央增加了轉移支付，因此工商稅收的地位更是明顯下降。在縣財政中的主體地位被置換，縣主要財源轉變?yōu)檗D移支付。

三、預算外資金的膨脹

分稅制后，由于新的制度安排使地方政府尤其是基層政府的預算內收入大幅度下降，因此為了彌補財政缺口，基層政府努力提高預算外收入增加收入來源。因此1994年分稅制改革的第一年，在地方政府預算內收入普遍下降的情況下，預算外收入卻大幅度上升。1996年我國進行了預算外資金的改革，其目的就是規(guī)范預算外收支，遏制預算外收入不斷增長的勢頭。從具體政策上來看，雖然將用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)自籌和統(tǒng)籌資金列入了預算外資金范圍，但是總體來說預算外收入的范圍經過改革以后縮小了很多。然而事實上，這兩年的預算外收入不論是絕對量還是相對量都出現了異乎尋常的增長，出現了增長的悖論。從原因上來看，出現這樣增長的悖論完全是地方政府和中央政府博弈的結果，由于支出的剛性，收入的減少必然會影響到地方政府的職能，地方政府在這樣的政策面前，由于無法預見政策所造成的預算外收入減少的幅度，無法預見到政策實施對地方政府職能的影響，在這種情況下，地方政府就會從其他方面提高預算外收入，于是就出現了這種增長的悖論。

四、對未來縣財源的探索

改變了縣級財源結構，增加縣級財政收入。最根本的思路是應該建立一個自己的穩(wěn)定的財政收入機制，作為一級政府，縣應該有自己的主體稅種。

財產稅是一個古老的稅種，在西方頗受推崇。比如英國在13世紀初開征的“丹麥金”（Damegeld）就是土地稅的前身。由土地稅慢慢開始發(fā)展起來的各國稅制，到近代以后為了國家財政支出的需要，又補充了一些稅種，比如地方所得稅、地方銷售稅、社區(qū)稅、人頭稅等。

在發(fā)達國家里，很多國家都是以財產稅作為地方稅體系的主體稅種。英國和愛爾蘭只有財產稅一種地方稅，美國也是財產稅為主體稅種的典型國家。1992年，美國財產稅收入占州和地方政府兩級財政收入的18%，占同年地方政府收入的30%。

因為財產稅不容易產生流動性，財產有固定的坐落地，因此由地方政府征收很方便，納稅人很少能避稅；財產稅以財產價值為課稅對象，稅基穩(wěn)定，具有不可轉移性，可以預測；財產稅稅源明確，便于征收、稽查和管理。財產稅在我國的地方各級財政的分布上，地市級財政和縣級財政的分布比較比較高，因此財產稅可以作為低級次的政府（縣和鄉(xiāng)）稅收體系中的主體稅種。

目前我國財產稅類主要有：房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船使用稅、契稅、耕地占用稅等9個稅種。稅種雖然不少，但總額較小，1999年財產稅約計500億元，占地方稅收總額的10%左右。

西方國家的很多基層財政一般都有一個穩(wěn)定的稅種收入來源，并且一般越是基層，越是對某一個單一的稅種收入的依賴程度越高，很多基層財政的主要財政收入來源就是財產稅。在取消農業(yè)稅后，基層政府財政單純的依賴上級轉移支付，具有很大的不穩(wěn)定性，因此必須培育自己的主體稅種，成為基層財政穩(wěn)定的財政收入來源。

因此可以把培植財產稅作為提高未來縣鄉(xiāng)財政來源潛力的一個手段。

【參考文獻】

[1] 騰霞光：《農村稅費改革與地方財政體制建設》，[M]經濟科學出版社，2003年5月。

[2] 樊麗明、 李齊云：《中國地方財政運行分析》，[M]經濟科學出版社，2001年12月。

第2篇：分稅制財政體制論文范文

政府間轉移支付制度，是分級財政管理體制的重要組成部分，是處理中央政府與地方政府及地方政府之間的財政分配關系，實現財力均衡的基本手段。而選擇何種轉移支付方式，在很大程度上決定著一個國家轉移支付制度的效率與公平。因而就顯得尤為重要。我國自1994年開始實行分稅制財政管理體制，建立了政府間轉移支付制度。但由于我國正處于由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌時期，財政管理體制不可避免地帶有過渡性，致使我國剛剛建立的政府間轉移支付制度尚不夠科學與規(guī)范，突出的問題是轉移支付的方式單一，渠道狹窄；轉移支付制度的透明度低，效率不高。因此，借鑒市場經濟發(fā)達國家的成功經驗與作法，結合我國的國情特點，選擇合適的轉移支付方式，提高轉移支付制度的公平與效率，是擺在我們面前的迫切任務。

一、轉移支付方式的比較

我們所說的轉移支付方式，是按轉移支付的資金在轉移者與接受者之間的支付方向劃分的。各個國家根據其財政資源分布狀況及實現財力均衡目標的要求，確定不同的轉移支付方式，從目前看，各國采用的轉移支付方式主要有：

（一）縱向轉移支付。

縱向轉移支付，也稱“父子資助式”，是上下級政府之間的轉移，即單一的自上而下的縱向財政平衡。這種方式是中央政府在既定的財政體制下，把地方財政收入的一部分集中起來，再根據各地方財政收支平衡狀況和財力均衡目標的需要，把集中起來的部分財政收入數量不等地再分配給各地方，以彌補地方財政收支差額，緩解地區(qū)財力差距，達到均衡地方財力的目的。目前，世界上多數國家的轉移支付均采用這種方式，當前我國也是采用這種方式實施轉移支付的。在我國傳統(tǒng)的財政體制中，沒有轉移支付的形式，但并不否定我國財政資金的實際運行中有轉移支付的活動。比如，在統(tǒng)收統(tǒng)支體制下中央政府對地方政府大量的專項撥款，在“劃分收支、分級包干”體制下，支出基數大于收入基數的地區(qū)，中央政府每年按照兩個基數的差額給予地方政府的補助，即“體制補助”都屬于中央政府的轉移支付，而且都是采用縱向轉移支付的方式。

這種方式的特點是：①由于采用自上而下的補助方式，中央政府掌握較大的主動權，對轉移支付的范圍、規(guī)模、項目、用途較有彈性，中央政府可以根據自身的財政狀況及宏觀調控目標進行調整。這有利于貫徹中央政府的意圖，實施宏觀調控，也有利于對轉移支付的控制；②由于是中央政府直接出資補助，地方政府只是按既定的財政體制完成收入上交任務，因而富裕地區(qū)的負擔感不直接、不明顯，這就有利于轉移支付資金的正常運轉和轉移支付的順利實現；③完全依靠中央政府完成數額巨大的轉移支付，加重了中央政府的財力負擔。同時，由于中央政府集中財力過大，不僅組織收入工作難度較大，而且難以避免人為因素的非正常影響，轉移支付的透明度較低，效率不高。

（二）橫向轉移支付。

橫向轉移支付，也稱“兄弟互助式”，是同級的各地方政府之間的橫向財政平衡。這種方式是在既定的財政體制下，同級的各地方政府之間的互相轉移，一般是財力富裕地區(qū)向財力不足地區(qū)的轉移，以達到地區(qū)間互相支援，縮小地區(qū)差距，均衡財力的目的。這種方式一般是縱向轉移支付的補充，單一采用這種方式的國家還沒有。

這種方式的特點是：①由于是不同地區(qū)之間的直接轉移，具有明顯的社會補助、民族扶持的特征，需要具有良好的民族感情、社會環(huán)境和經濟條件，否則難以實施；②由于是不同地區(qū)之間的直接轉移，資金來源于財力富裕地區(qū)，這就大大減輕了中央政府的財政壓力。而且轉移支付的透明度高，轉移支付的數量、來源、去向，誰轉出、誰受益都非常清楚明了，并且轉移支付資金運轉減少了中間環(huán)節(jié)，資金到位快，受益地區(qū)可以根據本地需要靈活安排使用，轉移支付的效率也高；③這種方式的技術要求比較高，操作手段比較復雜，地區(qū)均等化程度不易把握。而且富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的財力平衡關系協(xié)調有一定難度。

（三）縱橫交叉轉移支付。

縱橫交叉轉移支付，也稱“混合式”，即以縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔，縱橫交叉，相互配合。這種轉移支付方式，要求政府間的轉移支付，要通過完善的法律形式，建立科學、規(guī)范、穩(wěn)定的財政管理體制。對于不同地區(qū)間財政能力的差額，要按照財力均等化原則，首先由中央政府通過特定手段進行縱向的轉移支付，然后由中央政府組織各地區(qū)政府間進行直接的橫向轉移支付。其中，縱向的轉移支出由中央政府直接安排，轉移支付資金的使用側重于貫徹國家經濟政策，實現中央政府的宏觀調控目標。橫向的轉移支付由不同地區(qū)政府直接進行。由財力富裕地區(qū)向財力貧困地區(qū)轉移。轉移支付資金的使用主要用于彌補經濟落后地區(qū)的財政開支不足，縮小地區(qū)財政差距，實現財力均等化。

縱橫交叉的轉移支付方式，除了綜合以上兩種單向轉移支付方式的優(yōu)點外，其最大的特點是能夠發(fā)揮中央政府與地方政府、財力轉出地區(qū)和財力轉入地區(qū)兩個方面的積極性與主動性。中央政府的縱向轉移支付，既體現了中央政府的意圖與權威，又調動了地方政府積極配合、合理調度、有效使用轉移支付資金的積極性。地方政府間的橫向轉移支付，既減輕了中央政府的財政壓力，又使財力轉出地區(qū)與財力轉入地區(qū)直接見面，形成了直接的受授關系。更能發(fā)揮轉出地區(qū)和轉入地區(qū)各自的優(yōu)勢，使轉移支付的效果更明顯。

但這種轉移支付方式的技術要求高，操作比較復雜，需要具有詳實準確的統(tǒng)計分析資料、科學規(guī)范的管理體制和嚴密高效的運作系統(tǒng)，而且要求有良好的社會、經濟環(huán)境做保障。

二、我國轉移支付方式的選擇

在我國過去的財政管理體制中，一直沒有建立轉移支付制度，中央政府與地方政府及地方政府之間的財政分配關系，都是靠中央對地方的“補助”平衡的。1994年實施分稅制的財政管理體制后，雖然建立了轉移支付制度，卻是通過中央對地方的“稅收返還”實現的，既不規(guī)范，也不科學。但中央對地方的“補助”和中央對地方的“稅收返還”，實質上都是中央政府對地方政府的縱向轉移支付。因此，這種縱向的轉移支付方式，在我國已經有了一段歷史過程，也易于為各方所接受，就理所當然地被延續(xù)下來。但是，我們應當看到，我國國情的復雜性、地區(qū)間財力分配的差異性及單純依靠中央補助的局限性，已明顯不適應規(guī)范的分級分稅制財政管理體制的需要，也大大地降低了轉移支付制度的公平與效率。所以，在建設科學規(guī)范的轉移支付制度時，我們應當重新選擇適合我國國情的轉移支付方式。在這方面，可以學習和借鑒德國的成功經驗，即實行縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔，縱橫交叉的轉移支付方式。這是因為：

1.中央政府財力緊張，具有橫向轉移支付的要求。改革開放以來，由于財政體制的原因，使中央政府財力處于非常困難的境地，已連續(xù)多年出現高額財政赤字，不得不靠發(fā)行國債維持，造成中央財政債務負擔沉重，國債依存度已超過50％。相對而言，地方政府財政狀況要好于中央，一些地方財政還有結余。在這種情況下，如果繼續(xù)單純依靠中央政府的縱向轉移平衡地方財政差額，不僅將加劇中央政府的財力緊張狀況，而且也是難以做到的。因此，需要通過地方政府間的橫向轉移支付作為補充，既可均衡地方財力，又可減輕中央政府的壓力。

2.地區(qū)財力差距大，具有橫向轉移支付的能力。我國地域遼闊，人口眾多，各地自然條件差距很大。由于受歷史和現實的條件制約，地區(qū)經濟發(fā)展很不平衡，財政收支水平不同，地區(qū)財力極不均衡且差額較大。據資料分析，我國1996年人均財政收入（扣除債務收入）近600元，而低于全國人均水平的省份有二十多個，人均財政收入最高的上海市為1976.6元，人均財政收入最低的貴州省僅為139.1元，上海為貴州的14.2倍。從財力自給能力系數看，上海為578％，北京為366％，而為33％，貴州為40％。這表明我國地區(qū)間的財力差距大，涉及范圍廣，具備地區(qū)間橫向轉移支付的條件，富裕地區(qū)有可能也有能力向貧困地區(qū)轉移財力。

3.社會經濟制度和文化傳統(tǒng)，具有橫向轉移支付的可能。我國是以生產資料公有制為主體的社會主義國家，全國實行統(tǒng)一的國民經濟和社會發(fā)展計劃，各地區(qū)的根本利益是一致的。中華民族是一個統(tǒng)一和睦的大家庭，具有扶貧濟困的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國過去雖沒有直接的橫向轉移支付方式，但各地區(qū)之間人力及物力方面的交流、抗害救災時的支援、經濟發(fā)達地區(qū)對經濟不發(fā)達地區(qū)的對口扶持等形式，雖不明確、不固定、不規(guī)范，但實質上也是不同地區(qū)間的橫向轉移支付，而且取得了良好的經濟和社會效益。這表明，有統(tǒng)一的社會經濟制度和優(yōu)良的文化傳統(tǒng)做保障，在我國實行地區(qū)間的橫向轉移支付是完全有可能的。因此，我們可以而且有條件選擇縱向轉移為主，橫向轉移為輔，縱橫交叉的轉移支付方式。

三、縱橫交叉轉移支付的實施

政府間轉移支付制度，作為國家財政管理體制的重要組成部分，必然要受到生產力發(fā)展水平和市場經濟體制的制約。同時作為一項技術要求很高的操作手段，它又要受到技術條件等客觀環(huán)境的限制。我國正處于社會主義初級階段，生產力發(fā)展水平還不高，社會主義市場經濟體制才剛剛建立，正處于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌時期，分級分稅制財政管理體制也是剛剛起步，尚未規(guī)范及穩(wěn)定。因此，科學規(guī)范的轉移支付制度的建立及轉移支付方式的選擇確定，都不可能是一蹴而就，而應是階段漸進式的，其建立與發(fā)展，應與我國社會生產力發(fā)展水平相適應，與我國社會主義市場經濟體制的建立速度相合拍，與我國分級分稅制財政管理體制的逐步完善相配合。為此，我國政府間轉移支付制度的建立和轉移支付方式的選擇，可以采取分步實施戰(zhàn)略。

第一步：在“九五”時期（2000年前），在計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌時期，繼續(xù)實行現行過渡性的轉移支付辦法，但要逐年縮減稅收返還的規(guī)模，逐年加大轉移支付的數量，并從技術上為建立規(guī)范化的轉移支付制度做好準備。

第3篇：分稅制財政體制論文范文

論文關鍵詞：農村；義務教育；財政轉移支付制度

論文摘要：農村義務教育作為我國教育事業(yè)中的重點部分和薄弱環(huán)節(jié)，隨著農村稅費改革的進行，我國農村義務教育的均衡發(fā)展問題進一步加劇，要求完善農村義務教育轉移支付來解決這一問題。該文從我國農村義務教育財政轉移支付制度的效應、存在問題入手，對我國義務教育財政轉移支付制度的進一步完善提供一些建議。

義務教育作為公共產品，具有非競爭性和非排他性，應當作為公共部門由各級政府來提供?，F行的農村義務教育管理體制是“國務院領導，地方政府負責，分級管理，以縣為主”，縣級政府為農村義務教育的主要提供和管理主體。我國在分稅制財政體制改革后，下級政府財力被很大削弱，更多財力集中到中央政府。這樣，造成了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府缺乏相應的財力來保障義務教育投入的充足，出現了事權和財權的分離，無法實現義務教育的均衡發(fā)展。因此，中央政府必須通過實行有效的轉移支付制度來平衡不同層級政府和不同地區(qū)的財力，來解決財政的縱向和橫向不平衡。

一、農村義務教育財政轉移支付制度的效應

農村義務教育財政轉移支付主要采取兩種形式：一般性轉移支付和專項轉移支付。不同的轉移支付形式有著不同的經濟和社會效應。

（一）農村義務教育的一般性轉移支付的效應分析

一般性轉移支付能夠體現均等化效應，它根據不同地方政府的財政收入能力和支出需求，根據公式計算出對其的轉移支付數額，貧困地區(qū)可以在公式中應用較低的基數，與其薄弱的財政收入能力對應，因而可以計算其較大的差額，作為轉移支付的標準。這樣，貧困地區(qū)便獲得了更多的補助，相對縮小了與富裕地區(qū)的財政能力差異。

（二）農村義務教育的專項轉移支付的效應分析

農村義務教育的專項轉移支付主要是針對農村地區(qū)義務教育經費的短缺與縣鄉(xiāng)級財政能力薄弱無力承擔的狀況，由中央和省級政府對其進行專項補助，根據不同地區(qū)農村發(fā)展狀況的不同，確定差異化的專項轉移支付金額。由于在義務教育領域存在貧困地區(qū)和富裕地區(qū)的巨大差距，通過專項轉移支付既可以平衡城鄉(xiāng)之間的義務教育經費差距，又可以通過對邊遠地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)給予更大的專項轉移支付金額，促進不同地區(qū)間的均等化效應。

二、我國農村義務教育轉移支付制度存在的問題

（一）我國農村義務教育轉移支付中的教育資金缺口總量還很大

雖然，中央及省級政府都在不斷加大對義務教育的轉移支付，但是在實踐中由于各方面的因素影響，并沒有真正做到這點。教師工資拖欠問題嚴重、學校公用經費不足、學校危房改造資金欠缺等等，使得農村義務教育經費在一段時期仍然存在嚴重的缺口，沒有足夠的資金供給。

（二）我國農村義務教育發(fā)展中各級政府事權劃分仍不明確

在分稅制財政體制改革中，我國各級政府在財政收入上進行了財權的上移，中央政府集中了更多的財力，但是同時地方政府仍然承擔著較大的財政支出責任，這樣財權和事權分離，地方政府主要是縣鄉(xiāng)級政府沒有足夠的財力去實現其在義務教育中的職責，于是置義務教育發(fā)展于緩慢之中。

另外，在義務教育發(fā)展中，中央政府和地方政府事權劃分不明確，中央政府和地方政府存在交叉的事權范圍和都沒有涉及的領域，出現了政府的缺位和越位問題嚴重。

（三）農村義務教育轉移支付的監(jiān)督體系不健全

現階段，我國農村義務教育轉移支付缺乏完善的監(jiān)督體系和法律規(guī)定。在轉移支付過程中仍然存在義務教育轉移支付資金擠占、挪用和占用現象，使得義務教育資金不能及時、足額下撥到相應層級的政府，用于農村義務教育的教師工資、學生公用經費和校舍改造等方面。監(jiān)督體系不健全表現在沒有對應的法律規(guī)范和相應的監(jiān)督機構來實行。

（四）農村義務教育轉移支付制度的相關配套體制改革滯后

首先是人事制度改革的落后，農村義務教育轉移支付需要政府設立相應的機構進行轉移支付資金的專項管理和劃撥，以及轉移支付資金的使用效果評價等。但是相應的人員和機構都沒有完全實現這個職責。其次是沒有建立完善的資金使用效益評價體制，無法合理有效地對轉移支付資金的使用進行績效評價和管理追蹤。

三、規(guī)范義務教育財政轉移支付制度的政策建議

通過對我國目前農村義務教育財政轉移支付制度存在的問題的分析結合中國義務教育發(fā)展的實際情況，對規(guī)范我國的義務教育財政轉移支付制度提出以下建議：

（一）明確各級政府的事權和財權劃分

建立規(guī)范的義務教育財政轉移支付制度，必須把各級政府的事權和財權劃分清楚。進而才能為義務教育財政轉移支付提供準確的財政標準收入和財政支出需求的數據，規(guī)范轉移支付流程和結構。

（二）確定中央和省級政府在義務教育中的投入責任

在明確劃分了中央和地方的財權和事權的基礎上，為了彌補地方發(fā)展義務教育的財力不足，必須加大中央和省級政府的投入責任和轉移支付力度。這對建立以中央對地方的轉移支付和省級政府對下級政府的轉移支付為重點提供了支持。

（三）建立健全農村義務教育財政轉移支付制度的監(jiān)管體系

確定了轉移支付的模式后，對轉移支付的整個流程必須建立起完善的監(jiān)督管理體系，以保證義務教育轉移支付資金及時、足額下劃到相應層級的政府并被用于義務教育的經費支出，避免出現擠占、截留和挪用等情況的發(fā)生。

首先，制定《轉移支付法》，在其中專門對義務教育財政轉移支付進行原則、總量、分配資金運行及各級政府的責任作出規(guī)范性要求。其次，鼓勵社會公眾和新聞媒體也參與到義務教育財政轉移支付的監(jiān)督中來。

通過以上措施和手段，建立一套以義務教育一般性轉移支付為主專項義務教育轉移支付為輔的義務教育轉移支付制度，切實解決農村義務教育經費投入不足的狀況，為實現基本公共服務在全國范圍的均等化起到示范作用。

參考文獻：

第4篇：分稅制財政體制論文范文

目前，我國農村公共產品的供給主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)俯、村委會組織和農村居民。

1.我國農村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府承擔起本轄區(qū)公共產品供給的職責。按照1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)級政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內的經濟和社會發(fā)展計劃、預算；管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作?！逼渎氊煼秶鷰缀鹾w了農村社會生活的各個方面。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度內財政收入不可能籌集到足夠的公共資源。l994年分稅制改革后，不但沒有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內財政收入，反而因共享稅分配比例低，稅源有限，使大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入陷入困境。再加上近年來農業(yè)經濟比較優(yōu)勢的逐漸喪失，在農村實行稅費改革，取消農業(yè)稅后，以農業(yè)為主要稅收來源的縣、鄉(xiāng)政府制度內財政力量已大為衰減，縣鄉(xiāng)財政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉(xiāng)政府提供農村公共產品的能力。很多鄉(xiāng)政府赤字財政。在這種情況下，根本無力進行農村交通、農田水利等公共建設。由于沒有相應的稅收支持提供公共產品，于是，通過財政體制度外籌集供給公共產品的資源便成為必然的選擇。同時也導致了農村公共產品的匱乏，以及公共服務的缺位而且。在農村稅費改革后，針對農村公益事業(yè)采取的“一事一議”制并未能解決農村公共產品的供給問題。

2.村委會組織。村委會組織不是一級政權，現行政策規(guī)定村級組織可以對農民收取三項“提留”：公積金，公益金和管理費。公積金用于農田水利基本建設，購置生產性固定資產、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”供養(yǎng)，特困戶補助以及其他集體福利事業(yè)支出：管理費則用于村級組織干部報酬和管理支出。從政策規(guī)定的用途來看，這三項“提留”屬于村級組織提供公共產品的成本分攤。

3.農村居民。我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民既要繳稅又要收費。就稅收而言，主要問題在于稅制設置一直不盡合理，農民稅負總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產品，如義務教育、計劃生育等方面的公共產品，本應由政府制度來義務提供，卻變成了由政策性提供和由農民負擔。除此以外，鄉(xiāng)、村兩級組織還以活勞動的形式向農民分攤公共產品的部分人力成本，即義務勞動積累工。按現行政策規(guī)定，每個農村勞動力每年應承擔5～10個義務工，10～20個勞動積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險、修繕學校等，后者主要用于農田水利基本建設。農民既要承擔制度內公共產品供給成本,也要承擔制度外公共產品供給成本。已進行的農村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果，農民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務遠未完成?？梢?，無論是稅費改革前的“三提五統(tǒng)”,還是稅費改革后的“一事一議”,都是農民對公共產品的成本負擔。

可見農村公共產品供給體制不合理，本應由中央和地方政府承擔的公共產品，但在目前仍由農民稅外負擔，通過向農民攤派等方式來完成。這使收入較城市居民低的人卻承擔著比城市居民多的多的公共產品的供給成本。

二、創(chuàng)新我國農村公共產品的供給主體

正如薩謬爾森所言：“一種公共產品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供?！币虼耍瑧獦嫿ǘ嘣霓r村公共產品供給體系。我國農村公共產品的供給主體不僅包含政府，同時還要激勵私人、企業(yè)和各種組織參與農村公共產品建設。

1.明確各級政府的財政職能，建立針對農村公共產品供給的轉移支付制度。由于公共產品的非排他性產生了搭便車問題，使私人部門不愿提供公共產品，而公共產品的非競爭性導致了私人部門的低效率，因此政府應當作為公共產品的主要供給主體。

(1)轉變政府職能，建立服務型政府，強化政府公共產品供給意識和公共服務職能，不斷提高政府供給公共產品的能力。

(2)政府應當直接提供屬于本級職責范圍的農村公共產品。應當重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉(xiāng)基層政府的事權范圍，合理劃分各級政府的財政職能，凡受益范圍遍及全國的公共產品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產品，則應由相應層次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。如諸如義務教育、國防開支、大型農業(yè)設施建設、農業(yè)基礎科學研究等全國性的農村“純公共產品”供給，由中央和省級政府財政負擔，并建立直接針對這些公共產品供給的轉移支付制度。加快建立和完善財政的轉移支付制度，加大國家財政對于不發(fā)達地區(qū)、農村地區(qū)基礎設施建設扶持的力度，以平衡各地區(qū)財力差異，實現公共產品供給均等化，以解決供給不足和地區(qū)間的不公平性問題。推進農村財政體制改革，規(guī)范農村公共產品的供給渠道。同時還要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實現公共產品供給的城鄉(xiāng)平衡和平等。

2.鼓勵企業(yè)、各種組織和私人參與農村公共產品供給，建立多元化的供給主體結構。公共產品需要有政府財政支持，但并不意味著所有的公共產品都由政府提供。農村公共產品的供給可采用以下方式：

(1)采取私人捐贈的形式。很多國家的公共設施就是利用私人捐贈而建立起來的，如美國個人慈善捐贈高達1750億美元，其中大部分用于公共產品的生產?，F在我國部分農村小學校舍采用捐贈的方式建立起來。同時，農村的水利設施、文化館等公共產品等可以鼓勵私人或各種組織進行捐贈。應當制定一些能夠鼓勵個人或者企業(yè)出資參與農村公共產品供給的政策，如：利用冠名權、建碑立傳等形式鼓勵個人或企業(yè)參與公共產品供給。

(2)政府委托私人的供給方式—即政府可以將農村公共產品委托給私人來提供。這主要是對于那些可以收費的農村公共產品所采用的供給方式。政府通過承包、租賃、托管等方式在政府和私人或企業(yè)之間簽訂合同，私人或企業(yè)按照政府的意圖或合同提供公共產品。

(3)政府補貼私人或企業(yè)的供給方式。政府為了提高效率或彌補財力不足，可以通過直接補貼或間接補貼的方式，來鼓勵和幫助私人或企業(yè)提供農村公共產品，如面向個人或企業(yè)的財政撥款、減征免征稅收、提供低息甚至無息貸款等?？傊?，通過我國農村公共產品共給主體的創(chuàng)新，以緩解供求矛盾和提高供給效率，建立起城鄉(xiāng)公共產品供給逐步實現統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一待遇，使我國的農村居民和城市居民一樣可以享受公共產品。

第5篇：分稅制財政體制論文范文

論文提要本文結合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本內灑，重.x，分析我國農村社會保障制度在建設和完善過程中存在的突出問題，以及解決措施.

加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系體現著科學發(fā)展觀精神，對于我國未來的經濟發(fā)展和社會和諧都具有全局性的意義。現階段，我國城鎮(zhèn)社會保障體系已經形成，但農村社會保障體系仍然處于起步階段，保障體系不完整，保障水平低.因此，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，首要的任務是建立和完善農村社會保障體系。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內涵

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是相對于城鄉(xiāng)分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求改變和擯棄過去那種重城市、輕農村，“城鄉(xiāng)分治”的觀念和做法，把農村經濟與社會發(fā)展納入整個國民經濟與社會發(fā)展全局之中，通盤籌劃、綜合考慮，通過體制改革和政策調整削弱并逐步清除城鄉(xiāng)之間的差距，在制定國民經濟發(fā)展計劃、確定國民收入分配格局、研究重大經濟政策的時候，把解決“三農”問題放在優(yōu)先位置，加大對農業(yè)的支持和保護。以城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展為最終目標，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)物質文明、政治文明、精神文明和生態(tài)環(huán)境建設，統(tǒng)籌解決城市和農村經濟社會發(fā)展中出現的各種問題，優(yōu)化資源配置.建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要把挖掘農業(yè)自身潛力與工業(yè)反哺農業(yè)結合起來，把擴大農村就業(yè)與引導農村富余勞動力有序流動結合起來，把建設社會主義新農村與穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化結合起來，加快建立健全以工促農、以城帶鄉(xiāng)的政策體系和體制機制，形成城鄉(xiāng)良性互動的發(fā)展格局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的實質是給城鄉(xiāng)居民平等的發(fā)展機會，讓全體社會成員有尊嚴地生活。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的過程中，農村社會保障制度的建設問題己經引起各級政府的高度重視，但在長期實行城市偏向的政策影響下，農村社會保障制度的建設還存在許多不令人滿意的地方。

二、農村社會保障制度面臨的主要問題

1、農村社會保障供求矛盾突出。根據國家統(tǒng)計局2008年2月28日的“2007年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”，2007年末我國農村居民為72 750萬人，占總人口的55.1%。農村人口在群體構成、醫(yī)療、教育、就業(yè)、老齡化等方面都形成了對社會保障的巨大需求。但與此形成鮮明反差的是，農村社會保障的保障項目發(fā)展水平參差不齊。農村五保戶供養(yǎng)制度是農村社會保障體系中相對規(guī)范的一項，但農村最低生活保障、新型農村合作醫(yī)療、社會救助等制度由于建立不久，需要完善和改進的地方比較多:新型農村社會養(yǎng)老保險制度還處于試點起步階段，僅在全國很小的范圍試行;失地農民社會保障和農民工社會保障等制度建設雖然正在逐步推進，但都有待于進一步的探索。目前，大多數農村家庭還主要是依靠個人、家庭來承擔各種風險，較少感受到國家社會保障制度的安全可靠性，以至于社會保障制度在一定程度上成了城鎮(zhèn)居民的專利。

2、對農村弱勢群體保護不足。由于經濟發(fā)展水平和制度自身發(fā)展基礎的限制，目前的社會保險制度只保護了一部分勞動年齡人口，社會保障的實際覆蓋范圍遠沒有達到法律規(guī)定的覆蓋范圍。由于基礎薄弱和發(fā)展滯后，造成現行社會保障制度對農村弱勢群體保護不足。轉移到城鎮(zhèn)中的農村就業(yè)人員大多數無法享受到社會保障，而他們多為低收入者，處于低端勞動力市場，勞動關系不穩(wěn)定，迫切需要基本社會保障。另外，大量農轉非人員因為就業(yè)不穩(wěn)定，也大多沒有穩(wěn)定的社會保障關系。大量失地農民失去原有的土地保障，而現有的農村社會保障制度仍不健全.

3、農村社會保障尚未形成成熟、挽范的運行模式.由于歷史原因，我國各級政府對城鎮(zhèn)社會保障制度的建設非常重視，積累了不少經驗，形成了一系列較為成熟的模式，有效地規(guī)范了社會保障中各方的權利、義務關系以及經濟利益關系，促使社會保障制度走向良性的、可持續(xù)的發(fā)展道路。而農村社會保障制度的建設由于長期受到忽略，目前還正處于探索階段，其模式及其管理體制還不成熟。農村社會保障很多是通過各種行政性文件的，這些文件缺乏法律權威與制度剛性，具有很大的隨意性，缺乏制度化。

4、農村社會保障管理服務能力不足.近年來，各級勞動保障部門不斷推進管理方式和手段的改革和創(chuàng)新，不斷加大對農村社會保障的重視程度和投入力度。但是，在工作運行過程中，部門之間職能分割的問題仍然十分突出，目前農村社會保障工作分別由勞動保障、民政、衛(wèi)生、計生等多個部門管理，制度不統(tǒng)一、相互不銜接，致使農村社會保障處于條塊分割、多頭管理、各自為政的狀態(tài)，這勢必降低社會保障互助合作的功效。社會保障信息網絡建設是決策與管理科學化的基本條件。但是由于投入資金不足，信息網絡建設嚴重滯后，各項統(tǒng)計數據可信度差，不可避免給社會保障管理和決策造成失誤。社會保障經辦機構管理經費不足，嚴重制約了社會保障事業(yè)的健康發(fā)展.

三、建立和完善農村社會保障制度的思路

1、以科學發(fā)展觀作為建立和完善農村社會保障制度的指導思想.農村社會保障的發(fā)展在很大程度上取決于政府的發(fā)展觀、發(fā)展戰(zhàn)略和政治意愿，因此在“科學發(fā)展觀”指導下，以人為本，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步完善農村社會保障體制是必然趨勢。但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一，城鄉(xiāng)生產力水平和各方面情況不同，城鄉(xiāng)居民在現階段享有的保障項目和保障水平會有所區(qū)別，不可能是一個標準。

覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的關鍵是農村居民社會保障問題。當前，應當全面建立農村最低生活保障制度，進一步推進新型農村合作醫(yī)療，探索農村社會養(yǎng)老保險制度，建立與家庭保障、土地保障相結合的保障體系。要特別注意解決被征地農民的就業(yè)和社會保障問題，做到即征即保，確保他們的生活水平不因征地而降低。探索進城務工人員的就業(yè)、社會保險制度，確立穩(wěn)定的勞動生產關系，并盡快在全國范圍內推行社會保障關系接轉制度。

2、科學制定農村社會保障體系規(guī)劃.首先，要明確制定規(guī)劃的指導思想，要從戰(zhàn)略的高度考慮問題，有效地把農村社會保障建設和我國關于農村發(fā)展的一系列重大方針和決策有機結合起來，用積極的社會保障促進農村的發(fā)展和現代化。要通過建設農村社會保障體系打破城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進社會公平;要使建設農村社會保障體系成為增加農民收入，改善農村民生，擴大內需長期的、穩(wěn)定的、規(guī)范的制度安排:要使建設農村社會保障體系成為鞏固計劃生育成果，迎接人口老齡化挑戰(zhàn)的重要途徑。其次，要建立和完善農村社會保障項目。一個健全的農村社會保障體系應當包括農村養(yǎng)老保險制度、農村醫(yī)療保險制度(新型農村合作醫(yī)療)、農村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、被征用土地的農村居民社會保障制度、社會優(yōu)撫制度、社會福利制度、醫(yī)療救助制度等內容。要讓社會保障覆蓋到全體農村居民，要讓每一類農村居民都能擁有相應的有效的社會保障。

第6篇：分稅制財政體制論文范文

關鍵詞：農村 財政分配 經濟發(fā)展

引言

農村財政分配格局主要有縣鄉(xiāng)兩級財政分配格局，它是農村地區(qū)財政分配的局勢和態(tài)勢。農村財政分配格局涉及到財政職能、財政體制、財政政策、支出結構等許多方面，它在整個農村和縣域經濟發(fā)展中既有基礎性的作用，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的一個關鍵的著力點。

一、當前農村財政分配格局村在的問題

目前，我們研究農村財政分配格局的原因在于農村財政分配格局和農村社會經濟發(fā)展要求存在諸多不適應性，影響到國家支惠農政策的貫徹實施以及社會主義新農村建設和整個農村社會經濟分配。存在的問題可以簡單歸結為四個方面：

1、農村政府和財政職能定位不清楚。長期以來，農村改革發(fā)展存在缺乏長遠戰(zhàn)略定位和總體宏觀規(guī)劃問題，缺乏創(chuàng)性和活力，致使農村地區(qū)政府和財政職能定位缺乏明確的目標和思路。

2、農村政府之間事權配置不合理。我國農村財政分配格局脫胎于改革開放前依靠農村自籌財力支持當地經濟社會發(fā)展的模式，各級財政往往只考慮各自的財政收支平衡，這種不合理的事權配置和農村地區(qū)發(fā)展的落后導致了縣鄉(xiāng)兩級財政資源緊缺，收支矛盾尖銳。分稅制后依然未能改變這種不合理的事權配置模式，使得縣鄉(xiāng)財政多產生一些不規(guī)范行為，損害大片農民的利益。

3、縣鄉(xiāng)財力難以保證政府發(fā)揮職能能用。由于財權和財力集中在上級政府，農村地區(qū)由于財力匱乏，使得農村財政分配格局出現退化和混亂，只能夠利用有限的資金有限保障政權運轉和公教人員的工資，而無力對農村的基礎設施進行改善，致使城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大。

4、民生基本制度建設和投入機制有待完善。改革開放后，政府對于農村地區(qū)民生保障長期投入不足，致使農村民生保障陷入困境。近幾年，雖然政府在改善義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、促進農民增收方面推出了以一些新的政策措施，但這與農村現實發(fā)展要求還存在較大的差距，亟需加快構建農村各項保障民生的基本制度和政府資金投入機制，構筑新的農村發(fā)展分配格局。

二、農村財政分配的主要內容和原則

當前農村財政分配的主要內容是正確處理政府與市場、農民以及經濟發(fā)展等各類分配關系，提高農村政府的社會管理能力和提供公共服務的水平，促進農村地區(qū)社會經濟發(fā)展。實施原則上必須明確以下幾點：

1、將農村財政分配格局置于目前城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的時代背景下，財政政策和管理體制的制定和調整應該轉變思維和理念，以科學發(fā)展為理論指導，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和全面可持續(xù)發(fā)展。

2、將農村財政分配格局置于農村經濟社會發(fā)展進步的循環(huán)體系中。財政是政府發(fā)揮職能作用的物質保障，財政分配在經濟社會發(fā)展中起著至關重要的作用，農村財政分配格局應該在社會經濟發(fā)展的大循環(huán)體系之中定位和施政，而不能固步自封，割裂財政分配和弄滾發(fā)展的關系。

3、農村財政分配格局應該以人為本，民生優(yōu)先，遵循社會經濟發(fā)展規(guī)律。農村財力有限，因而必須優(yōu)化支出結構，科學安排各種需求，優(yōu)先解決民生保障問題，解決農民的切實困難，維護社會穩(wěn)定和良好秩序，在此基礎上再統(tǒng)籌考慮促進農村經濟發(fā)展問題以及農村公益性基礎設施建設問題。

三、調整農村財政分配格局，促進縣域經濟發(fā)展

1、明確縣級政府財政轄區(qū)責任，完善縣鄉(xiāng)財政體制，提高農村政府服務水平。將縣鄉(xiāng)政府職能統(tǒng)籌考慮，縣級政府實行總負責，鄉(xiāng)級政府則重點在協(xié)助和落實縣級政府的政策上，做到合理分配縣鄉(xiāng)之間的公共支出責任，此外還應調整鄉(xiāng)級政府的職能，完善縣鄉(xiāng)事權劃分和縣鄉(xiāng)財政管理體制。

2、完善管理機制，創(chuàng)新支持方式，確保財政資金合理有效使用。為了確保有限的資金能夠發(fā)揮最大的社會經濟效益，必須推進基層預算管理改革，完善財政管理機制，同時科學選擇財政支農的方式，提高資金分配使用的效益。

3、加快農村城鎮(zhèn)化建設和農村人口合理轉移

隨著社會生產力的發(fā)展和農村機械化程度的提高，農村出現了越來越多閑置的勞動力，在這種情況下，財政應該加大對農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的政策和資金支持，引導農村人口向非農產業(yè)和地區(qū)轉移，有效利用農村閑置勞動力推動農村社會經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平。政策措施上政府可以加大對工業(yè)園區(qū)建設的優(yōu)惠和支持，鼓勵地方優(yōu)勢產業(yè)和勞動密集型產業(yè)發(fā)展，同時加大配套服務也和民生設施建設的力度。

4、建立縣級基本財力保障機制，推進公共服務均等化。建立縣級基本財力保障機制，必須按照財力與事權相匹配的原則，根據縣鄉(xiāng)公共需求的不同制定各自的管理表準，實行差別管理。在目前縣鄉(xiāng)財政緊缺的情況下，應該按照公共服務據鄧華的要求，研究界定縣級公共服務均等化的具體內容和標準，然后依照這些標準確定各縣的財力需求。

四、結論

總上所述，農村財政分配格局的建立和調整關系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和人民生活水平的提高，因此我們遵循農村財政分配的原則，調整目前農村財政分配格局，使之適應新時期我國社會主義新農村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景，促進農村社會經濟健康可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]張敬松.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 改進財政政策.遼寧省社會主義學院學報，2008

[2]張曉麗.我國新農村建設中的財政對策研究[碩士論文].山西財經大學，2010

第7篇：分稅制財政體制論文范文

論文關鍵詞:基礎教育　中小學教師待遇　資源配置　對策

論文摘要:我國西部地區(qū)基礎教育普遍存在著教育經費不足，教師待遇過低的情況。本文從教育資源公平配置的視角提出必須從我國西部基礎教育管理的政策上、機制上、制度上入手，完善目前的基礎教育財政體制，建立教師工資保障制度，提高教師的待遇，保證教師隊伍的穩(wěn)定。

一、我國教師待遇的現狀

在2008年上半年我國消費者價格指數(CPI)持續(xù)上漲和公務員工資頻繁上漲的背景下，教師的福利和待遇問題凸顯:一是教師的實際收入水平受到通貨膨脹的影響而下降;二是在公務員漲資的刺激下愈發(fā)感到待遇的不公平。四川省各地市縣、重慶市各區(qū)縣2008年進行公務員工資制度改革后，同資歷、同級別的公務員工資總收入幾乎達到了中小學教師的3倍左右。根據美國心理學家亞當斯的公平理論，人需要保持一種分配上的公平感，個體判斷待遇公平與否的標準，不是在于絕對值，而是相對值，在于與他人的比較中。因此，與當地公務員的工資相比，川渝各地教師猶感待遇的不公平，矛盾逐漸激化，從2008年9月開始，發(fā)生了大規(guī)模停課、罷教事件，目的是向政府呼吁要求其執(zhí)行《教師法》和《義務教育法》，調整工資水平。2008年底，國務院常務會議審議批準了《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》，決定從2009年1月1日起，在全國義務教育學校實施績效工資。四川省籌集以及中央財政補助34.62億元資金，將全部用于義務教育學校教師“績效工資”的發(fā)放，并于2009年9月前足額兌現 。教師停課事件逐漸平息，但卻引起了全社會的普遍關注，發(fā)人深省。筆者通過對這一事件的研究，分析其深層次的原因，并提出對策，防止教師停課事件的重演。

二、我國西部地區(qū)基礎教育投入體制上的問題。

1.我國財政性教育經費的投入總體上存在不足。

我國教育經費總額雖然逐年攀升，但國家財政性教育經費占GDP比重仍較低，多年來，這一比例一直徘徊在3%左右，沒有達到《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993年)所制定的“到2000年國家財政性教育經費占國內生產總值比例應達到4%”的目標，與國際比較，低于發(fā)展中國家4%的平均水平，更低于發(fā)達國家6%的平均水平。我國財政性教育經費的增長速度低于GDP的增長速度，并沒有充分體現出教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略意圖。

2. 在教育經費的三級分配上，對義務教育經費投入過低。

我國三級(初等、中等和高等教育)的教育投資結構不合理(被稱之為“高重心”型) ，存在結構性矛盾。義務教育屬于公共產品，應由國家免費提供，但生均小學生財政性支出占GNP的比例與中等、高等教育所占的比例相比較低，政府教育投資過于偏重高等教育 ，而對于初等教育的投資比例明顯偏低。因此，我國對義務教育投入經費的總量短缺是造成目前我國基礎教育困境的根本原因。

3、中央和省級財政的轉移支付力度過小，西部地區(qū)教師工資的保障機制還未落實。

在各級政府的財政支付上，我國基礎教育采取的是低重心的財政投資模式，教育經費主要由縣級政府承擔。這種低重心的教育財政體制給基層地方財政帶來沉重壓力，這與我國實行分稅制后，財政收入以中央為主的財政體制是不符合的。

4. 從現行教育管理制度分析，新《義務教育法》相配套的規(guī)章制度和政策措施還沒有制定和完善。

《義務教育法》中規(guī)定“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平”，但是相關的政策措施和實施辦法沒有制定和完善，導致法規(guī)與現狀的矛盾。教師工資的經費保障制度如何實施，地方各級政府的財政預算中如何保證，各級財政分攤比例如何確定，如何在提高地方公務員的工資同時提高教師工資水平，保證教師實際收入不受通貨膨脹的影響等等。

三、提高教師待遇的對策—從公平配置教育資源的視角

1、公平配置教育資源，加大中央對教育經費的轉移支付力度。

按照公共資源從富裕流向貧困的原則，要求在教育成本分擔和教育資源的分配上體現富者多付，窮者多得，這是現階段各國學者判斷教育資源分配是否公平的最終標準 。因此，應考慮東西部地區(qū)和城鄉(xiāng)之間經濟發(fā)展的巨大差異，對西部貧困地區(qū)教育資源的配置進行一定的政策傾斜，否則就不可能實現地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的教育平等，從而實現社會平等。在各級政府對教育財政責任的分工中，建議中央加大教育經費的轉移支付力度，對西部地區(qū)基礎教育教師工資經費承擔主要責任，其他經費則由省、市、縣級財政分擔，從根本上建立教師工資的投入保障機制。

2、完善我國的基礎教育投資模式，將基礎教育的投資主體上移。

我國基礎教育的投資應改變過去以基層地方財政為投資主體的低重心模式，中央政府掌握全國財政收入的50%以上，而主要教育經費卻由縣級政府承擔，這種倒掛式的教育投資模式是不公平的。中央和省級財政應在基礎教育的投資中負主要責任，同時根據各地區(qū)各級政府的現實財政能力，重新劃分各地各級政府的財政責任，明確各級財政的分攤比例，將基礎教育的投資主體上移至中央級和省級等高層次財政。

3、將義務教育階段教師納入國家公務員管理系列。

將義務教育階段教師納入國家公務員或地方公務員系列，是世界許多國家的通行做法。教師工資由中央或省級政府承擔，實行財政統(tǒng)一發(fā)放的辦法，并與地方公務員工資同步增長，才能保證教師實際收入不受通貨膨脹的影響，提高教師的工資待遇。因此，參照國際共識，認定義務教育階段教師公務員身份，一是可以提高教師的社會經濟地位;二是使得中小學教師的職業(yè)具有公務性和公益性特征，便于政府宏觀調配教師資源，為教師的科學流動創(chuàng)造條件，實現教師資源的公平配置。

4、按弱勢補償的原則提高西部貧困地區(qū)教師的福利待遇，穩(wěn)定教師隊伍。

我國東西部地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間經濟發(fā)展的差距，導致基礎教育發(fā)展的不均衡，也是西部貧困地區(qū)教師隊伍流失嚴重的主要原因。國家為了激勵教師到西部艱苦邊遠地區(qū)工作，應根據弱勢補償原則對教師政策有所傾斜，給予更多的關注和財政撥款，通過提高邊遠地區(qū)教師績效工資和津補貼等多種方式，提高教師的福利待遇，這是穩(wěn)定貧困地區(qū)教師隊伍，支持西部貧困地區(qū)的教育事業(yè)，實現全社會教育公平的的根本途徑。

要保證教育資源的公平配置，必須從我西部基礎教育管理的政策上、機制上、制度上入手，完善目前的基礎教育財政體制，建立義務教育發(fā)展的經費保障制度，才能真正實現對教師這一群體的公平和公正。

參考文獻

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[4]劉澤云.政府如何為農村義務教育買單?.—農村義務教育財政體制改革新論[J].華中師范大學學報，2005 (3): 18

[5] 劉惠林. 中國農村教育財政問題研究[D] . 東北林業(yè)大學，2007年7月

第8篇：分稅制財政體制論文范文

關鍵詞：農業(yè)稅；農民收入；鄉(xiāng)村經濟；鄉(xiāng)村財政

一、緒論

農業(yè)稅在我國有著2600多年的歷史， 2006年全面取消農業(yè)稅后與1999年相比，農民每年減負總額超過1000億元，人均減負120元左右，9億農民得到了實惠。但與此同時，農業(yè)稅的取消，也對農村經濟產生了許多問題，如農村基層財政捉襟見肘，農村債務危機不斷加重，宏觀調控效應變窄等等。正如賀學峰（2007）所言：農業(yè)稅的取消不只是一個單純的經濟問題，它加速了農村無序力的形成，而這種無序力打破了農民組織化對未來尚存的預期。這種情況是以前中國農村社會從未出現過的。

財稅改革的歷史是一部人類進步的歷史，同時也是一部充滿了血與淚的歷史。政治就是妥協(xié)，改革就是犧牲。取消農業(yè)稅的政策早已頒布，并且已經平穩(wěn)運行了六年，取得了很多令人矚目的成果。本文討論的意義在于分析農業(yè)稅取消后給農村經濟帶來的負面影響，以及如何將其負面影響降到最低程度。

二、文獻綜述

（一）黃宗羲定律

“黃宗羲定律”是秦暉在其論文《并稅式改革與“黃宗羲定律”》（2002）中根據黃宗羲的觀點而總結出來的歷史規(guī)律，即農民負擔會在農業(yè)稅改革初期下降一段時間后上漲到一個比改革前更高的水平，從而走向了改革初衷的反面。

不同的學者對“黃宗羲定律”的成因有不同的見解。項繼權（2004）認為，雖然多數朝代的農業(yè)稅稅率不高，但農民稅外之費不絕，朝廷上下隨意征派附加稅、雜稅以及地方政府和官吏的行為與國家財政分配的不合理是導致其定律的主要原因；葉青教授（2005）認為，出現“黃宗羲定律”的原因是國家未對農民實施國民待遇以及政府實行的“城鄉(xiāng)分治”政策；伍潛娜（2010）認為，農民集團和官僚集團之間的利益博弈是導致這一定律形成的重要原因。

通過以上文獻總結，本文認為： “黃宗羲定律”是確實存在的，并且?guī)в泻苊黠@的周期循環(huán)性，其主要原因是我國的稅收體制一直都缺少的思想。政府可以任意的加稅減稅，可以凌駕于法律之上，不受任何約束。這就使得稅費改革中的問題只能通過體制內不斷的自我糾正來解決，缺少外部監(jiān)督，更缺少合理法律依據，其效率十分低下。但同時我們不也能將該定律的影響擴大化、嚴重化，更不能形成消極的心理預期。

（二）沉重的農業(yè)稅負

過重的負擔直接影響到農民農業(yè)生產的積極性，影響農業(yè)發(fā)展。項繼權（2004）認為具體表現在兩個方面，第一，農業(yè)收入增長緩慢；第二，由于工農業(yè)價格剪刀差的擴大。經營非農業(yè)比經營農業(yè)能獲得更多的收入，于是農民的務農積極性受到了很大的影響。張季生（2005）認為，農民經營土地收入低和負擔重，導致出現農民背離土地的現象，此外基層債務問題也日趨嚴重。因此本文認為：農業(yè)稅取消后，單從經濟上講是合理可行的。首先，征收農業(yè)稅的成本已經遠遠高于稅收本身，是不合算的；其次，取消農業(yè)稅后，增強了農民的購買力，為農村持續(xù)發(fā)展做出了貢獻；再次，農民增收使得農業(yè)的投入效應明顯增大，鞏固了農業(yè)第一產業(yè)的基礎地位。

（三）農民與基層政府的變化

農業(yè)稅取消前，農民負擔過重，因此各地農民與政府關系緊張，矛盾積聚，抗稅、逃稅，甚至是暴力毆打稅務人員的事件時有發(fā)生。2006年全面取消農業(yè)稅后，官民關系得到了一定的緩和。項繼權（2004）認為，農業(yè)稅無論是稅費負擔還是農民負擔，都不是單純的經濟問題，農村稅費改革的本身并不是單純的“稅改費”或“減輕農民負擔”的問題，它的實質內容首先是國家與農民關系的調整，其中包括政治以及權力的調整。賀雪峰（2005）認為，取消農業(yè)稅會使鄉(xiāng)村組織在為村民提供公共品時變得消極，農民也只能各自為戰(zhàn)，不可能有效解決農村公共品供給的問題。

本文認為：經濟基礎必然決定上層建筑，而上層建筑也會對經濟基礎產生反作用力。尤其是在政府大力推行基層民主制的背景下，農業(yè)稅的取消進一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響，農民獲得了更多的自。但同時，鄉(xiāng)村公共品的供給又成為了一個亟待解決的問題。

三、取消農業(yè)稅的負面效應

（一）財政危機效應

首先，農村公共品的提供更加困難。根據公共財政理論，政府層級的財政支出配置主要取決于：（1）公共產品和服務的供給經濟規(guī)模；（2）公共產品和服務的外部性，即受益的外溢范圍大小；（3）居民對公共產品和服務的需求偏好[1]。但是行政管理體制與分權型財政體制之間的矛盾所導致的后果是下級政府的事權與財權的不一致，以及政府支出職責配置的背離。其次，鄉(xiāng)村干部的積極性下降。取消農業(yè)稅后，由于法治建設的長期滯后，以及傳統(tǒng)“皇糧國稅”思想的影響，農村干部的職能一時難以轉彎；再次，農村基層政府公共服務水平低，社會管理能力弱，農村自然災害多，基層政府事權劃分不清晰等等問題的存在，使得很多基層干部的積極性受到了很大影響。

當然，中央針對以上問題也加大了對農村經濟的轉移支付。但轉移支付在制度上本身也存在缺陷。第一，針對地區(qū)專項轉移支付的比重較高，這就會造成區(qū)域間的不公平，同時也會為“尋租”提供可能；第二，缺乏法律層面上的制度安排，存在著很大程度上的不確定性和隨意性；第三，效率低下，農村公共財政的決策機制并沒有真正建立，財政資金投入完全是自上而下，缺乏一種自下而上的需求表達和決策機制[2]；第四，缺乏對轉移支付資金的審計和監(jiān)督機制，所以往往會出現政令不暢，效果不佳的結果。

（二）債務危機效應

鄉(xiāng)村債務問題是個長期遺留問題，也是各種發(fā)展不平衡下積累的結果，只是由于農村稅費改革使農村債務的負面效應更加公開明顯化。崔昌璽（2007）認為，改革前，由于“三提五統(tǒng)”和其它稅費收取渠道的存在，使得部分債務負擔轉嫁給了農民；祁巖（2007）指出， 取消農業(yè)稅后，一方面鄉(xiāng)村收入大幅度減少，造成鄉(xiāng)村政府的運轉和組織活動經費不足，這就為新債務的出現提供了可能；另一方面，取消向農民收費，稅費尾欠也不予追究，這就使得鄉(xiāng)村政府無法獲得償債的資金，而短期內鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又無法得到大幅度的提高，鄉(xiāng)村兩級的債務消償壓力明顯加大。

目前，我國鄉(xiāng)村債務表現出的三大特點：一是負債額高； 二是負債面廣；三是負債增長快[3]。高額的村級債務成為了新農村建設的瓶頸所導致的問題具體如下：其一，高額的村級債務讓很多農民失去了對未來的希望，于是紛紛離開農村，幾乎沒有人愿意或敢于來對負債負責。其二，高額的債務讓村干部失去了基本的工作熱情與責任感。其三，債務也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導失去了還債的信心[4]。

（三）宏觀調控變窄效應

在國外，農業(yè)稅免征已成為了慣例，但中國有著自己的國情。中國正處在建設和完善社會主義市場經濟的緊要階段，農民是市場經濟的主體之一，通過市場法則壯大和發(fā)展農業(yè)似乎更適合市場經濟規(guī)律。

在我國對農業(yè)經濟調控手段和空間有限的現實條件下，農業(yè)稅是一個很好的調控工具[5]。可以通過稅目的選擇、稅率的設計、稅收優(yōu)惠政策的安排等來指導投資結構和產業(yè)結構的調整（湯貢亮，1995）。同時李曉丹（1998）認為，稅收中性化大大的削弱了宏觀調控對資源配置具體過程的干預，讓宏觀領域內的配置更加市場化。李永剛（2011）則認為， 稅收可以從宏觀上調節(jié)商品供應總量與需求總量的關系。此外稅收的固定性、無償性、強制性的特征又使其在調控效果和速度方面明顯高于其它手段。

取消農業(yè)稅后，剩下的手段只有政府的直接補貼，但這種補貼有著很大的局限性。首先，在目前財權與事權相分離的大背景下，財政補貼往往很難直接到鄉(xiāng)村一級財政，復雜的中間環(huán)節(jié)大大增加了政策的滯后性；其次，政府補貼不具有法律規(guī)范性，隨意性很強，無法向農民傳達一個積極持久的心理預期；再次，在政府補貼的具體操作過程很難做到透明化，這就為各種各樣的“尋租”提供了可能。極大了削弱了宏觀調控對農村經濟的影響。

四、相關政策建議

（一）健全農村社區(qū)公共品供給機制

在農村公共品供給上，應合理界定政府與農民的責任。政府的重點應該放在那些農民辦不了、辦不好的事情上，開展農村的公共基礎設施建設、發(fā)展農村公益事業(yè)、調動廣大農民的積極性。同時應該建立農村社區(qū)公共品的民主決策機制，讓農民能表達自己的偏好，監(jiān)督公共品的提供。具體建議如下：

1. 理順鄉(xiāng)村關系，完善民主選舉。農村必須要先理清“政務”與“村務”的事權范圍及相互關系，明確領導責任。同時健全社區(qū)公共品決策機制，保障村民的選舉權和監(jiān)督權。

2. 提升農村的決策能力，強化民主決策程序。一方面加強村干部的能力建設，使之承擔起提供公共品的責任；另一方面，規(guī)范議事決策程序，完善民主監(jiān)督制度。

3. 建立農村公共產品選擇機制。各項資金的籌集、使用和管理必須經過村民委員會討論批準，并且要及時進行村務公開，接受監(jiān)督。

從制度上有效控制農民負擔的增加。全面取消農業(yè)稅后，專門向農民征收的稅費項目是被全部取消了。但在目前的管理體制下，涉及農民生產生活的收費項目仍然不少，包括一些行政事業(yè)性收費，經營服務性收費等，而且一些超標準、亂設收費項目的現象也比較普遍。所以增強其收費的透明度就顯得尤為重要。

（二） 加大轉移支付力度并且建立規(guī)范制度

農業(yè)稅取消后，基層財政依賴轉移支付的程度加深，加之在分稅制中中央和各級地方的財權和事權分配不合理的背景下，進一步改進現行的轉移支付方法、建立健全規(guī)范轉移支付的制度就顯得尤為關鍵。

首先，應該繼續(xù)加大對地方財政的轉移支付力度。以各地經濟的發(fā)展水平和收入差距等客觀因素為基礎，準確合理有差別的確定支付規(guī)模；第二，轉移支付方法多樣化。運用多種方法相結合的手段，使得轉移支付效果最優(yōu)化；第三，明確撥款的使用方向，使專項撥款結構得到優(yōu)化。將節(jié)省下來的資金投入到義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務方面，縮小城鄉(xiāng)之間的財政投入方面的差距，使更多的農民得到具體的實惠；最后，建立緩解基層財政困難的激勵約束機制。合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政收入，完善基層財政收入體系。將地方稅種的收入主要留給縣鄉(xiāng)兩級，或提高縣鄉(xiāng)財政分享的比例，調動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經濟和增加收入的積極性。

（三）增加農民收入

農民問題是“三農”問題的根本，而增加農民收入又是解決農民其它一切問題的關鍵。這就要求我們，必須積極進行體制改革，大刀闊斧的去除體制中的弊端，打破城鄉(xiāng)二元結構，使城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展融為一體。同時要從嚴約束公共權力、防止公權濫用，實現政府職能向提供公共物品的根本性轉變。

第一，鼓勵農民工進城務工。我們承認在近幾年里，農民工進城打工的權利以及受到的待遇都有很大的改善。但是長期形成的城鄉(xiāng)二元結構和城市對進城農民的不公正、歧視性待遇，極大地影響了這一政策的貫徹和落實，因此要繼續(xù)推進相關改革，并將其成為一種制度性的安排。第二，加強農村第一產業(yè)的同時鼓勵發(fā)展農村二、三產業(yè)。第一產業(yè)發(fā)展的好與壞直接影響著這個國家的根基是否穩(wěn)定。在此基礎上應該大力發(fā)展農村二、三產業(yè)。尤其是對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，一方面要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推進改革和調整，積極引進強勢企業(yè)的資金、技術和管理等現代企業(yè)生產要素。另一方面創(chuàng)造更加有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)充分利用資源優(yōu)勢的政策體制，只要符合安全生產標準和環(huán)境保護要求的，就不能隨意打壓。

（四）建立鄉(xiāng)村債務的化解和管制機制

面對全國鄉(xiāng)村數千億的債務，化解的方式既不可能是靠中央和省級財政的一攬子政策，也不能完全由縣鄉(xiāng)財政自行解決。要在摸清債務底數的基礎上進行化解式的處理。

首先，應該了解當地的事實情況，根據自身特定情況，制定出適合當地的方法。其次，對現有的鄉(xiāng)村債務，應該區(qū)分債務形成的原因，分類逐步化解。要首先解決涉農債務，防止出現農民以債抵稅，確保改革順利進行。再次，要嚴格控制新增負債。對具體項目要實行責任制，確立責任人，債隨人走，并且引入司法機制，加大舉債主要責任人的風險成本，杜絕因個人利益而舉債的事情發(fā)生。

參考文獻：

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[5]賀學峰.鳳凰周刊[J]，2005，（8）

第9篇：分稅制財政體制論文范文

[關鍵詞] 政府債務 債務風險 因子分析

一、引言

在我國改革開放進程中,特別是分稅制財政改革以來,地方政府自不斷增大,財力需求也越來越大。另一方面,現行財政體制賦予地方政府的財力又是相對有限的。隨著地方政府之間對資源的不斷競爭,及其投資增長勢頭的不斷增強,地方政府債務增長迅速,債務風險急速上升,已經成為影響我國經濟健康發(fā)展的重大隱患,同時,它也引起了社會各界的廣泛關注。財政部科研所的研究報告顯示:“目前我國地方債務總余額為41000萬億元,相當于占我國2007年GDP的16.5%,財政收入的80%,地方財政收入的174.6%” 。這個數字遠遠超過了2004年的粗略統(tǒng)計10000億元 。同時,其債務負擔率也超過了李子奈(1996年)提出的我國債務負擔率15%的底線。在地方各級財政運行中,負債運營已經成為了顯性的常態(tài),無論是發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)還是貧困地區(qū),地方政府都存在或大或小的財政風險。

歐美國家對財政風險的研究開始于1980年代末,興起于1990年代,以Hana Polackova Brixi(2000)、Allen Schick(2000)和William Easterly(2001)等經濟學家為代表。世界銀行高級經濟學家Hana Polackova Brixi, 圍繞“或有負債”問題進行了系列研究,并在其論文《政府或有負債:一個隱性的財政風險》(1998)中提出了財政風險矩陣以及“隱性債務”和“或有債務” 兩個新概念。不過,國外對于地方政府債務風險的研究,學術界一般只是在政府債務風險分析框架下進行專題研究,鮮有專門獨立研究地方政府債務風險的理論文獻。

分稅制度之后,國內關于財政可持續(xù)性、政府債務風險的研究開始逐漸增多。部分學者對我國地方政府負債風險的內涵進行了較深入的研究。劉尚希(2003年)在吸收Hana Polackova Brixi債務矩陣分析方法的基礎上,對財政風險的分析有進一步地發(fā)展,對財政風險的定義、政府雙重主體假設、財政風險的確認和性質形成了自己獨到的見解。叢樹海(2005年)對財政風險進行了分類,指出廣義的財政風險就是公共風險,而狹義的財政風險,指爆發(fā)財政危機的可能性;主觀性財政風險由主觀因素引起,客觀性風險主要由客觀性因素引起。張明喜(2007年)對財政風險內涵進行了深入地討論,并且對財政風險進行了詳細的分類。

另一部分學者對我國財政風險大小的度量進行了多方面的研究。王美涵(2001年)通過對《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的債務依存度、赤字率和債務率等風險指標對我國財政風險進行了定量的分析認為我國的財政風險包袱比較沉重。劉尚希(2003年)提出了評估財政風險的新方法,從兩個方面入手,一是政府擁有的公共資源,一是政府應承擔的公共支出責任和義務。評估可以分為三個步驟:1是公共債務與公共資源存量對比分析,2是公共債務與公共資源流量對比分析,3是公共債務與經濟總規(guī)模對比分析,最終確定財政風險是否處于可控范圍。董為(2006年)通過對我國的財政風險矩陣進行估算,定量地計算了當時我國的隱性債務、或有債務和直接顯性債務。

總體來說,我國學術界對債務風險的研究主要著眼于中央政府,沒有對地方基層政府的債務風險進行單獨系統(tǒng)的研究,從而忽視了地方政府的債務成因、債務種類和債務評價標準的不同之處。很多學者在研究地方政府債務評價時,設定的指標過于細密,涉及到很多地方政府非公開的數據,給學術研究帶來了很大的困難。雖然,我國對地方政府債務風險的研究尚處于起步階段,我們已經有了初步的成果。

郭琳(2001年)從風險涵義入手,推到了地方政府債務風險。劉星(2005年)在風險基礎上,將地方政府債務風險分為廣義和狹義。溫鐵軍(2001年)、吳曉靈、馮興元(2003年)和李增來(2005年)都對地方政府債務風險的形成機制進行了深入研究。林國慶(2002年)、和李禮(2006年)都對地方政府風險預警進行了研究。林國慶(2002年)認為用債務依存度、償債率和債務負擔率來評價地方債務風險有其合理的一面,但是不能照搬,需要根據實際情況具體分析。洪源(2006年)通過構建以政府收支流量為主變量的債務可持續(xù)性動態(tài)模型,從中得出要實現地方政府債務可持續(xù)性應滿足的相關條件。

由于地方政府財政風險定義抽象且寬泛,缺乏一致的財政風險界定和一個規(guī)范的評價標準,在評價我國地方政府財政風險大小時,諸學者觀點各異,難以統(tǒng)一。因此,我們將嘗試綜合不同學者的觀點,使用定量的方法對我國縣域地方政府的債務風險進行分析和評價。

二、財政風險指標體系

地方財政風險是指地方財政在運行過程中,由于各種主客觀因素,特別是一些不確定性因素的影響,使其正常支出發(fā)生困難,從而加大了政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。

由于我們研究的是縣域地方政府,這決定了我們必須面臨一個難題:數據資料的不可獲得。地方政府到底借了多少債務,目前尚無一致的數據。這其中可能的原因:一是由于國人習慣于報喜不報憂,地方政府往往會盡量抹平地方赤字,隱瞞上報的債務總額。二是現行的統(tǒng)計體制無法對數據進行統(tǒng)一處理,同時地方政府債務的認定方法也是不統(tǒng)一的。三是由于我國不允許地方政府舉債,往往是通過融資公司、投資公司借債,并互相擔保,導致了地方政府多頭舉債,還款渠道復雜和債務金額紊亂。

根據我國地方政府的實際情況,可以將債務風險指標分為以下三類:債務風險指標、財政收支指標、公共風險指標。

1.債務風險指標

地方債務風險指標不僅僅是指債務金額本身,而是指地方經濟發(fā)展矛盾長期積累的程度,即政府在投資過熱情況下負債與地方資產之間的不匹配,它集中反映了地方財政風險程度。

由于地方債務數據不易獲得,我們選取了部分較易獲得且具有代表性的指標。分別是債務負擔率、債務償債率、新增債務違約率、債務余額彈性、償債收入彈性、違約債務收入彈性、地方外債比例、直接顯性債務比例、違約債務比例。

2.財政收支風險指標

地方財政收支風險指標主要包括財政收入風險指標、財政支出風險指標以及財政赤字風險指標。財政收入風險指標集中表現為財政吃緊程度,其內在意義是政府從社會汲取資源的能力;財政支出風險指標指因收入短缺而造成地方財政基本職能的部分喪失情況;財政赤字風險指標是財政收入不足以滿足財政支出的集中體現,赤字越大,表明財政面臨支付危機的可能性越大。

我們主要選取了以下指標,財政收入占GDP的比例、財政收入彈性、稅收收入占財政收入的比例、財政支出占GDP的比例、預算外支出占總支出的比例、財政支出彈性、財政赤字負擔率、地方赤字依存度、財政支出對財政收入的彈性。

3.公共風險指標

公共風險指標實質上指對全體社會成員公共福利造成損害的程度,或者說是對整個社會經濟發(fā)展造成損失的定量分析。由于公共風險的內容極為廣泛,它們在不同階段依據當時經濟環(huán)境特點對財政產生各種不同的影響。一般情況下,我們往往聚焦于那些典型的、普遍受國民關注的公共風險指標,如GDP增長率、通貨膨脹率、居民消費價格總指數增長率等。

三、財政風險評價體系

風險評價是一種復雜和綜合性的管理活動,其理論與實踐涉及到自然科學、社會科學、管理科學等多種學科。風險評價體系的研究必須考慮到經濟發(fā)展所帶來的各種變化對評估的影響。一般而言,財政風險評價主要分為5個步驟,分別是數據選擇、指標選擇、指標權重、數據加工和風險評估。地方政府財政風險評價的流程如圖。

1.數據選擇。確定了財政風險評估的指標后,我們需要選擇所要考察財政風險的樣本區(qū)間,并對相關數據進行加工,得到各年份的分析指標的數值。由于指標預警區(qū)間在不同經濟發(fā)展階段是不同的,為保證其區(qū)間的有效性,我們可以選擇3-5年的地方數據來分析該地區(qū)的財政風險。

2.指標選擇。由于地方政府財政風險指標細密,其中很多指標涉及非公開數據,同時各指標相關,因此,我們需要對現有的25個指標做因子分析。因子分析方法是尋求從高維空間到低維空間的映射的方法,其目的是達到降低維度的效果,以便于用幾個較少的綜合指標來綜合所研究總體各方面的信息,且這幾個指標所代表的信息不重疊,也就是說從高維空間到低維空間的映射仍然保持高維空間的“序”的結構。

3.指標權重。目前,在實踐中最常使用的方法仍然是依據研究者的實踐經驗和主觀判斷來確定其權重,則其準確性無法檢驗,并且通常帶有研究者的主觀隨意性。近年來,很多學者逐漸廣泛地應用層次分析法(AHP)來確定權重。

層次分析法(AHP)是一種定性與定量相結合,將人的主觀判斷用數量形式表達和處理的方法。通過將復雜問題分解成各個組成因素,又將這些因素按支配關系分組形成遞階層次結構,通過兩兩比較的方式確定層次中諸因素的相對重要性,然后逐層建立判斷矩陣并形成同一層中的各個元素對上一層中所占的權重,最后計算合成待選方案的綜合權重值并形成最終決策。

層次分析法的計算過程如下:

(1)明確問題。弄清問題的范圍、所包含的因素、各因素之間的關系,建立起遞階層次模型。

(2)構造判斷矩陣。采用美國運籌學家T.L.Saatty教授提出的1-9標度法對不同評價指標進行兩兩比較,構造判斷矩陣,此過程將思維數量化。

(3)求解判斷矩陣A的特征根,求的最大特征根及其相應的特征向量,即同一層各指標相對于上一指標的相對重要性的權重順序。

(4)用T.L.Saaty教授的平均隨機一致性指標對判斷矩陣進行一致性檢驗。根據各評價一致性指標,求出判斷矩陣的一致性指數 ,一致性比率。當時,認為判斷矩陣的一致性可以接受,當時,應對判斷矩陣進行適當修正,直到滿足為止。

(5)通過YAAHP層次分析軟件,獲得群決策的各判斷矩陣層組合權重以及一致性檢驗。

4.數據加工。財政風險指標確定后,我們需要給出每一個指標確定不同風險狀態(tài)的臨界值。在確定各指標的臨界值時,我們應該考慮政府所采取的宏觀調控政策、經濟發(fā)展目標,并參考國內外有關的規(guī)定和文獻。

按照指標的作用特性,各單項指標一般可分為二類:正向指標和負向指標。將風險指標轉化為[0,1]之間的風險評價值的方法如下:

正向指標

負向指標

式中,為第項指標第年的評價指數,為第項指標第年的實際值,和分別為第項指標評價下限、上限。根據以上公式的變換,可以得到風險矩陣,。其中,m是風險指標的個數,n是待評估年份數。

5.風險評估。根據上述向量W和評估矩陣Y,利用模糊數學的模糊合成矩陣:

上式即為模糊評估模型。其中,合成算子“”,一般采用普通的矩陣乘法算子?？紤]到我們考查的是風險總體狀況,故選擇( ),即加權平均型算子,它對所有因素依權重的大小均衡兼顧。將分別應用于三類財政風險的評價中,則可以得到三類財政風險值。

根據計算的風險值,按國內外相關文獻和當地實際情況,可以劃分3-5個區(qū)間,依次表示各類風險危害程度。

四、財政風險評價的例證:以浙江省K市為例

K市是浙江省一個經濟較為發(fā)達的縣級市。近年來,K市在全國綜合實力“百強縣(市)”的排名逐漸靠后,與鄰近縣市的差距開始顯露。雖然K市一直致力于產業(yè)調整,并積極招商引資,但其經濟發(fā)展速度明顯放緩,財政收支較為緊張,財政債務風險有所上升,財政發(fā)展面臨一定的瓶頸和困難。在經濟快速發(fā)展的東部沿海地區(qū),該市的情況很典型并具有代表性,我們選擇該市對其進行財政風險分析評價。同時,我們可以從中得到一些具有普遍性、適用于其他地區(qū)的相關結論。

1.指標選擇。第三部分中,我們提出可以采用因子分析法對相應財政風險指標進行進一步地濃縮。為了便于使用AHP模型計算指標權重,我們在債務風險指標、財政收支風險指標和公共風險指標中分別進行因子分析,刪選出具有代表性、相關性小的指標。以財政收支風險指標為例,我們使用Markway軟件對其進行因子分析,

根據以上的分析,我們可以知道用前四個指標就可以解釋信息量的99.7257%。通過因子旋轉,我們可以知道前四個指標分別是財政收入占GDP的比例、地方赤字依存度、財政赤字負擔率和財政支出對財政收入的彈性。

同樣地,我們可以得到債務風險指標:債務負擔率、債務償債率和地方外債比例,它們的累積貢獻率達到99.3918%。公共風險指標為GDP增長率、第三產業(yè)增長率和固定資產投資增長率,累積貢獻率為98.5802%。

2.指標權重。在層次分析法(AHP)中,我們需要請專家對所有指標的重要性進行兩兩比較,并給出指標的重要程度(同等重要、稍微重要、明顯重要、強烈重要、極端重要)。

針對地方政府財政風險指標我們一共發(fā)放了60份專家問卷,其中10份無效。專家主要由浙江省相關學者教授和財政系統(tǒng)部分專家組成。運用軟件YAAHP,我們很快得到AHP權重結果。

3.數據加工。由于F市的債務問題主要發(fā)生在最近幾年,負債情況較為顯著,我們選取F市2006-2008年的數據進行討論。根據國內外文獻的規(guī)定與分析,結合當地的實際情況,我們可以確定各指標的無風險區(qū)間。依據預警界限單項正、負指標公式,對數據進行歸一化處理。

4.風險評估

我們選擇MATLAB軟件來計算模糊合成矩陣,通過簡單的編程,我們很快可以得到以下結果:

針對F市的財政風險,我們可以對其風險區(qū)間進行均分,即按(0,0.2]、(0.2,0.4]、(0.4,0.6]、(0.6,0.8]、(0.8,1]五個區(qū)間依次將其分為小、較小、中等、較大、大五個等級。

依據計算結果,我們可以得到以下結論:

1.F市債務風險2006―2008年的風險值都處于(0.6,0.8]中,即風險較大。債務風險曲線呈開口向下的凸形,在一定程度上反映了2008年金融危機所帶來的宏觀影響。同時從數值上看,F市的債務風險很大,說明其債務總額在一定程度上超過了其還債能力,容易形成債務危機。

2.F市財政收支風險2006―2008年的風險值都處于(0.4,0.6]中,即風險中等。F市財政財政收入較為穩(wěn)定,保持穩(wěn)定的小幅度增長。但是由于財政支出金額較大,收入的壓力必然會隨之產生。財政收支風險大反映了F市財政困難,容易出現入不敷出的情況。

3.F市公共風險2006―2007年的風險值都處于(0.4,0.6]中,即風險中等。公共風險在2008年有所上升,在一定程度上反映了金融危機對地方政府的影響。公共風險不僅反映了地方、全國的經濟環(huán)境,還從另一方面很好的反映了當地的財政運轉狀況,并且它相對于債務風險容易測算,更容易被人們所發(fā)現,因此,我們應該對其引起重視。

依據對F市財政風險的分析,我們可以得到以下適用于其他縣域地方政府的結論。

1.地方政府負債總額過大,并且政府基本上沒有還債能力,主要是依賴于新債還舊債的被動方式償還債務。同時地方政府為了政績考核、區(qū)域攀比,其投資增長勢頭一直難以抑制,則其債務總額增長率也一直不斷上升。

2.財政收入增長緩慢,預算外收入來源少。由于大部分地區(qū)的產業(yè)發(fā)展都相對滯后,產業(yè)格局零散,缺乏集合度高、產業(yè)鏈長的核心支撐產業(yè),基層地方政府的財力后備力量不足,財政收入缺乏有效增長。

3.財政支出效益偏低,重點項目收益慢?；鶎诱斦С鼋Y構簡單、分散,缺乏科學合理的立體安排,導致大量資金沒有用到刀刃上,沒有發(fā)揮應有的效果。同時單位財政支出收益不足,資金效益偏低,地方政府財政發(fā)展后勁不足。

五、結語與展望

地方財政風險是一種社會經濟風險,是由地方經濟管理力量及經濟實力薄弱和國家政策環(huán)境綜合引起的。地方政府債務對于地方經濟,即產生了一定的積極影響,也產生了消極影響。因此,有效地測定債務風險程度并對其進行統(tǒng)一規(guī)范的管理就顯得至關重要。

采用一組科學合理的財政指標,并對其進行刪選以適用于基層地方政府。針對當地實際情況確定指標權重,并對地方財政風險從三個不同角度給予準確評價。我們可以有效地了解其財政風險程度,針對性地制定債務管理方案,最小化地方財政危機。

在評估模型中,對風險指標權重的客觀性,風險指標限值的科學性,評估模型的有效性等問題,還需要在數據積累的基礎上加以改進,從而可以在全國范圍內對地方財政風險數據進行綜合分析,建立統(tǒng)一的風險評估標準,檢索評估中的主觀因素,提高風險的管理水平。我們需要在未來的日子里,對其進行更深入的分析和研究。

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